Актуальность темы
исследования обусловлена следующими обстоятельствами. (1) В науке права социального обеспечения РФ комплексное изучение процедурных отношений, возникающих при реализации пенсионного права, осуществлялось, в основном, В. К. Субботенко и В. А. Тарасовой. Признавая высокий научный авторитет этих ученых, внесших большой вклад в названную науку, хочется заметить, что их исследования были выполнены до принятия действующего Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ». После же его появления данные вопросы рассматривались в научных трудах лишь отчасти. Между тем при последнем свершившемся реформировании отечественной пенсионной системы в 90-х гг. первоочередное внимание было уделено материальным пенсионным правоотношениям, проблемы же процедурных пенсионных правоотношений остались на втором плане. Данные общественные отношения оказались с минимальным числом норм, часть из них остались, вообще, не урегулированными, что вызвало многочисленные проблемы, затрагивающие интересы значительной части населения. В связи с этим возникла необходимость их решения, значит и изучения. (2)Набирающая силу новая пенсионная реформа в России ставит на повестку вопрос и о новом реформировании процедурных пенсионных правоотношений. Однако, несмотря на всю «революционность» грядущей пенсионной реформы, тем не менее, в ней просматриваются определенные черты преемственности. Есть все основания полагать, что будущие процедурные нормы вберут в себя все лучшее, что было выработано за предыдущее время. Но этот процесс, однако, опять же необходимо тщательно изучить. (З)Актуальный кризис пенсионного обеспечения обусловлен не^несовершенными нормами пенсионного права, а экономическим и социальным кризисом в России. Так как разрешение социально-экономических проблем требует не только сил и средств, но и временных затрат, то есть основания прогнозировать, что осуществление новой пенсионной реформы — задача достаточно отдаленного времени. В настоящее же время в России пенсионирование продолжает осуществляться в рамках существующих пенсионных правил, в том числе процедурных. Поэтому, невзирая на всю сложность вопросов в области пенсионного обеспечения в РФ, связанных с функционированием действующих материальных норм, реформированием существующей системы пенсионирования при переводе ее на страховые принципы, проблемы сложившихся процедурных пенсионных правоотношений остаются одними из самых актуальных.
Цели и задачи исследования. Целями диссертации являются: 1) выработка теоретической базы для решения проблемы процедурных пенсионных правоотношений- 2) определение условий для оптимального практического осуществления механизма реализации пенсионных правоотношений- 3) внесение необходимых предложений по совершенствованию пенсионного законодательства России относительно правового регулирования процедурных пенсионных правоотношений. Исходя из этих целей в диссертации были поставлены следующие задачи: определить понятие «правоотношения в социальном обеспечении» и классифицировать такие правоотношенияраскрыть процедурные пенсионные правоотношения среди комплекса социально-обеспечительных правоотношений, дать их понятие, подробно проанализировать их составвыделить классы процедурных пенсионных правоотношений, возникающих в России в связи с реализацией Закона о государственных пенсиях, охарактеризовать их.
Методологическая основа исследования характеризуется использованием положений материалистической теории познания и диалектики. В диссертации большое внимание уделено общей теории права. В качестве основного при написании диссертации использован формально-логический метод. Также в исследовании применяются ¦ метод исторического анатиза, системно-структурный подход и некоторые иные научные приемы.
