Актуальность темы
исследования. Федеральные целевые программы (ФЦП) в системе государственного управления социально-экономическим раз®витием территорий имеют давнюю и позитивную историю в мировой практике.
Содержание ФЦП состоит в концентрации инвестиционных и иных ресурсов на ограниченном количестве базовых направлений в соответствии с системой целей, определяемых на период действия программы на основе глубокого анализа общественных потребностей и закономерностей развития экономики и общества в целом.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от Ф «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность го-^ сударственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение значимости программно-целевых методов. Важным инструментом реализации обозначенных целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, и путей достижения резуль-• татов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Сложившаяся система организации бюджетного процесса находится в стадии трансформации, что предопределяет переориентацию ^ и усиление роли программно-целевых методов и, прежде всего, федеральных целевых программ как основного инструмента управления социально-экономического развития региона. Это позволяет повысить эффективность использования федеральных средств, направленных на решение приоритетных Ф задач социально-экономического развития региона.
Степень разработанности проблемы. Программно-целевой метод управления регионом нашел достаточное отражение в работах как отечественных, так и зарубежных ученых. Значительный вклад в разработку теоретических и методологических проблем целевого программирования внесли Г. Г. Балаян, В. Н. Бурков, Б. Данев, А. К. Еналаев, В. А. Ириков, Д. Клиланд, Н.С. Ко-сов, А. Р. Лейбкинд, В. Н. Лексин, И. Макаров, Дж. Моррисей, Д. А. Новиков, Г. С. Поспелов, Б. А. Райзберг, Ю. М. Самохин, Н. П. Федоренко, А. Н. Швецов. В работах упомянутых авторов были рассмотрены вопросы социально-экономического управления регионами, изучен программно-целевой подход, реализацией которого выступает целевая программа.
Вместе с тем, до сих пор однозначно не решен вопрос о принципах и методах формирования целевых программ. Нет достаточно пригодных для тиражирования методик эффективного использования ФЦП как инструментов регионального развития, несмотря на то, что в данном направлении ведутся научные исследования как на уровне Российской Федерации (Минэкономразвития, Минрегион), так и в ряде субъектов РФ. Обобщение опыта имеющихся разработок в русле рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы показало, что данный вопрос еще не получил исчерпывающей научной интерпретации, несмотря на большое количество специальной литературы по данной теме. Все это обусловило выбор темы диссертационной работы, определило цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования
Основной целью диссертации является разработка методологического обоснования повышения эффективности реализации мероприятий федеральных целевых программ на уровне Архангельской области (как субъекта Российской Федерации) в рамках существующего нормативно-правового обеспечения и организационного механизма.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
— изучить подходы к управлению социально-экономическим развитием региона;
— выявить сущность и место федеральных целевых программ в системе управления социально-экономическим развитием региона;
— исследовать и детерминировать подходы к формированию федеральных целевых программ;
— обосновать систему критериев и приоритетов при формировании федеральных целевых программ;
— оценить порядок рассмотрения бюджетных заявок на участие в федеральных целевых программах;
— методологически обосновать алгоритм участия Архангельской области в федеральных целевых программах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает Архангельская область как целостный социальный, экономический, управленческий организм, встроенный в национальную экономику. Предметом исследования являются федеральные целевые программы в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения в области социально-экономического управления регионом, а также методика программно-целевого подхода к управлению, изложенные в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков, материалах научно-практических конференций. В работе использованы законодательные и нормативные акты, регулирующие бюджетные вопросы, развитие и реализацию федеральных целевых программ Российской Федерации.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом научной специальности ВАК 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: раздела 5 — региональная экономика, п. 5.16 — Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управленияразработка, методологическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.
Инструментарно-методический аппарат диссертационного исследования. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, системного анализа, синтеза практического и теоретического материала. В процессе исследования были использованы методы оптимизации распределения ресурсов и экспертных оценок. Аргументация выводов и обоснования теоретических положений осуществлялась при помощи общенаучных методов сравнительного и экономико-статистического анализа. Обработка результатов экспертных процедур на основе алгоритма метода анализа иерархий проводилась на базе специализированного пакета прикладной программы 8аа1у.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические и аналитические данные, опубликованные в отечественной научной литературе и периодической печати, материалы монографий и научно-практических конференций, данные Федеральной государственной статистической службы, эмпирическая диагностика Архангельской области.
