Проблемы развития местного самоуправления в Республике Татарстан

Конституция Российской Федерации 1993 г. и закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. заложили политико-правовые основы и положили начало осуществлению грандиозного по своему замыслу проекта реформы местной власти в России.

Впервые за всю российскую историю власть на местах передавалась целиком и непосредственно в руки народа в лице местного самоуправления (МСУ). Реформа местной власти должна была покончить с коммунистическим наследием, обуздать бюрократию, пробудить энергию и инициативу народа, заложить основы демократического гражданского общества в России.

Уникальность этого проекта состояла не только в том, что МСУ признавалось самостоятельной ветвью публичной власти. Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах-организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.

По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральной Европейской хартии местного самоуправления. Хартиия подразумевает возможность административного контроля государства над органами МСУ, но ограничивает его условия и пределы. Так, в ст. 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что он «может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением» органами МСУ делегированных им полномочий" и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить"1. Казалось бы, что и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием безбрежные перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Прошло без малого десять лет. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. «Оценивая нынешнее состояние муниципальной власти (в России — авт.), и отечественные исследователи, и западные сходятся во мнении, что, как жизнеспособного и полноценного властного института, ее практически не существует"2.

За десять с лишним лет реформирования МСУ в соответствии с идеологией Основного закона РФ в нашей стране появился большой массив научной литературы, в которой анализируется современное неудовлетворительное состояние местного самоуправления в России, вскрываются причины фактического провала первого ее этапа. В качестве причин называют несовершенство законодательства, отсутствие подготовленных кадров, дисбаланс групп интересов, выступающих за и против реформы и т. д. По мнению автора, главной причиной неудачи является незрелость гражданского общества.

Многочисленные опросы показывают, что население, гражданское сообщество в своей значительной части не понимают сути и цели реформы, не проявляют интереса к ней и не участвуют в ее проведении. Граждане не знают своих прав, не пользуются ими. Большинство населения не доверяет власти, игнорирует муниципальные выборы, не контролирует их деятельность, не использует свое право отзыва не оправдавших доверия функционеров МСУ.

В этих условиях дело реформы взяли те, кто не хочет демократизации общественных порядков кто не хочет перемен, стремится использовать их в своих корыстных целях. Большей частью это правящая бюрократия на местах, часто связанная с криминалом3.

Процесс формирования муниципальных образований сопровождался не приближением, а отдалением органов местной власти от населения, о чем свидетельствует постоянное сокращение числа муниципалитетов на уровне поселений, городских районов и т. д.4 Из 12 тыс. муниципальных образований две трети — это «мертвые души», которые существуют только на бумаге3. По другим данным 70% территорий Российской Федерации вообще не охвачено органами местного самоуправления6.

Характеристику состоянию МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировал, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления"7.

Признаками кризиса МСУ являются порочная практика грубого нарушения норм Конституции РФ и Закона «Об общих принципах организации МСУ», бесправное и бедственное положение муниципальных образований, их неспособность предоставить людям гарантированные государством социальные услуги. В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работникам социальной сферы задерживают выплату заработной платы.

Возможно, в наиболее концентрированной форме результаты научных исследований, мнения общественности, политиков и практических работников МСУ изложены в аналитическом документе Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Одной из причин неудач, отмечается в документе, является «неправильное понимание сущности МСУ. Термин «местное самоуправление» и положение Конституции РФ о «невхождении» органов МСУ в систему органов государственной власти «не вполне корректны и не отражают природы указанного института и его места и роли во всей системе власти. Появление указанных термина и положения связано с желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти и подчеркнуть определенную самостоятельность местного уровня власти"8.

МСУ должно «работать» не на развал, а на укрепление государства. «С точки зрения решения задачи укрепления государственности организационно обособленная, но в большой мере экономически и финансово зависимая от государства местная власть, непосредственно взаимодействующая с населением, служит одной из необходимых вершин в «трегольнике» уровней власти, обеспечивающем ее баланс и устойчивость"9.

Идеология, сформулированная в записке, — это точка зрения «государственников», позиции которых сегодня вновь окрепли из-за неудач, постигших реформу по схеме «муниципал-либералов». Спор между государственниками и либералами в России родился не сегодня и не разрешен до сих пор. Скорее всего, разумный баланс власти между государством и МСУ лежит где-то посередине.

В числе причин малой эффективности и «невостребованности» местного самоуправления в России можно выделить следующее:

•несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

•противодействие становлению местной власти со стороны региональных элит;

•слабая собственная (закрепленная государством на постоянной основе) экономическая и финансовая база- •неподготовленность кадров;

•слабое научно-методическое и информационное обеспечение- •нерациональная территориальная организация;

• Неоптимальные структуры органов МСУ;

• Несовершенство механизмов контроля за деятельностью местной власти как со стороны государства, так и со стороны населения.

Эти и другие причины известны специалистам. Они постоянно упоминаются в научных исследованиях, в СМИ, в дискуссиях на семинарах и конференциях, на парламентских слушаниях. Авторы упомянутой аналитической записки чётко делят причины неудовлетворительного хода реформы на две группы. Первая группа — это причины, которые могут быть устранены в достаточно короткий срок путём принятия и реализации политических решений, облаченных в форму закона. Вторая группапричины, устранение которых потребует длительного времени. Они порождены «человеческим фактором» и для их устранения необходимо «изменение сознания общества: просветительская работа среди населения, создание научно обоснованной и проверенной практикой теории, подготовка кадров профессиональных управленцев».

