Совершенствование методики планирования проведения налоговых проверок

Взимание налогов и сборов является необходимым условием существования государства, так как позволяет государству выполнять его функции, в том числе социально значимые. Обязанность по уплате налогов является безусловной, и это установлено Конституцией Российской Федерации и Налоговым Кодексом Российской Федерации. Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым Кодексом возложена обязанность уплачивать налоги и сборы. Но, к сожалению, как показывает практика, юридические и физические лица допускают несвоевременную уплату налогов и других обязательных платежей в связи с рядом объективных и субъективных причин. Стало нормой уклонение от уплаты налогов легальными — когда удается полностью или частично избежать налогообложения, не нарушая при этом действующих правовых норм и нелегальными, т. е. запрещенными законом способами.

Исходя из этого перед налоговыми органами стоит серьезная проблема — контроль за правильностью, своевременностью и полнотой взимания налогов и совершенствование этого контроля.

Актуальность исследования. Основным финансовым ресурсом государства являются налоговые доходы, обоснованное планирование их поступлений можно считать основой эффективного государственного управления. Современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, а также постоянное совершенствование законодательства о налогах и сборах предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых изменений и осмысления тех организационно-экономических механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий. Наиболее значимой в этом отношении является созданная российским государством система налогового контроля, правовое оформление которой призвано обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности. В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования его своеобразного механизма. Таким образом, нормальное осуществление функционирования органов государственного налогового контроля невозможно без проведения всестороннего экономического анализа налоговых проверок и налоговых поступлений в бюджетную систему страны от их проведения.

Анализ налоговых поступлений в бюджетную систему от проведенных налоговых проверок представляет собой расчет, интерпретацию и оценку показателей, характеризующих различные стороны процесса формирования доходов бюджетной системы в части налогов и сборов. Особое значение приобретает комплексный анализ поступления налогов и сборов, включая макроэкономический анализ при осуществлении налоговых проверок, и, соответственно, — разработка методических основ планирования, подготовки и проведения налоговых проверок. Правильно проведенный анализ результатов налоговых проверок позволяет выявить резервы для пополнения доходов бюджетов, определить предполагаемую сумму доначислений по налоговым проверкам с учетом территориальных и отраслевых особенностей проверяемых налогоплательщиков.

Налоговый контроль в Российской Федерации, осуществляется с учетом прогнозов бюджетной и налоговой политики, ориентирует на максимально высокий уровень мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему. Основная цель государства при осуществлении налогового контроля заключается в своевременном формировании налоговых доходов бюджетов, а также на постоянной основе в выявлении и изъятии в бюджетную систему доначисленных сумм налогов и сборов, предотвращение совершения нарушений налогового законодательства, воспитания у налогоплательщиков налоговой культуры и дисциплины. В связи с этим неуплата налогов нарушает интересы государства, то есть приводит к недопоступлению доходов в бюджетную систему и ставит под угрозу исполнение расходной части бюджетов всех уровней государственной и муниципальной власти РФ. В этой связи актуальное значение приобретает разработка и применение единой методики планирования подготовки и проведения налоговых проверок как одного из наиболее важных инструментов осуществления государственного налогового администрирования.

Эти положения определяют актуальность выбранной темы исследования, его цель и задачи.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является выявление эффективных механизмов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации посредством совершенствования методики и практики планирования проведения налоговых проверок на региональном уровне.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

— исследовать системы налогового контроля и влияние налоговой политики на формирование бюджета;

— провести сравнительный анализ зарубежного и российского опыта проведения налоговых проверокразработать методические основы планирования и подготовки налоговых проверок;

— оценить эффективность механизма проведения налоговых проверок на региональном уровнесформулировать предложения по повышению эффективности и совершенствованию методики планирования проведения проверок.

Объектом исследования является налоговый контроль в Российской Федерации, прежде всего, территориальных органов ФНС России.

Предметом исследования является организационный механизм проведения камеральных и выездных налоговых проверок и совершенствование методики их проведения на региональном уровне, обеспечивающих реальную оценку эффективности функциональной деятельности территориальных налоговых органов.