Рабочая гипотеза состоит в обосновании научной позиции, согласно которой, в рамках реформирования бюджетного процесса на всех уровнях перехода к среднесрочному планированию и к «бюджетированию по результатам» возрастает роль программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием региона, основным инструментом которого являются федеральные целевых программы.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Повышение роли программно-целевых методов в управлении социально-экономическим развитием региона обусловлено направленностью государственной политики на достижение конкретных целей и результатов. ФЦП являются важным инструментом реализации целей социально-экономического развития региона, что позволяет концентрировать усилия для комплексного и системного решения региональных проблем в рамках программно-целевого метода.
2. Мотивирующий подход к распределению ограниченных бюджетных ресурсов является основой формирования ФЦП. Суть данного подхода заюночается в создании стимулов для потребителей к формированию заявки на ресурс, содержащую свои реальные потребности.
3. Предложенная система оценочных критериев при отборе проектов, претендующих на финансирование в рамках ФЦП, выстраивается по косвен ным данным, так как на сегодняшний день законодательно оформленной (например, в виде Федерального закона «О приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации») системы целей и приоритетов регионального развития не существует.
4. Необходимо методологически обосновать формирование ФЦП, так как порядок представления предложений и обосновывающих материалов в ФЦП непрозрачен и недостаточно эффективен: бюджетные заявки субъектов федерации имеют значительную вариацию, вследствие чего невозможно провести пообъектную и комплексную диагностику соответствия приоритетам и совпаде.
Ф ния интересов регионов и федерального центра.
5. Существующий алгоритм участия региона в ФЦП не позволяет конценI трировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической значимости и реализовывать процедуру контроля за использованием бюджетных средств по следующим причинам: приоритеты социально-экономического развития слабо учитывают специфику регионовбюджетные заявки подаются в разном форматеотбор заявок государственными заказчиками проводится без привлечения независимых экспертовбюджетные заявки вторично урезаются под реальные бюджетные возможности планируемого.
• года.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в авторской разработке методологических основ участия региона в федеральных целевых программах на основе использования методологии эффективного отбора проектов и организационно-экономических технологий и инструментов.
Элементы приращения научного знания заключаются в следующем:
1. Отражением научного программно-целевого подхода к решению проблем социально-экономического развития региона является разработка и реализация ФЦП. Функционирование региона на базе внедрения ФЦП выступает основным фактором его инновационного развития.
2. Предложена систематизация подходов к формированию ФЦП в управлении социально-экономическим развитием региона, их деление на приоритет ные и мотивирующие, свойства которых описаны на примере типовои задачи распределения ресурсов. При приоритетных подходах в формировании планов используются показатели приоритета потребителя (рассчитываемые с применением методов на базе экспертных оценок с использованием балльной шкалы или парных сравнений или исходя из показателей эффективности использования ресурса потребителями), характеризующие ожидаемую эффективность его деятельности и устанавливающие планы пропорционально эффективности. Основным свойством мотивирующих подходов является создание стимулов для потребителя к формированию заявки, отражающей реальные потребности в реФ сурсеоптимальным подходом в оценке проектов для бюджетного финансирования является мотивирующий подход. I.
3. Уточнена система критериев при отборе проектов для включения в состав федеральных целевых программ, среди которых необходимо отметить следующие группы: целевыевнешние и экологическиекритерии реципиента, реализующего проекткритерии научно-технической перспективностикоммерческиепроизводственныерыночныекритерии региональных особенностей реализации проекта.
4. Определена демаркация основных требований к предложениям и необходимым обоснованиям на участие в ФЦП, представляемым структурными подразделениями администрации Архангельской области, муниципальными образованиями, предприятиями, организациями и научными учреждениями на основе методики ранжирования проблем социально-экономического развития области и внедрения метода экспертных оценок.
5. Предложено методологическое обоснование организации процедур участия объектов Архангельской области в ФЦП, которое включает алгоритм отбора проектов для финансирования из средств федерального бюджета и организационно-экономические технологии, позволяющие концентрировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической * значимости и контролировать их использование.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретиче-®екая значимость работы определяется нарастающей потребностью в разработке методологической основы стратегического планирования развития регионов Российской Федерации и обеспечении их управленческого единства.