Опыт первого этапа реформы МСУ свидетельствует о том, что радикализм закона ещё не является гарантией успешного его претворения в жизнь. Ясно и то, что создание полнокровной и эффективной системы местного самоуправления в России — задача не одного дня. Решить её наскоком невозможно. Её можно решить только путём преодоления инерции общества, неуклонного перехода от простого к сложному, путём поэтапного решения конкретных и реалистических задач. Это вызвало необходимость появления новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждённой Президентом В. В. Путиным 6 октября 2003 г. С вступлением в силу новой редакции закона в стране начинается новый этап рефомирования МСУ. Однако прошедшие годы нельзя считать полностью потерянными. За это время были выявлены не только недоработки в области законодательства, группы интересов и силы, выступающие за и против реформы, ее болевые точки, роль местных особенностей и т. д.- но и накоплен большой положительный опыт. Имеет особое значение то, что в разных регионах России процесс реформирования МСУ проходил по-разному. Региональные' различия затрагивали практически весь спектр реформирования — политико-нормативную базу МСУ, его формы и модели организации, механизмы и темпы преобразований, социально-экономические и политические результаты и т. д.

Имеет свои особенности и модель реформы в Республике Татарстан (так называемая «татарстанская» модель). В Татарстане в силу определенных причин, которые будут рассмотрены далее, «классическая», т. е. муниципальная форма МСУ пока еще не получила развития. Местное самоуправление в РТ реализуется в виде территориального общественного самоуправления (ТОС)10. ТОС можно считать первичной структурой МСУ, структурой субмуниципального уровня, а потому это самая близкая к населению форма власти. Функционируя на «микроуровне», решая непосредственные, элементарные проблемы обустройства сравнительно небольших территорий, ТОС имеют больше возможностей вовлекать в свою деятельность жителей данного социума, стать для них «ликбезом», подлинной школой местного самоуправления. Наличие развитого территориального общественного самоуправления является одним из условий и признаков зрелого МСУ, демократии и гражданского общества. Нет сомнения в том, что эта форма местного самоуправления получит широкое развитие на втором этапе реформы местного самоуправления.

ТОС в Татарстане олицетворяют Советы местного самоуправления.

— CMC. В области организации CMC, их взаимоотношений с органами местной власти и гражданским сообществом в республике накоплен немалый и в чем-то уникальный опыт, который может быть востребован другими регионами. Поэтому его изучение и обобщение имеет научное и практическое значение.

Модель реформы МСУ в РТ вызывает к себе неоднозначное, чаще всего, критическое отношение. Даже признавая закономерность появления татарстанской модели реформирования МСУ, некоторые специалисты утверждают, что местного самоуправления в Татарстане нет вообще"11, что «здесь «доминируют традиционалистские ценностии», «патриархально-феодальный стиль политических отношений», что в рамках этой модели «осуществлено ничем не завуалированное полное огосударствление (этатизация) муниципальной власти», что «специфическим в данной модели является не столько нежелание проводить реформу местной власти, сколько. открытое игнорирование российской Конституции и федерального законодательства, возможное благодаря тому, что несимметричность российского федерализма гарантирует Татарстану степень самостоятельности, балансирующую, по сути дела, на грани 1 конфедерации» .

Такого рода оценки, формально отражая определенные реалии, не вполне адекватны. Они вызваны или максимализмом, который не признает региональной специфики, особенностей переходных форм и требует, чтобы явление с самого начала своего существования обладало всеми качествами зрелого организма, или недостатком информации. Предлагаемая работа имеет своей целью хотя бы частично ответить на многочисленные вопросы о положении МСУ в Татарстане. И в этом, в частности, состоит научная актуальность темы исследования.

Татарстанская" модель реформирования МСУ представляет научный интерес и с другой точки зрения. Ее изучение в какой-то мере может дать ответ на вопрос: имел ли шанс на успех «перестроечный» пуп" становления местного самоуправления, который стал утверждаться с конца 1980;х — начала 1990;х гг. в СССР, а затем и в РФ (до вступления в силу Конституции РФ в 1993 г.) и получивший дальнейшее развитие в Татарстане. Хотя история не знает сослагательного наклонения, этот вопрос сохраняет свою актуальность хотя бы в плане определения подходов к решению конкретных задач второго этапа реформы МСУ. Не секрет, что многие проблемы и трудности, с которыми столкнулась страна на первом этапе, связаны именно с инерционностью общества вообще, его неготовностью к крутым поворотам, с имеющим место и поныне недостаточным развитием социально-экономических и общественно-политических структур и институтов гражданского общества;

При написании диссертации был использован широкий круг источников, в том числе и те, что еще не попали в научный оборот (см. библиографию).

Для изучения досоветского периода МСУ ценным подспорьем автору послужил сборник документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт» (под общей редакцией А. Я. Сливы. Составители: Л. В. Гильченко, А. В. Кирилин, А. Я. Слива. М., 1998), в котором приводятся основные законодательные акты, охватывающие период с 1861 г. до 1917 г. Это период развития земского движения, опыт которого учитывался при подготовке законодательных актов периода перестройки и после.