Информационной базой для диссертационного исследования послужили: 1) российские правовые нормативные акты, а также правовые нормативные акты СССР, действующие (действовавшие) на территории России- 2) правовые нормативные акты Пермской области- 3) материалы судебной практики- 4) практические материалы назначения и выплаты пенсий в органах пенсионного обеспечения Пермской области- 5) литературные источники по философии, логике, социологии, теории государства и права, праву социального обеспечения, трудовому праву, административному праву, гражданскому праву, гражданско-процессуальному праву, иным юридическим наукам- 6) публикации в периодической печати.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определяется тем, что данная диссертация является первым комплексным исследованием процедурных пенсионных правоотношений, возникающих в России в связи с Законом о государственных пенсиях от 20 ноября 1990 г. В диссертации выдвигаются следующие новые основные положения и выводы, выносимые на защиту: доказано, что право социального обеспечения РФ расположено исключительно в сфере публичного права, новационные частноправовые решения отдельных вопросов не включаются в эту отрасль правасформулировано новое понятие правоотношения по социальному обеспечениюсвоеобразно показана взаимосвязь материальных и процедурных пенсионных правовых отношенийвыведено новое понятие процедурного пенсионного правоотношенияв новом аспекте, проанализировано соотношение процедурных пенсионных правоотношений и норм пенсионного правадоказано, что субъекты процедурных правоотношений есть самостоятельная категория, не совпадающая полностью с субъектами пенсионных материальных правоотношений, такие несовпадения проанализированы (гражданин выступает в качестве заявителякроме органов пенсионного обеспечения при назначении пенсии фигурируют и комиссии по назначению пенсий, а также органы субъекта РФ или (и) местного самоуправления, назначающие доплаты к пенсиям, и т. д.) — субъекты процедурных правоотношений разделены на основные (граждане и органы пенсионного обеспечения) и дополнительные (комиссии по назначению пенсийорганы субъекта РФ или (и) местного самоуправления, назначающие доплаты) — предложена отличающаяся от ранее высказанных в литературе мнений динамика категорий «правовой статус» и «правосубъектность», «правоспособность» и «дееспособность» применительно к указанным субъектампри анализе содержания процедурного пенсионного правоотношения также сделан ряд новых выводов, в частности, об обязательности указания на субъективность не только права, но и обязанностио том, что объект пенсионных правоотношений имеет абстрактный характеро признании в качестве объекта правоотношений субъективного права, о том, что юридические факты в значительной мере (в той. в какой они являются действиями субъектов данных правоотношений) включаются в состав правоотношенияприведена новая классификация процедурных пенсионных правоотношенийпредложена формулировка законодательного закрепления статуса администрации организации в процедурных пенсионных правоотношениях по назначению пенсийаргументировано мнение о том, что при реформировании системы пенсионного обеспечения в России и переводе ее на страховые принципы целесообразно оставить в отношении пенсионирования по старости существующий порядок назначения и выплаты пенсиивнесен ряд новых предложений по совершенствованию нормативного массива, связанного с отношениями по назначению пенсий: например, высказаны суждения о содержании и форме решений о назначении пенсии и об отказе в таком назначениис новых позиций проанализированы иные классы процедурных пенсионных правоотношений (по переводам с одного вида пенсии на другойсвязанные с перерасчетами пенсийпо выплате пенсийпо установлению юридических фактовпо рассмотрению споров).
Теоретическое значение. Исследование, в целом, носит теоретический характер, обусловленный его темой. Дано понятие процедурных пенсионных правоотношений, рассмотрены их классификация и сущность, структура, изучены отдельные классы правоотношений.
Практическое значение. Внесены и обоснованы многочисленные предложения по совершенствованию российского законодательства по вопросам назначения и выплаты пенсий. В диссертации обобщен опыт рассмотрения судами вопросов, касающихся назначения и выплаты пенсий. Основные положения, изложенные в диссертации, и их аргументы могут послужить в качестве рекомендаций при разрешении конкретных ситуаций в органах пенсионного обеспечения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета. По теме диссертации имеется задепонированная и печатная работы. Состоялись выступления на ежегодных отчетных научных конференциях юридического факультета ПГУ (1997, 1999, 2ООО гг.). Выводы, полученные в результате исследования, используются в практической работе органов пенсионного обеспечения Пермской области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, и заключения. Содержание изложено на 162 страницах компьютерного текста. В тексте приведено 8 схем.