Теоретическую основу исследования составляют научные положения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных и зарубежных учёных и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, регионалистики и налогового администрирования. Из числа работ, посвященных вопросам теории и практики налогово-бюджетных отношений в Российской Федерации, на наш взгляд следует выделить работы К. К. Баранова, О. В. Богачевой, Е. В. Бушмина, А. Г. Игудина, A.M. Лаврова, В. Н. Лексина, Н. С. Максимовой, Л. П. Павловой, И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Н. М. Сабитовой, СП. Солянниковой, Р. Г. Сомоева, А. Р. Улюкаева, В. Б. Христенко, С. Н. Хурсевича, А. Н. Швецова и других.

Проблемы формирования эффективной налоговой системы рыночной России, включающие и вопросы организации налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами, рассматривались в трудах многих российских ученых и специалистов. В их числе И. И. Бабленкова, А. В. Брызгалин, В. И. Волковский, А. З. Дадашев, И. Н. Куксин, М. В. Мишустин, Л. П. Окунева, М. П. Павлович, В. Г. Пансков, А. Б. Паскачев, И. А. Перонко, К. В. Сомик, Д. Г. Черник, С. Д. Шаталов, Т. Ф. Юткина и др. Однако вопросы организации налогового контроля, особенно по разработке концептуальных основ деятельности налоговых органов по осуществлению планирования, подготовки и проведения налоговых проверок, требуют дальнейшего развития.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, официальные документы законодательных и исполнительных органов власти, Постановления Правительства РФ, официальные статистические данные и отчёты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной статистики России, инструктивные материалы ФНС России, имеющие отношение к рассматриваемым вопросаминформация налоговой статистики, материалы официальной периодической печати и официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации.

Методологической основой работы явились системный подход, методы экономического анализа и синтеза.

Для решения поставленных задач в работе использовались методы управленческого учёта, планирования, моделирования экономических процессов, анализа отчётности налоговых органов, статистические методы, а также математического и логического моделирования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке способов и методов управления налоговыми поступлениями в консолидированный бюджет Российской Федерации путём совершенствования системы налогового контроля (налоговых проверок) на региональном уровне и сводится к основным положениям, выносимым на защиту:

1. На основе сравнения налогового контроля Германии и России проведен анализ и выявлены положительные и отрицательные стороны опыта подготовки и проведения налоговых проверок.

2. На основе обобщения результатов системы налогового контроля предложены наиболее оптимальные методы, положительно влияющие на налоговую политику и улучшающие показатели формирования налоговых доходов.

3. Разработаны методические основы планирования и подготовки налоговых проверок с использованием программного комплекса «самоначисления» (по данным налогоплательщиков), то есть отказа от стопроцентного охвата камеральными проверками налогоплательщиков.

4. Разработана функциональная модель методики планирования выездных налоговых проверок.

5. Разработана методика построения измерительного механизма эффективности деятельности налоговых органов при осуществлении налоговых проверок.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в формировании новых научно-методологических подходов к налоговому контролю и разработке прикладных механизмов его реализации, в доведении его основных положений до конкретных предложений по организации деятельности территориальных налоговых органов, обеспечивающих более высокий уровень мобилизации налоговых поступлений в бюджетную систему страны.

Результаты диссертационного исследования могут быть рекомендованы к использованию работниками налоговых органов для анализа и оценки объективности ситуации, фактически сложившейся в регионе с поступлением налоговых доходов в бюджетную систему РФ и соответствующего прогнозирования и планирования их поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты данного исследования внедрены в деятельность ФНС России.

Материалы, отражающие основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции «Государственное регулирование региональной экономики» (г. Рязань, 2004 год), на Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы налоговой политики и налогового администрирования в Российской Федерации» (г. Москва, ВГНА Минфина России, 2006 год). Основные методологические положения и результаты проведенных исследований изложены в публикациях «Вестник Всероссийской государственной налоговой академии», «Предпринимательство», «Финансы».

Отдельные методические положения использовались при подготовке лекционных курсов, а так же при разработке структуры дипломных проектов по дисциплинам: «Организация и методика налоговых проверок», «Организация деятельности налоговых органов» на кафедре налогов и налогообложения Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 4 п.л.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа изложена на 183 страницах машинописного текста, содержит 2 рисунка, 10 схем, 22 диаграммы, 9 таблиц. Библиографический список включает 147 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление и развитие современной налоговой системы России шло с переменным успехом и, к сожалению, в реализованных и реализуемых программах реформирования налоговой системы пока еще нет единой идеологической основы, связывающей ее со всей финансовой системой страны. Исторический опыт и практикум налоговой системы России свидетельствует о том, что она формировалась под воздействием необходимости поиска оптимальных соотношений между экономической эффективностью государственной власти и социальной справедливостью исходя из возможностей формирования государственных финансовых ресурсов в определенных исторических, геополитических и экономических условиях. Изменения общественно политического строя в России в предельно сжатый исторический срок не могло не сказаться на искажении налогового контроля, поскольку налоговая система нового Российского государства строилась без достаточной теоретической проработки формируемой модели налогового администрирования, адаптированной к реально сложившимся условиям.