Основную источниковую базу для изучения реформы МСУ в Российской Федерации составили указы Президента РФ, Конституция.

Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, постановления Верховного Суда РФ и другие официальные материалы., которые образуют правовую базу МСУ.

Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления стали материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органова также научных и общественных организаций.

Что же касается реформы МСУ в Республике Татарстан, то в числе источников в первую очередь следует назвать «Декларацию о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики», Конституцию Республики Татарстан (с поправками), Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», закон «О местных органах государственной власти и управления» и закон «О местном самоуправлении» в Республике Татарстан, * выступления Президента М. Ш. Шаймиева, других руководителей РТ, протоколы и решения республиканского Совета по местному самоуправлению, справки и отчеты Советов народных депутатов и администраций, Советов местного самоуправления, статьи в республиканской печати.

Ценным источником для изучения современного состояния МСУ в Татарстане является отчет экспертов международного проекта ТАСИС «Развитие демократии и местного самоуправления в Республике Татарстан"13. Следует подчеркнуть, что критерием оценок экспертами ТАСИС положения МСУ в Татарстане служили нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это дает возможность оценить МСУ в Татарстане с объективных позиций, подняться над идеологическими спорами, которые сопровождают развитие МСУ в нашей стране.

Богатая информация о дискуссионных вопросах реформы МСУ в Татарстане содержится в материалах конференций, круглых столов, семинаров14.

Степень научной разработки проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получил широкое освещение в отечественной научной литературе. Дореволюционные ученые — Васильчиков А.И.- Лешков В.Н.- Безобразов В.П.- Градовский А. Д., Михайловский А. Г. много сделали для развития земского движения, его теоретических основ, правовой базы, для изучения практической деятельности земств, их роли в российском обществе. Они были в числе первых, кто поставил во весь рост главный вопрос организации МСУ — вопрос об отношениях местного самоуправления и органов государственной власти. Этот вопрос актуален и в наши дни. Особенно актуален он для Татарстана, ' ибо государственный «патронаж» над CMC в РТ является главным объектом критики реформы МСУ в республике.

В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые — Абрамов В. Ф., Герасименко Г., Гильченко J1.B., Жуков JI.A., Лаптева Л. Е., Степанский В. Постовоой Н. В., Автономов А. С., Захаров А. А., Черкасов А. И. и другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. Труды современных историков ценны тем, что нацелены на извлечение опыта, пригодного для применения в современной практике.

Коваленко А.И., Кутафин О. Е. Фадеев В.И. Стращун Б. А. Ковешников Е.М. и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки — статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Следует подчеркнуть, что именно правоведы первыми забили тревогу по поводу несовершенства политико-правовой базы реформы МСУ в РФ, федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) и регионального законодательства, что в конце концов стало одной из причин кризиса реформы.

Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов Рыженкова С., Винника Н., Митрохона С., Пашенцева В., Замотаева А., Овчинникова Б., Люхтерханд-Михалевой Г., Грушкина Д., Алексеева О., Трунова С., Лапшева П., Мухарямова Н., Нечаева В., Мапякина И., Свешникова А., Кирпаля В., Пырмы Р., Барандовой Т., Авдонина В., Рогожина А., Охоты В., Александрова И., Лапшовой Е., Глушкова С., Драбкиной Г., Терехова ' В., Кружкова А. В. и других. В их работах рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ — место МСУ в системе публичной власти, модели и формы организации и т. д.- так и более конкретные вопросы — отношение групп общественных интересов и политических сил, гражданского общества и общественного сознания к реформенынешнее состояние муниципальных образований — их властные возможности, направления деятельности, экономическое и финансовое положение и т. д.

Проблемы МСУ регионального уровня, взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и МСУ, разделение между ними предметов ведения и компетенций относятся к числу наиболее приоритетных. Россия — федеративное государство, в состав которого входят субъекты, различающиеся историческим прошлым, национальным, конфессиональным и социальным составом населения, культурными традициями и т. д.

Эти особенности оказывают огромное влияние на все социально-политические процессы, включая и развитие местного самоуправления. Особенно ценны комплексные исследования российских регионов, примером чего могут служить сборник материалов международного семинара «Перспективы и проблемы становления «Поволжского регионализма» (докладчики Барзилов С. И., Барябина Е. Н, Бикметов P.M., Лобза Е. В., и др.)15, коллективная монография «Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия» при участии Любовного В. Я., Пчелинцева О. С., Гринберга Л. Я., Лычева Т. М., Воякина А. Б., Кузнецова Г. Ю., Гуревича Г. С., Еремеева Л. Н, Мордашева А.П.16.

Для политической науки особый интерес представляет изучение правящих элит в регионах — их положения, состава, интересов, идеологии, адаптационного и инновационного потенциала. Очень часто именно политические элиты оказывают решающее воздействие на выбор путей реформы МСУ, ее ход и результаты. Так или иначе эта проблематика нашла свое отражение в сборнике «Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе"17. В сборнике помещены материалы М. Афанасьева, А. Титкова, А. Г. Чернышева, А. Зудина, и других.