Таковы основные выводы, полученные мной при исследовании правоотношений по назначению пенсий на основании Закона о государственных пенсиях.
§ 2. Другие классы процедурных пенсионных правоотношений.
Все другие процедурные пенсионные правоотношения рассмотрю в границах одного общего параграфа.
Пенсионное законодательство Российской Федерации регулирует процедурные правоотношения по изменению вида пенсии.
Схема 6.
Классы процедурных правоотношений по изменению вида пенсии.
По инициативе органа пенсионного обеспечения.
По заявлению пенсионера.
Интересно, что сугубо теоретически данные правоотношения, в принципе, можно классифицировать и как отношения по прекращению выплаты одного вида пенсии и назначению другого. Но все-таки законодатель применяет в данном случае понятие перевода с одного вида пенсии на пенсию другого вида. Видимо, здесь учитывается, что остаются прежними субъекты, основные права и обязанности сторон, изменения затрагивают лишь объект правоотношения — пенсию определенного вида и размера. Но если в материально-правовом отношении из-за изменения объекта есть ощутимые обновления, в процедурных правоотношениях их меньше. Дело в том. что изменение вида пенсионного обеспечения связано с прекращением выплаты пенсии, получаемой ранее, и назначением новой пенсии. Это означает, что при переводе с одной пенсии на другую действуют те же процедурные правила. что при назначении пенсии и при ее прекращении. Исключение составляют сроки изменения вида пенсии. В соответствии со ст. 121 Закона о государственных пенсиях перевод с одной пенсии на другую производится не с момента обращения за пенсией, а с первого числа месяца, следующего за тем, в котором подано соответствующее заявление.
Следует отметить, что законодатель, исходя из смысла ч. II. ст. 121 Закона о государственных пенсиях, подходит к трактовке перевода довольно узко, понимая под переводом изменения вида пенсионирования исключительно по заявлению пенсионера с увеличением размера пенсии. Но изменение вида пенсионирования возможно также в случаях, когда орган пенсионного обеспечения обнаружит заведомо ложные сведения, предоставленные пенсионером. По моему мнению, в ситуации такого рода также должен осуществляться перевод на пенсию, соответствующую истинным обстоятельствам. Но данный перевод будет, скорее всего, с уменьшением размера пенсии. Указанный случай перевода не урегулирован законодательством, но в практике встречается. Поскольку здесь происходит уменьшение размера пенсии, подобные действия приходится расценивать как перерасчет пенсии при наступлении обстоятельств, влекущих уменьшение пенсии. Срок перевода исчислять с первого числа месяца, следующего за тем, в котором наступили обстоятельства, повлекшие перевод. Между тем, перевод и перерасчет пенсии являются разными явлениями в пенсионном праве России. Вот почему следует особо оговорить в законе перевод с одной пенсии на другую по инициативе органа пенсионного обеспечения.
Рассматривая виды переводов в пенсионном законодательстве, можно выделить, во-первых, группу переводов с одной пенсии на другую, без перемены законодательного акта, регулирующего пенсионное обеспечениево-вторых, с переменой законодательного акта при этом внутри второй группы возможна внутренняя градация, когда реализуются переводы с одной пенсии на другую, связанные с изменением не только нормативной базы, но и системы органов пенсионного обеспечения. Например, военнослужащий, получающий пенсию по нормам Закона о государственных пенсиях переходит на пенсию по Закону РФ «О пенсионном обеспечении лиц. проходивших военную службу и службу в органах внутренних дел. учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12.02.93 г. Последний вид перевода, прекращающий полностью выплату пенсии по линии прежнего органа пенсионного обеспечения и назначения пенсии по иным основаниям в ином органе, возможен только по заявлению пенсионера и в практике именуется переходом на пенсию по линии иного ведомства.
Таким образом, виды переводов в российском пенсионном обеспечении — явление достаточно разнообразное и часто применяемое, однако имеющие недостатки в своем правовом регулировании. Правовая неурегулированность данных процедурных отношений должна быть исправлена. Как думается, во всех «пенсионных» федеральных законах целесообразна особая статья о переводах.