Практическая значимость заключается в выделении спектра ключевых проблем как системного, так и локального характера, требующих решения на региональном уровне через механизмы федеральных программ. В соответствии с проблематикой сформирован комплекс задач на основе критериального отбора, разработаны методические рекомендации по подготовке Архангельской области к участию в федеральных целевых программах и Федеральной адресной Ф инвестиционной программе.
Основные теоретические положения диссертации могут использоваться в V ходе преподавания следующих дисциплин: «Прогнозирование и планирование в условиях рынка», «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент», «Инновационный менеджмент».
Апробация результатов исследования. На основе результатов диссертационной работы были разработаны и широко используются структурными подразделениями администрации Архангельской области «Методические рекомендации по подготовке и представлению предложений Архангельской области на участие в федеральных целевых программах и Федеральной адресной инвестиционной программе».
По результатам работы было опубликовано 7 научных работ общим объемом 1,6 п.л. л.
Логическая структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 143 страницах машинописного текста, содержит введение, три главы, состоящих из 8 параграфов, заключение, 4 таблицы, 3 рисунка, 134 наименования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В условиях рыночной экономики государственное регулирование социально-экономических процессов не только не утрачивает своего значения, но и требует более гибкого подхода.
В настоящее время перед государственными органами стоит задача обеспечения необходимых условий для эффективного осуществления функций государственного регулирования на основе программного подхода, основным инструментом которого являются ФЦП, посвященные развитию регионов в контексте достижения общероссийского экономического роста.
К сожалению, в силу объективных обстоятельств этот инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен и ФЦП из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти.
Необходимо подчеркнуть, что невысокая эффективность программ, в первую очередь и главным образом, связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла федеральных целевых программ, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не с качеством самого инструментария целевого программирования. Необходимость модернизации ФЦП и повышения их эффективности и результативности диктуется как задачами достижения высоких темпов экономического роста, так и перестройкой государственной системы управления.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов».
Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение роли программно-целевых методов.
Важным инструментом реализации обозначенных целей выступают ФЦП, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, и путей достижения результатов с использованием различных форм поддержки на федеральном уровне.
Одним из важных элементов бюджетной реформы является переход к многолетнему бюджетному планированию, который создает новые возможности для повышения эффективности программных методов. Расширение применения программно-целевых методов, обеспечивающих тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами, является основным направлением бюджетной реформы.
При переходе к социально-экономическому развитию на основе многолетних планов именно федеральные целевые программы, утверждаемые Правительством Российской Федерации, позволяют создать условия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, пути достижения результатов.
ФЦП представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.
ФЦП — гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, создающих условия для достижения этих целей, и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.
В настоящее время разработанный механизм среднесрочного планирования в виде федеральных целевых программ недостаточно эффективен.
В первую очередь, слабо разработан механизм отбора проблем, решаемых посредством ФЦП в соответствии с приоритетами социально-экономического развития страны, что нередко отражается в формальном характере обоснования необходимости использования программно-целевых методов. В результате число программ (включая подпрограммы) велико, часть программ незначительны по своему размеру и направлены на решение мелких частных задач, не требующих программно-целевого подхода. Это обусловливает необходимость обеспечения оптимального отбора ограниченного количества самых необходимых проблем, которые не могут быть решены иными способами, кроме программной концентрации сил, средств и ресурсов на их осуществление.
Следует констатировать, что сегодня нет общепринятых методик эффективного использования федеральных нелевых программ как инструментов регионального развития, хотя работы в данном направлении ведутся как на уровне Российской Федерации (Минэкономразвития, Минрегион), так и в ряде субъектов РФ.
В настоящем исследовании рассмотрены основные подходы к управлению составом программ и распределению ресурсов, которые делятся на приоритетные и мотивирующие. При приоритетных подходах в формировании планов используются показатели приоритета потребителя (рассчитываемые с применением методов на базе экспертных оценок с использованием балльной шкалы или парных сравнений или исходя из показателей эффективности использования ресурса потребителями), характеризующих ожидаемую результативность его деятельности, устанавливающие планы пропорционально эффективности. Основным свойством мотивирующих подходов является создание стимулов для потребителя к формированию заявки, отражающей реальные потребности в ресурсе.