Этой проблематике посвящена монография Абрахана Магомедова.

В ней автор подвергает сравнительному анализу правящие элиты.

1 б республик и областей Поволжья, включая и Татарстан. Учитывая тему предлагаемого исследования, особо следует выделить работы, посвященные комплексному изучению проблем МСУ в Республике Татарстан. К сожалению, их не так уж и много. Тем большую ценность представляют труды М.Х. Фарукшина19, Г. А. Исаева20, М.А.Нугаева21, А. Н Ершова22, А.Г. Абдуллина23, А. З. Гильманова, А.А. Мавлюдова24, Э. В. Черняка, А.Б. Мадиярова23 и других авторов.

Особо нужно отметить совместный труд Ф.Х.^цдц^^щу^ и Г. А. Исаева. В нем вопросы МСУ рассматриваются в тесной связи с проблемой федерализма, перспективами сохранения привилегированного" статуса республики в ходе проведения административной реформы в РФ. Работы М. А. Нугаева и Р. М. Нугаева посвящены роли МСУ в социально-экономической модернизации общества. Специфика татарстанской модели местного самоуправления рассматривается также в работах А. Н Ершова. А. Г. Абдуллина, А. З. Гильманова, А. А. Мавлюдова, Э. В. Черняка.

Объектом исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.

Предмет исследования: генезис и особенности татарстанской модели МСУ, роль местного самоуправления в системе публичной власти РТ.

Цель и задачи исследования

заключаются в том, чтобы проанализировать:

• политогенез татарстанской модели МСУ,.

• Советы местного самоуправления (CMC) как форму самоуправленияих — организацию, полномочия, предметы ведения, финансовое положение.

• особенности взаимодействия CMC с органами государственной власти, со СМИ и гражданским сообществом.

• возможности дальнейшей эволюции CMC.

Основой методологии служат совокупность методов и средств политической науки.

Хронологические рамки охватывают период с конца 1980;хначала 1990;х годов, когда в СССР, а впоследствии и в РФ (до 1993 г.) стала проводиться реформа МСУ на базе демократизации местных Советов, и которая нашла свое продолжение в РТ, до завершения первого этапа реформы в Российской Федерации, т. е. до 2003 г.

Научная новизна, по мнению автора, состоит в том, что на базе изучения достаточно сложных политических процессов и правотворческой деятельности в РТ проведен комплексный анализ политогенеза МСУ в Татарстанеобобщен опыт деятельности Советов местного самоуправления (CMC) — показан потенции их развития и возможности вхождения РТ в общероссийское русло реформирования МСУ.

На защиту выносятся следующие положения:

Выбор эволюционной, перестроечной модели реформирования МСУ объективно обусловлен специфическим сочетанием историко-культурных, социально-экономических и политических факторов, сложившихся накануне распада СССР и в первые годы существования.

Российской Федерации. Исследование показывает, что этот выбор стал одним из средств сохранения гражданского мира в Татарстане и территориальной целостности РФ.

•Как субъект Федерации Татарстан должен был согласовывать свое законодательство в части МСУ с нормами законов федерального центра. Политико-правовая база МСУ РТ формально следовала за нормами федерального законодательства, хотя в основе системы организации власти на местах до начала 2000 г. оставались административно-территориальные органы государственной власти — Советы народных депутатов.

• Существующие ныне органы МСУ в Татарстане остаются t> зависимости от местных органов государственной власти. Вместе с тем, их деятельность создает стартовую базу для перехода к более развитым формам местного самоуправления, имеющим автономный статус.

Практическое значение исследования. Материалы и выводы диссертации могут быть учтены в процессе дальнейших преобразований МСУ Республики Татарстан, использованы для педагогической работы, подготовки муниципальных кадров.

