Актуальность темы
исследования обусловлена обстоятельствами теоретического и практического характера, прежде всего с позиции повышения эффективности деятельности российского государства. Институт государственного присутствия стал реальным инструментом отстаивания государственных интересов вообще, субъектов федерации на региональном уровне в особенности и интересов личности на муниципальном уровне — в частности.
Следует согласиться с тем, что в последнее время в России все более осознается необходимость активного воздействия государства, его участие в качестве эффективно действующего субъекта в реформировании общества1.
В отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, институт государственного присутствия как правовое явление изучен недостаточно. Нет консолидированной точки зрения на его правовую природу и его роль в системе реализации государственных интересов, не в полной мере дана классификация и показана разновидность государственного присутствия.
В развитых иностранных государствах накоплен значительный опыт правовой регламентации института государственного присутствия, включая и муниципальный уровень, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений. Правовая институционализация института государственного присутствия, несомненно, могут дать положительный эффект и будут способствовать укреплению российской государственности в целом, а при федеративной форме государственного устройства — субъектов федерации.
1 См.: Затонский В. А. Эффективная государственность /Под ред. А. В. Малько. — М.: Юристь, 2006. С. 6.
Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения теоретико-правовых исследований института государственного присутствия на основе использования метода сравнительного правоведения, научной разработки правовых механизмов его упорядочения, что и определяет актуальность темы диссертации.
Степень научной разработанности темы. Формирование теории государственного присутствия можно отнести к заслуге зарубежных авторов, которые исходили из ее представительного характера. Следует заметить, что в мировой и отечественной юридической науке эти проблемы привлекали и продолжают привлекать внимание многих ученых юристов, политологов, историков и т. п.
Юридическая природа представительства рассмотрена в трудах Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, П. И. Гаркуши, A.M. Дроздовой, Н. П. Ерошкина, В. А. Лебедева, В. Н. Лысенко, Л. М. Лысенко, А. Ф. Ноздрачева, Д. Л. Суркова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой и др.
Особое внимание вопросам становления и функционирования государственной власти в целом посвятили свои работы такие русские ученые юристы, как А. Д. Градовский, И. А. Ильин, Н. М. Коркунов, В. О. Ключевский, Н. И. Лазаревский, B.C. Соловьев, Б. Н. Чичерин, а также зарубежные исследователи: Ж. Блондель, М. Вебер, Т. Гоббс, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Л. Монтескье.
Отдельные аспекты института государственного присутствия в связи с вопросами конституционной ответственности появились в отечественном государственном (конституционном) праве в 70-х гг. XX столетия. Одними из первых исследователей этой проблемы были: С. А. Авакьян, Ю. П. Еременко, Ф. М. Рудинский, Б. М. Лазарев, М. И. Пискотин и др. Более глубоко эта тема освещается в трудах М. П. Авдеенковой, A.B. Безрукова, H.A. Бобровой, В. А. Виноградова, A.B. Зиновьева, Т. Д. Зражевской, A.A. Кондрашева, Н. М. Колосовой, М. А. Краснова, В. О. Лучина, Ж. О. Овсепян, В. Н. Савина, Д. Т. Шона и др. Однако в работах указанных авторов практически не рассматриваются вопросы юридической ответственности субъекта государственного присутствия.
Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся нормативно-правового регулирования государственного присутствия в современной России. Большинство российских авторов ограничиваются либо описанием фактов из практики представительства в различных органах государственной власти, либо анализом соответствующей практики в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. При этом проблемы правового регулирования государственного присутствия весьма актуальны и требуют глубокого исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения в их системной взаимосвязи с формами правления, формами государственного устройства в контексте национальной системы публичного представительства, сложившиеся в ряде иностранных государств и в современной России.
Предметом исследования являются правовые нормы ряда современных государствах, определение юридической природы государственного присутствия, определение особенностей правового регулирования в различных странах и его характеристика как государственно-правового института.