По мнению автора наиболее оптимальным является мотивирующий подход с использованием метода экспертных оценок, так как он достаточно хорошо алгоритмизирован. При более детальном исследовании данного подхода оказалось, что на практике его применение сопряжено с рядом трудностей. Одна из основных — отсутствие полноценных статистических массивов, позволяющих на удовлетворительном уровне дать оценку параметров распределения случайной величины, а иногда и проверить гипотезу о законе распределения. В связи с этим для получения адекватных оценок решено было прибегнуть к экс-пертно-статистическому методу оценки альтернатив. Одним из современных методов работы с экспертами является метод анализа иерархий (МАИ), в основу которого положены принципы, разработанные американским ученым Томасом Саати.
Необходимым условием применения данного метода для отбора заявок, претендующих на финансирование за счет средств федерального бюджета в рамках ФЦП и ФАИП, является разработка системы критериев и приоритетов социально-экономического развития региона.
В настоящей рабою система критериев и приоритетов выстраивалась по косвенным данным, так как на сегодняшний день законодательно оформленной (например, в виде федерального закона «О приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации») системы целей и приоритетов развития государства не существует. В результате обобщения информации о приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации автором были определены приоритеты для Северо-Западного федерального округа, в соответствии с которыми должен осуществляться отбор объектов Архангельской области для финансирования в рамках ФЦП.
В действующем механизме формирования ФАИП можно отметить следующие недостатки.
Во-первых, приоритеты социально-экономического развития страны формируются Минэкономразвития России преимущественно на основании макроэкономического анализа и слабо учитывают специфику регионов. Ситуация усугубляется тем, что практически невозможно провести сверку приоритетов федерального центра с видением 89 российских регионов. Абсолютно верной была попытка группировки приоритетов регионов по 7 макрозонам, предпринятая в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002;2004 годы), которая должна была обеспечить необходимую управляемость процесса. Однако в упомянутой Программе приоритеты не были достаточно глубоко проработаны, а механизм корректировки федерального финансирования в соответствии с данными приоритетами отсутствует вовсе. Во-вторых, бюджетные заявки субъектов федерации подаются в разном формате и не позволяют провести пообъектный и комплексный анализ на предмет соответствия приоритетам и совпадения интересов регионов и федерального центра. В-третьих, отбор заявок государственными заказчиками (профильными министерствами) и представление в Минэкономразвития России происходит исходя из ведомственных соображений и проводится чиновниками без привлечения независимых экспертов. В четвертых, в структуре Минэкономразвития России бюджетные заявки вторично урезаются под реальные бюджетные возможности планируемого года. Эта работа также проводится исключительно силами аппарата Минэкономразвтия России при отсутствии какой-либо методики, регламентирующей данный процесс.
Предварительная экспертиза проекта ФАИП на 2005 год по объектам СЗФО на «выходе» из Минэкономразвития России показала, что только треть объектов финансирования соответствуют федеральным и межрегиональным приоритетам. Остальные либо требуют дополнительной аргументации получения средств федерального центра, либо однозначно являются объектами, строительство которых должно вестись за счет региональных и местных бюджетов.
Таким образом, возникает необходимость методологического обоснования участия региона в ФЦП, включающая алгоритм отбора проектов, организационно-экономические технологии, инструменты реализации нового эвристического подхода.
В рамках данной работы автором был проведен анализ социально-экономической ситуации в Архангельской области, на основе которого были выявлены основные проблемы развития, для решения которых необходим программно-целевой подход. Проблемы, а также социально-экономические показатели в совокупности сформировали обобщенную картину состояния социально-экономической системы области и определили состав задач, решение которых позволит создать устойчивое развитие экономики и общества Архангельской области.
Главным условием реализации данного комплекса задач является привлечение в экономику и социальную сферу Архангельской области достаточных финансовых ресурсов, в первую очередь через механизмы распределения государственных инвестиций, важнейшими из которых являются ФЦП.