МСУ в Татарстане, как впрочем и в других регионах России, находится в стадии становления. Формирование МСУ в Республике Татарстан началось с большим опозданием — с конца 1999;иачала 2000 гг. Причин «потери темпа» много. Большую роль сыгршю то, что проблематика политического развития Татарстана долгое время вращалась вокруг суверенизации, оформления статуса республики. Поэтому вопросы местного самоуправления, естественно, не имели и острая внутриполитическая обстановка в республике, которая больше требовала не децентрализация власти, а сохранение властной вертикали. Конечно, как и во многих других регионах России, в Татарстане тоже имело место нежелание бюрократии делиться властными полномочиями с народом, недостаточный уровень гражданского самосознания населения и его общественно-политическая пассивность, скудость экономических и финансовых ресурсов. Затягивание с реализацией федерального закона было вызвано и неудовлетворительным в целом ходом реформы МСУ в других субъе1сгах Федерации. Политическая элита и руководство Татарстана, пользуясь особым статусом Республики в РФ, не спешило с нововведениями, стремясь избежать ошибок и промахов, которые были допущены в других субъе1сгах Федерации. Действовал принцип «не навреди». Поэтому Татарстан избрал наиболее спокойный, эволюционный путь трансформации местной власти, который наметился еще в «перестроечный» период новейшей российской истории. Его идея состояла в том, чтобы, развивая демократию, пробуждая политическую активность населения, постепенно передавая местным органам государственной власти — Советам права и полномочия по предметам местного значения, постепенно превратить их в органы местного самоуправления. Наряду с перестройкой Советов руководство Татарстана начало создавать и «чистое» самоуправление в виде самой простой его формы — территориального общественного самоуправления (ТОС). При этом оно стремилось использовать опыт и формы общественной самодеятельности по месту жительства граждан, который был накоплен в советское время на базе советов общественности микрорайонов и социально-педагогических комплексов. Окончательно МСУ в Татарстане приняло форму Советов местного самоуправления CMC — формально независимые демократичные структуры, основанные на принципах добровольности и народной инициативы. Они имеют уставы, органы управления. Круг предметов их ведения достаточно широк. Он включает в себя образование, здравоохранение, культура и искусство, ЖКХ, коммунальное хозяйство, общественную безопасность. Кроме того, CMC приходится заниматься вопросами социального обеспечения и социальной помощью населению, дорожного строительства, сельского хозяйства. Система местного самоуправления в Татарстане в ее существующем виде не отвечает ни принципам «распределенного управления», ни субсидиарности — основополагающим принципам организации МСУ и его взаимоотношений с государственной властью. Во-первых, CMC нельзя считать «независимыми» от государственной власти и не входящими в ее систему. Непосредственным куратором CMC является не орган МСУ более высокого уровня, а орган территориально-административного подразделения государственной власти и управления. CMC пра1сгически не имеют собственности, х&тя являются юридическими, лицами ноне имеют собственных бюджетов. Они находятся на смете Советов и выполняют их поручения. Между Советами и CMC нет размежевания компетенций и предметов ведения ни по вертикали, ни по горизонтали. Хотя круг их полномочий формально очень широк, отсутствие собственной финансовой и экономической базы делают эти полномочия иллюзорными. По существу CMC являются придатками, порученцами Советов. Это противоречит нормам Конституции РФ, а после внесения соответствующих поправок в Конституцию Республики Татарстан уже и нормам Конституции РТ*" .Следует отметить еще одну особенность МСУ — их различия. Каждый район РТ, каждый CMC имеет свои особенности и с точки зрения направлений деятельности, и с точки зрения финансового и роСгоЦйх е раьЬиТбй положения CMC. Так, в городах промышленно1: а (53начения CMC имеют возможность привлечь с помощью Советов народных депутатов дополнительные ресурсы промышленных предприятий на «добровольно принудительной» основе, а следовательно и расширить сферу своей деятельности. В городах и поселениях, не имеющих твердой экономической базы, положение CMC зависит от поступлений из бюджетов Советов и они целиком определяют направления деятельности CMC. Несмотря на скромную роль, которую играют CMC, они действуют, решают некоторые ропросы местного значения, предоставляют услуги населению. С учетом исторического опыта России, нынешнего уровня развития гражданского • общества, гражданского сознания и политической культуры населения надо полагать, что развитие местног9 самоуправления как самостоятельной ветви публичной власти предстоит долгий путь. Это учитывает федеральный закон о самоуправлеьши в новой редакции, который для вступления в силу ряда статей использует принцип поэтапности. Он устанавливает лишь «общие принципы» организации МСУмногое остается за его рамками. Действуя на его основе, субьскгам Федерации предстоит еще много сделамъ, чтобы найти оптимальные формы и механизмы воплощения закона в жизнь, сообразуясь с местной спецификой. Если подходить к «татарстанской модели» местного самоуправления с этих позиций, с точки зрения перспективы, наработки опыта для дальнейщего продвижения вперед, то она как в целом позитивный пример, достойный внимательного изучения. Оценивая «татарстанский эксперимент» в целом, эксперты ТАСИС заключают, что в РТ создана «основа для подготовки и реализации концепции «совместного управления», т. е. полноценного местного самоуправления. В республике накоплен большой опыт и наработаны механизмы взаимодействия между двумя ветвями публичной власти, властями разного уровня. Взаимоотношения государственной власти и МСУ — одна из самых сложных проблем организации публичной власти. Еще в дореволюционной России среди теоретиков земского движения шли горячие споры о степени допустимой независимости МСУ от государства. В процессе развития местного самоуправления в России исторически верх брали скорее «государственники», нежели «общинники». И дело не только в том, что самодержавие видело в земствах оппозиционную силу, рассадник демократии. В спорах решался вопрос об управляемости общественными процессами со стороны верховной власти, без чего не может существовать никакое государство, тем более Россия с ее огромной территорией, региональными природными, экономическими, социальными и культурными различиями. Не случайно, новая редакция федерального закона об общих принципах организации МСУ в РФ, сохраняя свободу и независимость МСУ от власти, в то же время усиливает возможность контроля за деятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований со стороны населения, повышает их ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами^^ .^ Кое-что из опыта Республики Татарстан несомненно пригодится и другим субъектам Федерации, например высоко оцененную экспертами систему «индикативного управления», которая исгюльзуется в Татарстане для социально-экономического развития территорий. CMC отработали механизмы взаимодействия с органами государственной власти в области образования, культуры, здравоохранения, работы с детьми, молодежью, спорта, благоустройства территорий, ЖКХ, социальной поддержки населения, охраны общественного порядка т. е.именно в тех вопросах местного значения, которые составляют круг повседневных забот граждан. Многие исследователи проблем реформирования МСУ в качестве одной из причин его неудовлетворительного состояния отмечают нехватку квалифицированных кадров. Эта проблема существует и в Татарстане. CMC РТ накопили немалый опыт взаимодействия с государственными органами в области подготовки кадров для системы Существует еще одно направление деятельности МСУ — работа с общественностью, с населением, с институтами гражданского сообщества. Значение этой сферы взаимоотношений невозможно переоценить. Вне ее подлинное самоуправление невозмолаю. Нужно преодолеть общественный скептицизм в отношении МСУ, показать его преимущества и достоинства, укрепить веру людей в будущее этой ветви власти, расширить участие населения, гражданского сообщества в самоуправлении. В этом направлении в Татарстане ведется значительная работа. CMC регулярно отчитываются перед населением, участвуют в обсуждениях различных сторон жизни общества. Проводятся брифинги и пресс-конференции, специальные информационные мероприятия, неформальные встречи. В Татарстане действует широкая сеть ЫГО ;