Что касается процедурных правоотношений, связанных с перерасчетами пенсий, то перерасчетом можно назвать изменение размера пенсии без изменения ее вида. Классов перерасчетов существует очень много. Это и перерасчеты, связанные с изменением трудового стажа пенсионера, переменой его средней заработной платы, возникновением права на надбавку к пенсии, появлением возможности повышения пенсии и т. д. В каждом случае есть особенности процедурных правоотношений. Учитывая их такое многообразие, правоотношения связанные с перерасчетами пенсий, можно условно подразделить на три группы: по волеизъявлению гражданина, в связи с принятием или изменением соответствующего правового нормативного акта, по инициативе органа пенсионного обеспечения.
Схема 7.
Классы процедурных правоотношений, связанных с перерасчетами пенсии.
По волеизъявлению пенсионера В связи с принятием нормативного акта По инициативе органа пенсионного обеспечения.
Само принятие правового нормативного акта, предусматривающего перерасчет пенсии, является самодостаточным основанием для проведения перерасчета без обязательного обращения пенсионера, в случае, если в нормативном акте оговаривается — с какого времени и в каком порядке производится перерасчет пенсий. Особенность данного вида перерасчетов заключается, в частности, в том, что происходит увеличение пенсий у неопределенного количества пенсионеров, пенсии увеличиваются всем в одинаковом порядке путем увеличения какого-либо из составляющих пенсии на определенную величину, именуемую индексом. Поэтому указанный вид перерасчетов чаще называют индексацией. Вопросы пенсионного обеспечения находятся в ведении федеральных органов власти РФ. поэтому иные нормативные акты (субъектов федерации, муниципальных органов) не могут служить основанием для проведения перерасчетов. В настоящее время перерасчеты могут производиться на основании федеральных законов РФ, устанавливающих порядок увеличения размера пенсий. Такого рода федеральные законы, принятые, например, в 1995;1997 гг. При проведении перерасчета в соответствии с принятым нормативным актом должны быть определены контингент пенсионеров, пенсии которых подлежат перерасчетуоснования в изменения исчисления пенсийдата, с которой должен быть изменен размер пенсии. Распоряжение органа пенсионного обеспечения при проведении подобных перерасчетов не обязательно.
Перерасчеты пенсий, возникающие по волеизъявлению граждан, составляют еще более разнообразную группу перерасчетов. Как правило, к перерасчетам чаще всего ведут изменения трудового стажа и среднего заработка пенсионера. Однако могут быть и иные индивидуальные для пенсионера обстоятельства, влияющие на размер пенсии. С точки зрения теории юридических фактов вызывает внимание то обстоятельство, что волеизъявлению пенсионера предшествует в качестве предпосылки изменение жизненных обстоятельств, влияющих на изменение размера пенсии, а данные изменения могут быть вызваны опять же действиями самого пенсионера. Например, работа пенсионера после назначения ему пенсии ведет к увеличению его трудового стажа, может привести к увеличению средней заработной платы, необходимой для назначения пенсиив этом случае у пенсионера есть право обратиться в орган пенсионного обеспечения с заявлением о проведении перерасчета с приложением документов, свидетельствующих об изменении трудового стажа или заработной платы. Действия, влекущие изменения размера пенсии, могут быть совершены пенсионером как до назначения пенсии, так и после назначения. Например, при перерасчете пенсии в связи с изменением средней заработной платы пенсионер может предоставить сведения о заработной плате как за время его работы после назначения пенсии в соответствии со ст. 107 Закона о государственных пенсиях, так и сведения о его работе до назначения пенсии, в соответствии ч. I ст. 102 Закона о государственных пенсиях. Обстоятельства, изменение которых требуют еще и действий пенсионеров, могут вызывать изменения в порядке исчисления пенсии (например, изменения в трудовом стаже, изменения заработной платы, из которой исчисляется размер пенсии), и изменения, дающие право на повышение к пенсии (например, подтверждение стажа работы в годы Великой Отечественной войны).