Цель исследования заключается в выявлении различных вариантов государственного присутствия и особенностей его закрепления в законодательстве современных государств, а также в оптимизации правового регулирования государственного присутствия в России на основе позитивного опыта иностранных государств.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач:
— изучить истоки становления института государственного присутствия как правового явления;
— определить государственное присутствие как социально-правовое и политическое явление, выявив и четко определив его цели и функции, позитивные и негативные характеристики;
— рассмотреть нормативно-правовые основы организации и деятельности института государственного присутствия в ряде иностранных государств, а в Российской Федерации на примере полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, губернаторов (глав администраций в субъектах Российской Федерации) и т. п.;
— уточнить соотношение понятий «институт государственного присутствия», «представительство» и др.;
— исследовать формы и методы государственной деятельности, способы давления на различные структуры и уровни власти в современных государствах, проанализировав правовой статус субъектов государственного присутствия;
— выявить особенности правового регулирования государственного присутствия в иностранных государствах на различных его уровнях, включая органы муниципальной власти;
— сформулировать на основе изучения иностранного опыта рекомендации по оптимизации государственного присутствия в России.
Методологической основой диссертации является диалектический метод и основанные на нем современные общенаучные, общелогические и частнонаучные методы познания, выработанные юридической наукой и практикой. В исследовании проблем нормативно-правового регулирования института государственного присутствия использовались исторический, формально-логический, системный, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Для содержательной оценки реализации института государственного присутствия использовался метод сравнительного правоведения, который позволил рассмотреть основные теоретические концепции и модели зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой.
Теоретическую основу исследования составили концепции, выводы и фундаментальные положения, содержащиеся в трудах советских и современных российских авторов: в области общей теории государства и права (С.С. Алексеев, H.H. Арзамаскин, Ю. Г. Арзамасов, Г. В. Атаманчук, В. М. Баранов, О. Н. Булаков, А. Б. Венгеров, Н. В. Витрук, В. Г. Графский, В. Е. Гулиев, А. И. Денисов, А. Ю. Калинин, Д. А. Керимов, С. Ф. Кечекьян, С. А. Комаров, A.C. Косопкин, Д. А. Липинский, А. Ф. Маруков, JI.C. Мамут, A.B. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В. Д. Перевалов, Н. И. Полищук, В. А. Четвернин и др.) — государственного права и советского строительства (С.А. Авакьян, Г. В. Барабашев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, А. М. Дроздова, Б. С. Крылов, O.E. Кутафин, Б. М. Лазарев, A.A. Мишин, B.C. Мокрый, А. И. Пертцик, К. Ф. Шеремет, В. Е. Чиркин и др.) — государственного и муниципального права зарубежных стран (Д.Л. Златопольский, Е. И. Колюшин, A.A. Мишин, Н. С. Тимофеев и др.), сравнительного правоведения (A.A. Тилле, Г. В. Швеков и др.).
В рамках проведенного исследования использовались труды дореволюционных авторов: В. М. Гессена, А. Д. Градовского, М. М. Ковалевского, В. О. Ключевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Костомарова, П. И. Новгородцева, С. Ф. Платонова, H.A. Рожкова, С. М. Соловьева, Б. Н. Чичерина и др.
Существенный вклад при написании диссертации внесли сравнительные исследования, отражающие зарубежный опыт осуществления местного самоуправления, среди которых выделяются труды таких ученых, как Е. В. Болотина, В. И. Бутов, В. В. Еремян, В. Г. Игнатов, A.C. Прудников, А. И. Черкасов, В. Ю. Щербаков и др.
В диссертации широко использованы работы зарубежных ученых философов и политологов (X. Арендт, М. Вебер, Л. Дюги, Г. Еллинек, А. Каплан, Г. Лассуэлл, Д. Локк, К. Маркс, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль, и др. -при исследовании вопросов сущности и видов публичной власти) и юристов (Ш. Алдерфер, П. Ашлей, Т. Берн, Р. Гнейст, Т. Дай, Дж. Диллан, Ш. Елкок, А. Нортон, Е. Пейдж, Р. Роде, Дж. Чандлер, Л. Штейн и др. — классиков зарубежной науки о местном самоуправлении).