политических партий, национально-культурных ассоциаций, фондов, национально-патриотических, военно-патриотических, историко просветительных, правозащитных, женских, молодежных организаций, организаций воинов-афганцев, пенсионеров, ветеранов Великой отечественной войны и т. д. CMC поддерживают деловые контакты с большинством этих организаций. С принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного' самоуправления в Российской Федерации» РТ предстоит наверстывать упущенное время — привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным, создать новые формы МСУ и т. д. Концепция муниципальной и административной реформы, одобренная и принятая к действию высшими органами власти Республики Татарстан в 2003 г., определяют вектор дальнейшего развития местного самоуправления. В его основе этого лежит идеология новой редакции федерального закона «Об общих принципах развития местного самоуправления в Российской Федерации». Это значит, что траектория развития МСУ в Татарстане сольется с траекторией реформирования местной власти других регионов России, — а Татарстан вольется в общее русло развития гражданского общества в нашей стране. Для этого в республике созданы все необходимые предпосылки. Сноски ' Европейская Хартия местного самоуправления.^ Подовжняя Г. Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и проблемы становления поволжского регионализма. Материалы международного семинара г. Астрахань 28 июня- 1 июля 1998 г. / Под ред. Митяевой Е. М., 1999. 82.• См. Кружков А. В. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М. 2003. 45−100." * Государственный Комитет Российской Федерации по статистике. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 года. Октябрь 2002. М. ^ Федеральное собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический вестник. Выпуск 22 (Ч. I). Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. Серия: Государственное строительство и конституцтонные права граждан. М. 2003. 14.^ Коммерсант-DAILY. 23.10.02.' Федеральное Собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информациотю-аналитическое управление. Аналитический вестник. Выпуск 22 (часть!!). Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. М., 2003. 9−10.* Там же. 140.^Тамже. 141. самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Статья.