Но надо учитывать, что изменения в обстоятельствах, влияющих на размер пенсии, могут быть вызваны не только действиями, но и событиями. Например, ухудшение здоровья пенсионера до такой степени, при которой он объективно нуждается в постоянном постороннем уходе, является основанием для обращения в орган пенсионного обеспечения о назначении ему к пенсии надбавки на уход, в соответствии с ч. I п. «а» ст. 21 Закона о государственных пенсиях, если, естественно, такая надбавка не была назначена ему ранее. Появление в семье пенсионера иждивенцев дает ему право на обращение в орган пенсионного обеспечения для назначения ему к пенсии надбавки на иждивенцев (п. «б» ч. I ст. 21 Закона о государственных пенсиях).
Процедурные правоотношения во всех рассмотренных ситуациях заканчиваются распоряжением органа пенсионного обеспечения, в котором фиксируются изменения, произведенные в исчислении размера пенсии, и фиксируется новый размер пенсии.
Выше неслучайно отмечается возможность перерасчетов, которые производятся по инициативе органа пенсионного обеспечения. Например, пенсионер имел надбавку к пенсии на несовершеннолетнего иждивенца. Из предоставленных в орган пенсионного обеспечения документов устанавливается факт достижения иждивенцем возраста 18 лет, при отсутствии сведений о его учебе в очных профессиональных учебных заведениях. В такой ситуации орган пенсионного обеспечения обязан сам произвести перерасчет пенсии, снять надбавку на иждивенца, выплачиваемую пенсионеру. Следовательно, орган пенсионного обеспечения обязан при наличии достоверных данных об изменении обстоятельств, влияющих на размер пенсии, произвести перерасчет и установить размер пенсии, соответствующий фактическим обстоятельствам. Данное положение опять же напрямую не зафиксировано в Законе о государственных пенсиях, оно вытекает из смысла ст. 121 Закона о государственных пенсиях и тех статей, которые касаются назначения соответствующих видов пенсий. Представляется, что логичнее эту ситуацию прямо урегулировать в Законе о государственных пенсиях, в той части, где речь идет о перерасчете пенсии. Процедурные правоотношения данного вида перерасчета заканчиваются распоряжением руководителя органа пенсионного обеспечения, в котором фиксируются произведенные изменения и устанавливается новый размер пенсии.
К особым процедурным правоотношениям надо отнести и правоотношения по выплате пенсий (см. схему 8).
Схема 8.
Классы процедурных правоотношений по выплате пенсий.
Связанные с реализаций общих правил выплаты пенсии.
Связанные с пребыванием пенсионера в госучреждениях.
Связанные с изменением места жительства пенсионера.
По выплате неполученных своевременно сумм пенсий.
По прекращению выплаты пенсии.
Связанные с удержанием денежных сумм из пенсий.
Под выплатой пенсии, как думается, надлежит понимать комплекс мер, связанных с доставкой денежных средств, в размере установленной пенсии пенсионеру. Данный комплекс процедурных правоотношений включает в себя получение средств, необходимых для выплаты пенсийсоставление документов, согласно которым пенсии в конкретных установленных на текущий месяц размерах будут выплачены пенсионерамнепосредственное доставление пенсии конкретному получателю. Выплата пенсии считается произведенной, а пенсия выплачена, когда пенсионер фактически получил денежные средства, определяемые в законодательстве как пенсия. Доказательством получения пенсионером пенсии является его роспись в ведомости на получение пенсии или доказательства зачисления денежных средств на его счет в банке, если пенсия по заявлению пенсионера перечисляется на открытый им счет. Пенсия выплачивается только пенсионеру, которому она назначена, либо иному лицу по надлежащим образом оформленной доверенности.