Выходом из сложившейся ситуации может стать пересмотр концептуальных подходов к построению налогового контроля как составной части налогового администрирования Российской Федерации на базе всестороннего количественного и качественного анализа состояния налогового контроля в России.

Проведенный анализ современного состояния налогового контроля в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что делая ставку на увеличение результативности налогового контроля как основное условие исполнения роста исполнения бюджетов различных уровней, государство рассчитывает добиться таким образом роста налоговых поступлений и, следовательно, доходной части бюджетной системы. Этот посыл бюджетной политики также не имеет под собой достаточно аргументированного теоретического и практического обоснования. Выходом из сложившейся ситуации может служить разработка теоретических основ и практическая реализация механизма осуществления налогового контроля, ориентированного на сбалансированность экономики в целом. Это значит, что контроль должен быть не только разрушением экономики предприятий, но и созиданием, то есть оказанием помощи законопослушным налогоплательщикам.

Главной целью общественного развития является создание условий для обеспечения благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России. Это может быть реализовано в рамках механизма осуществления налогового контроля, в пределах которого должно функционировать оптимальное налоговое администрирование.

В процессе диссертационного исследования рассмотрены теоретические положения о механизме проведения налоговых проверок, которые реализуются во взаимосвязи и во взаимообусловленности функций налогового администрирования на всех уровнях государственного управления.

Проведенный анализ функционирования налоговой системы Российской Федерации дает нам основание сделать вывод о том, что становление, развитие и осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов в бюджеты всех уровней происходит в сложных условиях. Это вызвано, прежде всего, несовершенством действующего законодательства о налогах и сборах, проблемами взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, неэффективностью применяемых форм и методов контрольной работы, а также недостаточной проработанностью организационной структуры налоговых органов.

В результате исследования методологии, методики и практики осуществления налогового контроля, в диссертации рассмотрено и уточнено определение налогового контроля, определен состав его обязательных элементов, а также формы и методы осуществления, задачи и сфера действия.

Налоговый контроль рассматривается как особая, установленная законодательством, деятельность налоговых органов, направленная на обеспечение соблюдения законодательства о налогах и сборах и на определение эффективности функционирования действующей налоговой системы, с целью ее совершенствования и выработки приоритетов налоговой политики государства.

Основываясь на материалах исследования, автор пришел к следующему выводу: эффективность контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов зависит от состояния действующего законодательства о налогах и сборах, правомочности налоговых органов, добросовестного отношения налогоплательщиков к выполнению своих обязанностей и организационно-методического обеспечения налоговых органов.

На основе сравнительного анализа результатов контрольной работы налоговых органов обоснован вывод о снижении эффективности налоговых проверок, а именно по камеральным проверкам.

Сравнительный анализ результатов работы налоговых органов показал, что в условиях действия Ж РФ выездные налоговые проверки являются основным результативным источником дополнительно начисляемых сумм налоговых платежей, пени и налоговых санкций. Поэтому одним из наиболее значимых направлений повышения эффективности налогового контроля является совершенствование методологии и методики подготовки и проведения выездных налоговых проверок. При этом камеральная проверка должна являться основным методом анализа планирования и подготовки выездных налоговых проверок, осуществляемых налоговыми органами, так как:

— начисленные суммы по результатам выездных налоговых проверок в два раза выше, чем по камеральным проверкам;

— проведение камеральной проверки, по сравнению с выездной налоговой проверкой, является менее трудоемким процессом, чего нельзя сказать о проверках деклараций (расчетов) по «О» ставке НДС и НДПИ, которые подменяются практически выездными.

— проведение процедуры камеральной и выездной налоговых проверок в значительной степени может быть автоматизировано.