27. Вот ее основные положения: Под ТОС «понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения… Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: :подъезд многоквартирного жилого домамногоквартирный жилой домгруппа жилых домовжилой микрорайонсельский населенный пункт, не являющийся поселениеминые территории проживания граждан». ТОС «могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета». «Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования»." См. Система власти в России и мировой опыт. Материалы международного семинара 21−22 апреля 2001 г. Пансионат «Бор». М. 2001. 126.'^ Подовжняя Г. Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и проблемы становления поволжского регионализма. Материалы международного семинара г. Астрахань 28 июня- 1 июля 1998 г. / Под ред. Митяевой Е. М., 1999. 82−83.'^ Анализ условий реализации проекта ТАСИС «Развитие местной демократии и самоуправления в Республике Та. тарстан (по материалам, а) предварительного анкетирования и посещения 15−17.10.02 г. Чистополя и Чистопольского район, г. Казани, б) с учетом позиции, высказанной в письме Заместителя Председетеля Государственного Совета РТ № 03−196). 5−6. (далее ТАСИС).'•* См. Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Казань, 2001; Государственное и муниципальное управление: история, теория, практика. Сб. Научных статей и сообщений. Казань, 2002. Социальное управление и регулирование в трансформирующемся обществе. Сб. Научных трудов. Казань, *' Перспективы и проблемы становления Поволжского регионализма. Материалы международного семинара. Г. Астрахань, 28 июня — 1 июля 1998 г. Под ред. Митяевой Е. М. 1999.'^ Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия Отв. ред Любовный В. Я и др.' ' Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. Материалы международного семинара (Тверь, 20−22 февраля 1998 г.). Под ред проф.А.Мельвиля. М. 1999.» * Магомедов А. К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М. ' ' См. Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.^^ Фарукшин Ф. Х., Исаев Г. А. Региональный процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань 2002.^' См. Нугаев М. А., Нугаев P.M. Концепция модернизации как основа разработки модели социально-экономического развития Республики Татарстан // Научные труды ИСЭПН АНТ. Т. 3. Казань, 1997.^^ См. Ершов А. Н 1) Становление местного самоуправления в современных условиях (опыт социологического исследования). Казань, 1999; 2) Социальные ресурсы местного самоуправления: опыт социологического анализа в Республике Татарстан. Казань, 2000.^' См Абдуллин А. Г. Социально-политические условия становления местного самоуправления (на материалах Республики Татарстан). Автореф. Дис. …канд.социол. Наук. Казань 2000; Гильманов А. З. 1) Перспективы становления местного самоуправления // Социологические исследования. 1998. № 11- 2) Местное самоуправление в Республике Татарстан: теоретические и прикладные основы. Казань, 2002.^* См. Мавлюдов А. А. Особенности становления местного самоуправления в Республике Татарстан // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Казань, 2001.^' Черняк Э. В., Мадияров А. Б. Городское самоуправление в Казани (1870−1892 гг.).Казань, 2003.'^' См. подробнее: Кружков А. В. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М. 2003. 45−100.^' Всемирный конгресс татар (второй созыв). Казань, 1998. 253.^^ Магомедов А. К. Мистерия регионализма. М. 2000.С.47.•^^ Зубаревич НВ. Роль экономического развития в формировании региональных элит//Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. Материалы международного семинара (Тверь, 20−22 февраля 1998 г) /Под ред проф.А.Мельвиля. М. 1999. 130, 133.•" ^ Магомедов А. К. Мистерия регионализма. М. 2000. 87.'^ Мухамедшин Ф. Х., Исаев Г. А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002. 62." '^ Исхаков Д. Ислам и проблемы межнационального взаимодействия. М. 1994. С 125−134 // Россия и мусульманский мир. Бюллетень рефсративио-аналитической информации. № 6 (36). М.!995. 14.'^ Мухамедшин Ф. Х., Исаев Г. А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002. 62.^* Конституция Республики Татарстан. Принята Верховным Советом б ноября 1992 г. Ст. 61.^^ Концепция государственной политики по разграичению предметов ведения и полномочий между, федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти (проект) // Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Проблемы законодательства в области местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний. М. 2001. 126−127.^^ См. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».^' Там же.•'^ Мухамедшин Ф. Х., Исаев Г. А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002. 60−61." ' См. Концепция государственной политики по разграичению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти (проект) // Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Проблемы законодательства в области местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний. М. 2001; 126−127.социологическом измерениях. Казань. 2002. 119−139.*" Там же.•'^ Бадовский Д. В. Эволюция политической системы: от модели «тотального диалога» к «огосударствлению элиты» // «Реконструкция» государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти. 2001. № 4 // www.niiss.ru/PubliGations/Seminar/04/6.htm.''•' Система власти в России и мировой опыт. Материалы международного семинара.

21−22.04.2001.'*'* См.: Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис. 1994. № 1- Он же: Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис.1994. № 6.••^ Там же. 125." «^ Митрохин Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики //Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. Рыженкова и Н Винника. М., 1999. 36.•*' См. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения ивзаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федеращт и органами государственной власти Республики Татарстан». Ст. III, п. 20.^^ См. поправки к Конституции 29.11.1994 г., 30.03.1995 г., 17.08.1995 г., 27.11.1996 г., 26.05.1999 г., 21.07.1999 г., 03.03.2000 г., 31.05.2000 г., 19.12.2000 г., 28.06.2001 г. и 19.04.2002 г., а также поправки к закону «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 24 нюня и 22 октября 1992 г., 28 апреля и 22 декабря 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г. и 21 марта 2002 г.•'^ См Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991 № 29, ст 1010.'^^ Ниже приводятся акты РФ, регулирующие применение закона от 6.07.1991 г.(далее в примечании Закон).Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" — Указ Президента РФ от 22 декабря 1993; г. № 2265- «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" — Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ статьи 1−48, 77−79,.

87−96 Закона применяются .в части, не противоречащей Конституции РФ и названному Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от б октября 2003 г. № 131-ФЗ Закон утрачивает Силу с 1 января 2006 г., а в период со дня официального опубликования названного Федерального закона и до его вступления в силу Закон применяется в части, не противоречащей положениями главы 12 указанного Федерального закона.'^ См. Ст. 55 Закона РФ от 6.07.91 № 1550−1." См. Ст.5б-б5 Закона РФ от 6.07.91 № 1550−1." Там же. 29." ^^ См. Раздел VI ст.56−65 Закона РФ от 6.07.91 № 1550−1.^^ Временное положение о районной, городской (городов республиканского.