В ст. 120 Закона о государственных пенсиях формулируются общие правила процедуры выплаты пенсий и устанавливается срок выплаты пенсии. Согласно данной норме выплата пенсии производится за текущий месяц. Исходя из того, что срок выплаты пенсии определяется в месяцах, пенсия должна быть выплачена не позднее последнего числа соответствующего месяца. Невыплата пенсии в последний день месяца расценивается как задержка выплаты пенсии. В связи с тем, что пенсия не может быть выплачена всем пенсионерам одновременно, организация, осуществляющая доставку пенсии, совместно с органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, исходя из технологических и социально-экономических условий в каждом регионе, составляет графики выплаты пенсии, в котором оговариваются дни выплаты пенсии пенсионерам. Поскольку существование подобных графиков в законе не предусмотрено, сейчас указанные графики не могут считаться правовыми нормативными актами. Это. скорее, технологические документы. Срок выплаты пенсии определяется в соответствии со ст. 120 Закона о государственных пенсиях. Тем не менее, надо признать, что соблюдение графика доставки пенсий — это важно с точки зрения правомерных интересов пенсионеров. Следовательно, обязанность по соблюдению графика должна стать юридической обязанностью процедурных правоотношений. Для этого надо ее в качестве таковой зафиксировать нормативно. Возможно, следует установить, пусть небольшие, санкции в виде пени в пользу пенсионера за просрочку в соблюдении графика доставки, искчючая случаи вины самого пенсионера.
Обязанность по выплате пенсий возложена на государство в лице его органов в зависимости от компетенции. При этом более или менее четко указав в ст. 6 и ст. 117 Закона о государственных пенсиях на компетенцию органов, осуществляющих финансирование средств на выплату пенсий и пенсионное обеспечение, в которую входит назначение пенсий и организация их выплаты, российское пенсионное законодательство вообще не указывает в каком порядке и кем осуществляется сама выплата пенсий (доставка). Ввиду того, что функции доставки пенсии не входят в сферу компетенции органов пенсионного обеспечения, данную функцию выполняют иные организации, не входящие в систему органов пенсионного обеспечения.
До недавнего времени монополистом в области доставки пенсии на территории Пермской области являлось Министерство связи РФ. С 1993 г. функции по доставки пенсии в ряде регионов выполняют специализированные муниципальные предприятия по доставке пенсий. Это осуществляется в соответствии с п. 2 Соглашения, заключенного между Правительством РФ и Губернатором Пермской области от 12.08.98 г. «О разграничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения населения», в котором определение в пределах области форм организации выплаты и доставки пенсий и пособий относится к предмету ведения Администрации Пермской области. Следует отметить, что доставка пенсий специализированными предприятиями, в целом, не противоречит действующему законодательству, но в то же время недостаточная законодательная урегулированность отношений по доставке пенсий порождает много спорных вопросов. Считаю, что отношения между получателем пенсии и доставщиком не являются пенсионными отношениями, а, скорее всего, носят гражданско-правовой характер. При этом, как представляется, доставщик пенсии, должен, отвечать перед получателем за ненадлежащее оказание своих услуг и иметь право в свою очередь предъявить регрессные требования к виновному лицу. Тем не менее, не признавая указанные правоотношения социально-обеспечительными, нельзя, не ставить вопроса о совершенствовании их законодательного урегулирования, включая такие процедурные вопросы, как о субъекте, осуществляющим функции доставки пенсии, о его взаимоотношении с иными органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, о порядке исполнения им своих обязанностей по доставке пенсии гражданам.