При написании диссертации активно использовались исследования, затрагивающие проблемы осуществления эффективной правовой политики в сфере государственного присутствия, раскрывающие вопросы, касающиеся правовых средств, правотворчества, применения и интерпретации права, механизма правового регулирования, механизма правового воздействия и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере государственного присутствия на всех его уровнях, законы и иные акты, регламентирующие соответствующую деятельность в иностранных государствах. В процессе написания работы исследовались практика организации государственного присутствия в этих государствахпубликации в периодической печатиданные различных социологических исследованийрезультаты опросов общественного мнения и т. д.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем:
• выявлены нормативно-правовые основы государственного присутствия и описаны механизмы правового регулирования, имеющиеся в ряде иностранных государств, которые ранее не являлись предметом комплексного исследования в отечественной научной литературе;
• дополнен объем научных знаний о практике законодательного регулирования государственного присутствия на муниципальном уровне;
• введены в научный оборот ранее неизвестные правовые нормативные акты иностранных государств;
• осуществлен анализ практики законодательного регулирования государственного присутствия в иностранных государствах;
• уточнено соотношение понятий «институт государственного присутствия», «представительство», обоснована классификация государственного присутствия;
• показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных проявлений государственного присутствия и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.
Научная новизна или ее элементы нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту.
1. В настоящее время институт государственного присутствия прочно вошел в государственную жизнь многих иностранных государств. В России при отсутствии достаточного количества необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, институт государственного присутствия на некоторых уровнях потерял положительный эффект, стал фактором, преимущественно негативно формирующим общественное мнение об отношениях центральной (очень часто федеральной) власти с региональной или муниципальной властью во многих областях государственной и общественной жизни. Большинство населения многих стран воспринимают институт государственного присутствия как нарушение идей самоуправления и демократии. В силу этого необходимо четкое нормативно-правовое регулирование института государственного присутствия как на федеральном, региональном, так и муниципальном уровнях.
2. Достичь положительного эффекта, который способен принести институт государственного присутствия, можно только путем создания механизма его правового регулирования, включающего определение: правового статуса представителя центральной или федеральной властиоптимизации содержания правовых отношений института государственного присутствиязакрепление правовых форм реализации субъектами государственного присутствия интересов юридических и физических лициспользование установленных законом способов и методов проведения политики центральной (федеральной) государственной властисоблюдение запрещающих правовых норм, ограничивающих ту или иную сферу деятельности при реализации полномочий субъекта государственного присутствия, включая установление для них юридической ответственностиисполнение установленных обязанностей при осуществлении полномочий субъектом государственного присутствия, включая разработку системы мер (в том числе санкций), которая стимулировала бы указанных лиц соблюдать установленные требования.
3. Отношения бизнеса и центральной (федеральной) власти в России в настоящее время претерпевают значительную трансформацию применительно к территории тех или иных регионов. Для эффективного их сотрудничества необходимо принять законодательные нормы, регулирующие эти отношения, что позволит оптимизировать технологии взаимодействия бизнеса и центральной (федеральной) власти с участием субъекта государственного присутствия, перевести эти отношения из теневой сферы в сферу открытых, предсказуемых и легальных отношений, прежде всего в сфере нормотворчества.
4. В России в условиях формирования правового государства и гражданского общества центральная (федеральная) государственная власть должна быть максимально «прозрачной» при принятии управленческих решений, сама же процедура их принятия должна быть в широком смысле слова демократичной, в ней должны принимать участие субъекты государственного присутствия. Сама правовая природа исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом государстве должна исключать возможность предоставления преференций, т. е. предоставления тех или иных преимуществ или предпочтений какой-либо группе заинтересованных лиц, ввиду того, что механизмы и цели принятия управленческих решений должны быть строго регламентированы. Субъекты государственного присутствия, там же, где существует возможность принятия альтернативных решений, должны учитывать потребности территорий, проводить общественную экспертизу принимаемых решений и т. д.