подчинения), районной в городе администрации Татарской ССР // Организационный структуры управления органов власти / Ершов А. Н, Мухарямов НМ., Фаткуллин Ф. Н, Фарукшин М. Х. Казань. 1994. 54−61.^^ Там же. бЗ. «Там же. 15.^^ См. Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. N 2246-X1I „О местных органах государственной власти и управления“. (Введен в действие постановлением ВС РТ от 30 ноября 1994 г. № 2247-XII). (С изменениями от 25 мая 1995 г., 26 декабря 2002 г. Напечатан 21/11/2003).^^ Там же. Ст. 2.самоуправлении» (Введен в действие постановлением ВС РТ от 30 ноября 1994 г. № 2251-XII с изменениями от 8 декабря 1995 г. и 21 октября 1999 г.) «^'Тамже. Ст. 19.» ТАСИС. 14−15.^' Там же. С б. , ^^ См. Конституция Республики Татарстан (с изменениями от 29 ноября 1996 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта, 31 мая и 19 декабря 2000 г., 28 июня 2001 г.) ст. 131−134.*^ Анализ условий реализации проекта ТАСИС «Развитие местной демократии и самоуправления в Республике Татарстан (по материалам: а) предварительного анкетирования и посещения 15−17.10.02 г. Чистополя и Чистопольского район, г. Казани, б) с учетом позиции, высказанной в письме Заместителя Председетеля Государственного Совета РТ № 03−196). 5−6. (далее ТАСИС).» ^' Там же. 9.^' Там же. 5.^^ Там же. 9.^" ^ Подовжняя Г. Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и проблемы становления поволжского регионализма. Материалы международного семинара г. Астрахань 28 июня- 1 июля 1998 г. / Под ред. Митяевой Е. М., 1999. 83.''^ Подовжняя Г. Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и проблемы становления поволжского регионализма. Материалы меясдународного семинара г. Астрахань -28 июня- 1 июля 1998 г. / Под ред. Митяевой Е. М., 1999. 82−83.'* Подовжняя Г. Г. Развитие местного самоуправления: региональное измерение // Перспективы и Проблемы становления поволжского регионализма. Материалы международного семинара г. Астрахань 28 июня- 1 июля 1998 г. / Под ред. Митяевой Е. М., 1999. 83.^^ Р.Галеев. Город судьбы моей // Знамя труда. 22.07.2003.'^ См. Устав (типовой) территориального общественного управления города Альметьевска. Г. Альметьевск. 2000.^* См. Администрация Альметьевского ' района и города Альметьевска. Альметьевскин муниципальный институт. Территориальное общественное самоуправление — самостоятельная форма самоуправления граждан. Методическое руководство в помощь активу ТОС. Альметьевск. 2002." Администрация Альметьевского района и города Альметьевска. Альметьевский муниципальный институт. Территориальное общественное самоуправление ;

самостоятельная форма самоуправления граждан. Методическое руководство в помощь активу ТОС. Альметьевск. 2002. З. ''' На практике «муниципальное образование» в Татарстане означает административно-территориальное звено государственной власти." Финансово-экономический отдел Комитета парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан. 30 сентября 2003 года. Справка о ходе выполнения ст. 27 Закона РТ «О бюджетной системе Республики Татарстан на 2003 год» в части формирования бюджетов местных смоуправлсгннТ в 2003 году.'* Там же. 4., ' ' Там же. 5.'^ Виртуальная земля МСУ // Известия Татарстана. № 28. 16−22 июля 2003 г.^^ Там же.^^ Финансово-экономический отдел Комитета парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан. 30 сентября 2003 года. Справка о ходе выполнения ст. 27 Закона РТ «О бюджетной системе Республики Татарстан на 2003 год» в части формирования бюджетов местных смоуправлений в 2003 году. Чистопольский район), поскольку получены не все ответы на вопросы анкеты.^^ ТАСИС. 17.^^ Финансово-экономический отдел Комитета парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан. 30 сентября 2003 года. Справка о ходе выполнения ст. 27 Закона РТ «О бюджетной системе Республики Татарстан на 2003 год» в части формирования бюджетов местных смоуправлений в 2003 году.^' Там же.^^ Там же.^" ^ Там же. Там же.'^ Там же.^^ C: WORKTAMARAORGOTDELYSTINspravka.doc.^^ Там же.'^' См. Справка об участии органов местного самоуправления Новошешминского района в развитии материала>но-технической базы учреждений культуры, возрождении культуры села и духовно-нравственного воспитания молодежи.Исп.Устий В. И. С: Мои документыЕ1епаМСиУстин5р-Ноуос11.с1ос." * Там же.'^ Там же.^^ТАСИС. 15.'" ТАСИС. 22." «'Кружков А. В местного самоуправления в Российской Федерации от б октября 2003 года № 131;

ФЗ. Ст. 38, 70−78.'" ^ ТАСИС. 20.'"^Тамже. 21.'" •• ТАСИС. 37. местного самоуправления.'" •^ ТАСИС. 29.^^^ в качестве примеров достаточно упомянуть ряд правовых заключений Администрации Президента РФ, Министерства по делам федерации и национальной политики, постановления и определения Конституционного Суда по жалобам жителей Республики Татарстан. См. Конституционный суд Российской Федерации. Постановление от 22 января 2002 г. № 2-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова.устройства в Республике Татрстан. Казань. 2003. 22.'" ^ Под «доминированием» города в данном случае понимается такая ситуация, когда город по числу жителей значительно превышает численность сельского населения (в 3 и более раз), сельские жители практически полностью зависят от городской инфраструктуры (освещение, водоснабжение, общественный транспорт и т. п.), город является основным потребителем сельскохозяйственной продукции, производимой сельскими жителями. региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. Рыженкова и Нвинника. М. 1999. 212.'*' Конституция Республики Татарстан (с изменениями от 29 ноября 1996 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта, 31 мая и 19 декабря 2000 г., 28 июня 2001 г.) ст. 131−134.''^ См. Российская Федерация. Федеральный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от б октября 2003 года№ 131-ФЗ. Ст. 38, 70−78.