При непосредственном участии автора были разработаны «Методические рекомендации по подготовке и представлению предложений Архангельской области на учасше в федеральных целевых программах и федеральной адресной инвестиционной программе», которые определяют:
• основные требования к предложениям и необходимым обоснованиям на участие в ФЦП и ФАИГ1, представляемым структурными подразделениями администрации области, муниципальными образованиями области, предприятиями, организациями и научными учреждениями;
• порядок взаимодействия структурных подразделений администрации области по реализации ФШI с государственными заказчиками программ;
• устанавливают основные функции структурных подразделений администрации области в рабою с ФЦП.
Предложенный порядок работы с федеральными программами и схема взаимодействия структурных подразделений администрации между собой и с государственными заказчиками нашли применение в ходе проведения заявочной кампании Архангельской области на 2006 год.
Анализируя практику работы лиц, ответственных за проведение работ по включению программных мероприятий и объектов капитального строительства в ФЦП и ФАИП как па федеральном, так и на региональном уровне, можно сделать вывод о том, что основные проблемы, связанные с рассмотрением заявок, поступающих из регионов (в частности, Архангельской области) в федеральные министерства и ведомства, связаны со следующим: а) Объем средств, выделяемых из федерального бюджета в рамках ФЦП и ФАИП Архангельской области, изначально признается недостаточным для федеральной поддержки региона. Это связано с несбалансированностью расходов бюджетов всех уровней, реальными потребностями развития регионов и несовершенством механизмов прогнозирования социально-экономического развития. Проблема носит системный характер, т.к. формирование ФАРШ происходит по отраслевому принципу, а заявки подаются по территориальному. Наличие недостатков такого рода в распределении средств в рамках ФЦП и ФАИП признается и ответственными лицами в Правительстве РФ. б) Система рассмотрения заявок государственными заказчиками непрозрачна и недостаточно эффективна. Для принятия решения о выделении средств по заявке недостаточно информации, в ней содержащейся. Кроме того, значительная роль в получении одобрения заявки государственным заказчиком принадлежит представителям регионов. Их личное участие (лоббирование) и «политический вес» во многом определяют, будут ли выделены средства. Возможно, данный порядок унаследован еще со времен плановой советской экономики, когда «выбивание лимитов» в министерствах было неизбежным элементом распределительного механизма государственных финансов. в) Объемы среде гв, выделяемых из федерального бюджета по основным направлениям финансирования («бюджетная роспись») подвергаются непрерывной корректировке в течение всего срока подачи и рассмотрения заявок, что заставляет вносить коррективы и в заявки регионов.
Для преодоления вышеуказанных проблем необходимо:
1. По тематике территориального развития целесообразно иметь единую федеральную целевую программу «Развитие регионов России», состоящую из следующих подпрограмм: а) подпрограммы развития всех федеральных округовб) подпрограммы развития особых территорий (например, Чеченской Республики, Калининградской области, Курильских островов Сахалинской области, Северных территорий и т. д.).
2. Разработать и реализовать программы специального назначения на основании ныне разрабатываемых и действующих ФЦП: «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002— 2010 годы и до 2015 года)», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», «Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997;2006 годы», «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002;2010 годы)», «Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».
3. Центральным цементом ФЦП «Развитие регионов России» должна являться программа комплексного развития региона, содержащая мероприятия всех федеральных и ведомственных программ, реализуемых на территории региона, а также мероприятия необходимые для развития региона и не нашедшие места в федеральных и ведомственных программах.
ФЦП «Развитие регионов России» должна обеспечить участие Федерации в реализации программы развития региона для многократного увеличения ее эффективности путем направления федеральных средств для реализации ключевых мероприятий щкмраммы развития региона, а также для решения вопросов межрегионального взаимодействия в пределах Федеральных округов и межрегионального взаимодействия в пределах России и сопредельных государств.
Необходимо на уровне Правительства РФ принципиально решить вопрос переориентации всех средств, выделяемых федеральным бюджетом на стимулирование развития регионов. Сегодня Федеральные трансферты способствуют закреплению сложившейся ситуации и не поощряют регион к развитию. Необходимо также расширить права регионов в участии реализации коммерческих проектов на их территории, передав им ряд прав по распоряжению полезными ископаемыми, лесным фондом, а также гарантиями, залогами и т. д.