5. Особенность будущего развития цивилизованного института государственного присутствия в России как федеративном государстве состоит в формировании целостной концепции правовой политики в сфере регулирования правовых отношений, охватывающих федеральный, региональный и муниципальный уровни. Институт государственного присутствия, развивая социальные, экономические, политические, духовные основы государственной и общественной жизни, способствует оптимизации национальных и иных отношений, демократическому устройству российского общества.
Правовая политика в сфере государственного присутствия должна учитывать прямые и обратные связи федерального, регионального и муниципального уровней, поскольку именно они характерны для осознания единства государственно-организованного общества, формирования общей стратегии взаимоотношений с российским государством.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертационного исследования дополняют отдельные теоретические положения относительно функционирования Российского государства, раскрывают особенности государственного присутствия в современных условиях в различных иностранных государствах, выявляют основные этапы становления и функционирования государственного присутствия как правового явления.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, можно использовать при подготовке проектов нормативных правовых актов о государственном присутствии федерального, регионального и муниципального уровней, уяснить технологии прямого и обратного воздействия государственного присутствия в целях оптимизации интересов государства и личности.
Материалы диссертации могут быть также использованы в преподавательской и научной деятельности, при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург) — докладывались на ежегодных межвузовских научно-теоретических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург, 2006;2010 гг.), международных научно-практических конференциях: «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 2006 г.), «Россия на рубеже веков» (Москва, 2007 г.), ІІ-У Международных научно-практических конференциях «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2007;2010 гг.) — нашли отражение в 4 научных публикациях автора, включая статью, опубликованную в журнале, входящем в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Анализ организации и деятельности института государственного присутствия позволяет сделать определенные выводы.
1. Существенная роль и немаловажное значение в процессе укрепления государственности принадлежит институту государственного присутствия (полномочного представителя), который известен практически со времен появления государства, особенно при федеративной форме государственного устройства, когда осуществляется территориальное распределение публично-властных полномочий между составными частями единого государства. Практика показала, что модель реформы начала 90-х годов XX столетия, исходившая из известного лозунга «берите суверенитета, сколько хотите», неизбежно привела к нарушению целостности экономического, политического и правового пространства. Во всём в этом видится явное пренебрежение реальным уровнем возможностей российского общества.
2. Институт государственного присутствия (полномочного представителя) представляет собой определенный способ достижения равновесия между деконцентрацией и децентрализацией властных полномочий, распределяющий полномочия между органами центральной государственной власти и составными частями государства, сочетающий единство и разнообразие в территориальной организации государственной власти. Эта ситуация является объективной, и в этой связи фактически непреодолимой — это большая территория российского государства, сложное геополитическое положение, и как следствие наличие большого количества внутренних и внешних проблем, что в свою очередь с неизбежностью предполагает и в какой то мере оправдывает стремление федеральной власти к централизации.
3. Динамика политической, социальной, экономической и культурной жизни в регионах показывает все более активную вовлеченность региональной власти и органов местно управления в процесс структурного и функционального роста содержания российской государственности. Укрепляется их конституционная роль в государственном строительстве, они все чаще становятся местом более активной политизации личности и принятие личных политических решений. Параллельная вертикализация противостояния между центром и регионами, осуществляемая различными партиями в масштабе всей страны, постепенно делает муниципалитет местом обсуждения и обкатки решений, все более важным и для центральной политической власти.
4. С нашей точки зрения выстраивается позитивная тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации (сейчас их стало 83), но новые политические реалии мало что меняют в плане исходного административного устройства, которое оставляет без изменений свои формальные признаки, основанные на подходе жесткой централизации и контроле центральной и периферийной государственной администрации за действиями местных органов власти, которые хотя и перешли на самоуправление, но продолжают жаловаться на серьезные пробелы и затяжки в плане предоставления конкретных полномочий, финансовой автономии и автономии в принятии решений.