При проведении налоговыми органами камеральной проверки главными целями должны быть: предварительная оценка достоверности показателей предоставляемой налогоплательщиком бухгалтерской и налоговой отчетности, а также обеспечение рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

В результате исследования, автор пришел к выводу, что одной из основных причин низкой результативности камеральных налоговых проверок является отсутствие единой государственной информационной базы данных о налогоплательщиках, включающей в себя массивы внутренней информации налоговых органов и внешней информации о налогоплательщиках, позволяющей обеспечить не только глубокий камеральный контроль, но и эффективный отбор налогоплательщиков для проведения выездной налоговой проверки, а также предварительную оценку потенциальных сумм доначислений, исходя из сравнительного камерального анализа отчетных данных по аналогичным налогоплательщикам.

В диссертации обосновано положение о том, что важнейшим фактором, оказывающим влияние на результаты выездных налоговых проверок, является уровень квалификации сотрудников налоговых органов, осуществляющих проверки, а также их организационно-методическое обеспечение. В связи с большой текучестью кадров налоговых органов снижается не только количество выездных налоговых проверок, но и удельный вес доначислений на одну проверку. В процессе контрольной работы большое значение имеет методика осуществления налоговых проверок с описанием конкретных методов и приемов проведения выездных налоговых проверок.

Сравнительный анализ полномочий налоговых органов за период до и после введения НК РФ свидетельствует о том, что баланс прав налоговых органов и налогоплательщиков смещен в сторону последних, что увеличивает возможности для уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов. Исследование результатов контрольной работы показало, что введение в действие НК РФ значительно ограничило права налоговых органов и усложнило процедуры проведения и оформления результатов камеральных и выездных налоговых проверок, а также истребования документов у контрагентов. В связи с этим в диссертации обоснован ряд предложений, уточняющих нормы законодательства о налогах и сборах. В частности, обоснован вывод о необходимости законодательного ограничения проведения камеральных проверок (отказ от стопроцентного охвата проверками) налогоплательщиков в целях пресечения ухода от уплаты налогов, а также освобождения налоговых органов от огромного объема малоэффективной контрольной работы. В результате анализа практических данных и действующей нормативной базы обоснован вывод о существующей зависимости между наличием неограниченного количества камеральных проверок налогоплательщика и ограниченным их проведением по «проблемным» налогам и налогоплательщикам.

Одним из важнейших аспектов повышения эффективности контрольной работы налоговых органов является вопрос совершенствования организационной структуры. На основе анализа развития организационной структуры, а также задач и функций налоговых органов, обосновано положение о необходимости внедрения типовых организационных структур налоговых органов с учетом региональных особенностей каждого субъекта РФ, посредством ввода специализированных подразделений, которые, помимо типовых налоговых процедур, должны выполнять и дополнительные, направленные на пресечение путей сокрытия доходов, «теневого» оборота товаров и денежных средств.

Все это позволило нам сделать ряд принципиальных выводов:

1. результативность функционирования территориальных налоговых органов по мобилизации налогов и сборов в бюджеты всех уровней в значительной мере определяется осуществляемым анализом и планированием заданий по мобилизации этих налоговых поступлений в бюджетную сферу, в том числе поступлений от доначисленных сумм по результатам контрольной работы, качество которых, в свою очередь, зависит от применяемых методик. Отсутствие единой методики анализа, планирования и проведения налоговых проверок приводит к значительным издержкам в работе налоговых органов, увеличению налоговой задолженности и недоимки по многим налогам и сборам;

2. решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста результативности осуществляемых камеральных и выездных проверок и увеличению охвата проверками требует разработки нового научно-методологического подхода количественной и качественной оценки налогового контроля;

3. формирование единого подхода к планированию выездных налоговых проверок;

4. стимулирование налогоплательщиков в части соблюдения законодательства о налогах и сборах;

5. повышение налоговой культуры, грамотности и дисциплины налогоплательщиков.

По результатам проведенного исследования сделан обобщающий вывод, что государственная налоговая политика, проводимая с начала рыночных реформ в России имеет ряд существенных недостатков, которые сдерживают развитие экономики страны. Результативность и эффективность налоговой политики во многом зависит от государственного регулирования налогового контроля и формирования стабильного налогового законодательства. Вместе с тем, важная роль принадлежит разработке методических рекомендаций по планированию и проведению налоговых проверок, которые должны оказать налоговым органам и хозяйствующим субъектам существенную помощь по исчислению и своевременной уплате налогов и сборов, а также формировать законопослушного налогоплательщика.