В пенсионном законодательстве РФ особо оговариваются случаи, когда размер пенсии выплачиваемой пенсии изменяется, но это изменение является следствием обстоятельств, не входящих в сферу процедуры назначения пенсии и перерасчета. На размер выплачиваемой пенсии может повлиять такой фактор, как помещение пенсионера на полное государственное обеспечение. Под полным государственным обеспечением следует, в первую очередь, понимать помещение пенсионера, в соответствии со ст. 122 Закона о государственных пенсиях в дома для пенсионеров или инвалидов. При помещении пенсионера в дом-интернат пенсия, назначенная ему, выплачивается в следующих размерах. Пенсионерам, независимо от оснований назначения и вида пенсии, проживающих в домах пенсионеров или инвалидов, выплачивается разница между суммой их пенсии и стоимостью их содержания в доме, но не менее 10%, а пенсионерам-инвалидам вследствие военной травмы не менее 25%. Детям, потерявшим обоих родителей, умершей одинокой матери, за период нахождения на полном государственном обеспечении выплачивается 50% пенсии, а другим детям — 25%. Разница между назначенной и выплачиваемой пенсиями зачисляется на расчетные счета соответствующих учреждений.
Иным случаем процедурных правоотношений по выплате пенсии, связанным с изменением размера выплачиваемой пенсии, является удержание из пенсии определенных сумм. Удержание может производиться по исполнительным листам, выдаваемым по решению судов, либо по решению органа, выплачивающего пенсию. Нельзя не заметить, что законодателем неудачно сформулировано наименование органа пенсионного обеспечения, производящего удержание. Ведь органы, осуществляющие выплату пенсий, могут не совпадать с органами, осуществляющими назначение пенсий. В рассматриваемой ситуации, правильнее, на мой взгляд, говорить о правомочии органа, назначающего пенсию.
В соответствии с п. 2 ст. 45 Федерального закона РФ от 21.07.97 г. «Об исполнительном производстве» пенсия является формой дохода, с которого производится удержание в случае принятия решения судами о взыскании с гражданина определенной суммы. В этом случае в орган пенсионного обеспечения от судебного исполнителя поступает исполнительный лист, согласно которому с пенсии пенсионера производится удержание. Размер удержания устанавливается ст. 66 этого Федерального закона. Данная норма, устанавливающая в исключительных случаях максимальный размер удержаний в размере 70%, противоречит ст. 128 Закона о государственных пенсиях. Эта статья гласит, что во всех случаях обращения взыскания на пенсию за пенсионером сохраняется не менее 50% пенсии. Налицо коллизия, требующая своего устранения.
Должен признать, что проблема коллизий, невзирая на давность своего существования, не разрешена в юридической науке в достаточной степени до сих пор. Например. A.C. Пиголкин пишет: «В некоторых случаях в процессе выбора норм обнаруживается, что один и тот же вопрос регулируют две (или более) формально действующие нормы несовпадающего или даже противоречивого содержания (коллизия норм). Способы разрешения коллизий норм сводятся к следующему: а) если коллизирующие нормы исходят от разных правотворческих органов, то применяется норма, исходящая от вышестоящего органаб) если такие нормы приняты одним органом, то применяется норма, изданная позднее"196. Но нет в России нормативной фиксации таких способов выхода из коллизий норм. А в отдельных источниках российского права прямо указано на другой вариант разрешения проблемы. Так, в ст. 1 Закона о государственных пенсиях установлен приоритет данного закона перед другими при установлении условий пенсионного обеспечения. Следовательно, в анализируемой ситуации применяться должна норма Закона о государственных пенсиях. При этом следует учитывать, что непосредственно удержание производится из суммы, непосредственно выплачиваемой пенсионеру пенсии, а не назначенной пенсии.
196 Общая теория права / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 1997. С. 270: см. также: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1.С. 249−250.
Орган пенсионного обеспечения в соответствии со ст. 128 Закона о государственных пенсиях может удерживать из пенсии суммы, излишне выплаченные пенсионеру вследствие его злоупотребления. Решение об удержании принимается распоряжением руководителя органа пенсионного обеспечения, в котором указываются сумма, подлежащая удержанию, причины, по которым образовалась переплата пенсии, ежемесячный размер удержания. Размер удержаний по этому основанию не должен превышать 20% пенсии, причитающейся пенсионеру к выплате сверх удержаний по другим основаниям.