В этой связи институт государственного присутствия следует рассматривать не только как некую теоретическую ценность, но и как практический административный инструмент призванный обеспечить наилучший баланс между свободой и управляемостью. Он в известных пределах позволит, по нашему мнению, решить следующие задачи: 1) качественно преобразовать управляемость страны- 2) обеспечить определенное сокращение административного аппарата в регионах и экономию средств федерального бюджета- 3) повысить контроль за деятельность территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации- 4) улучшить взаимоотношения и интеграционные связи субъектов Российской Федерации.
Способ, при помощи которого Президент и его Администрация пытаются улучшить административную управляемость государством, не является новым и получил название «ручного управления». Смысл его сводится к назначению (исходя, прежде всего из личностно-психологического критерия) представителей центральной власти, чья компетенция (которая, в этом случае, как правило, точно не определяется) распространяется на определённую территорию. Аналогичные механизмы, имеют место и в зарубежном конституционном праве. Однако там они, как правило, фигурируют как «чрезвычайные».
В истории России власть так же прибегала к данному способу наведения административного порядка. Однако не только в случаях, каких либо чрезвычайных ситуаций, а с известной долей периодичности — «запутавшись в текущем управлении». В целом же история свидетельствует, что это действенный способ, эффективность его имеет весьма временный.
163 характер .
5. Одной из основных целей функционирования института государственного присутствия является оптимизация экономического, социального, культурного и политического пространства для обеспечения реальной интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.
В диссертации поддерживается идея о том, что реформа, которая способна нормализовать отношения внутри Федерации, могла бы идти по нескольким направлениям.
Во-первых, необходимо реформировать систему территориального представительства федеральных органов власти посредством передачи полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи.
163 См.: Калинин А. Ю., Косопкин A.C. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и реформа федеративных отношений /Под ред. С.А. С. А. Комарова. — СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2007. С. 181−182. управления для повышения эффективности всей системы. Во-вторых, нужна реформа системы власти в самих субъектах Федерации. Возможно выравнивание степени взаимовлияния всех ветвей региональной власти. Следует особо добиваться реальной независимости судебной власти. Решить эту задачу можно лишь путем сочетания политических и правовых мер, включая более активное участие общефедеральных политических организаций и органов власти в региональных выборах, реформу федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные принципы формирования органов власти и управления в субъекте Федерации и принципы их взаимодействия с Центром и местным самоуправлением. Очевидно, что в рамках федеральных округов подобная работа сможет осуществляться гораздо эффективнее.
В-третьих, после принятия мер по реформированию системы территориального представительства в регионах и системы органов власти в субъектах целесообразно упорядочить функционирование механизма в сфере разграничения полномочий и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта164.
На наш взгляд, характер введения института государственного присутствия (полномочных представителей), а также характер его практической деятельности, вряд ли позволяет утверждать, что при введении этого института центральная власть ставила перед собой цель чёткого определения его последующих функций. Иными словами, в стратегическом плане будущее субъектов государственного присутствия (полпредов) остается весьма зависимым от субъективной составляющей главы государства.
Введение
института полномочных представителей в.
164 См.: Калинин А. Ю., Косопкин A.C. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и реформа федеративных отношений /Под ред. С.А. С. А. Комарова. — СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2007. С. 181−182. федеральных округах — лишь очередной шаг на пути поиска адекватного решений методом проб и ошибок. Это не лучший способ, но другого способа — пока нет. По имеющимся результатам нет резонов ни превозносить этот институт — достижения его пока скромны, ни изображать его как потенциального разрушителя федеративных начал. Представляется, что стратегическое будущее у рассматриваемого института есть — и, прежде всего, как у надзорного, контролирующего органа.