Процедурные правоотношения по выплате пенсий охватывают также вопросы приостановления выплаты пенсии и последующее возобновление ее выплаты. Приостановление выплаты пенсии возможно в случаях, когда пенсионер по каким-либо причинам не может получать пенсию. Но пенсионное правоотношение при этом не прекращается, а приостанавливается, а потом возобновляется без назначения новой пенсии. В Законе о государственных пенсиях приостановление прямо предусматривается только применительно к случаю пропуска срока переосвидетельствования при выплате пенсий по инвалидности. Считаю, что сфера действия указанной процедуры должна быть расширена, поскольку при ее применении для граждан устанавливается более льготный порядок возобновления выплаты, при котором отпадает необходимость доказывания причин уважительности пропущенного срока, а выплата пенсии возобновляется со дня ее прекращения. Например, именно приостановление выплаты пенсии и ее последующее возобновления должно быть законодательно предусмотрено применительно к случаям: а) несвоевременного предоставления документов об учебе лиц старше 18 лет, получающих пенсию по случаю потери кормильца (ст. 51 Закона о государственных пенсиях), б) признания пенсионера безвестно отсутствующим, в) переезда пенсионера на новое место жительства в другую местность в пределах РФ. Во всех указанных случаях выплата пенсии должна приостанавливаться распоряжением руководителя пенсионного органа. В распоряжении, как думается, целесообразно указывать — по какой период выплачена пенсия и причины прекращения ее выплаты.
В процедуре выплате пенсии могут возникать ситуации, при которых выплата назначенных пенсий не производится. Это касается, в частности, пенсий по выслуге лет, в соответствии со ст. 87 Закона о государственных пенсиях. Подобные ситуации, как представляется, находятся в рамках процедурных правоотношений по приостановлению выплаты пенсий.
Отношения по выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ, регулируются Законом РФ от 2.07.93 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ», Положением о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г., Указанием Минсоцзащиты РФ от 8.11.94 г. «О применении Положения о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ». В соответствии с указанными актами пенсионеры-граждане РФ, выезжающие на постоянное место жительство за границу, имеют право на получение пенсии по их желанию в российских рублях за 6 мес. вперед перед выездом, либо по их желанию сумма назначенной в РФ пенсии может переводиться по месту их постоянного жительства за пределами нашего государства. Так выплачиваются все виды назначенных пенсий, включая социальные пенсии. Заявления о переводе пенсии за пределы РФ могут подаваться как перед отъездом, так и после выезда.
Заявление и документы, необходимые для перевода пенсии за пределы РФ, перед отъездом гражданина подаются в орган социальной защиты населения, осуществляющий пенсионное обеспечение этого гражданина на территории России, а заявление о переводе пенсии за пределы РФ после выезда за пределы страны подается в Пенсионный фонд РФ. Одновременно с заявлением представляется справка заграничного учреждения МВД РФ о месте постоянного жительства гражданина за пределами нашей страны и дате отъезда за такие пределы. Перевод сумм пенсии производится при условии представления в Пенсионный фонд РФ в декабре каждого года свидетельства, удостоверяющего факт нахождения гражданина в живых, выдаваемого должностными лицами консульских учреждений РФ за границей.
Гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы России, по их желанию суммы назначенных пенсий могут выплачиваться на территории РФ. Сумма пенсии, подлежащая выплате на территории РФ, определяется в соответствии с законодательством РФ, за исключением компенсационной выплаты, установленной нашим национальным законодательством.
Основаниями прекращения выплаты пенсии являются, во-первых, смерть пенсионера, во-вторых, признание его умершим, в-третьих, заявление пенсионера о прекращении выплаты пенсии в связи с переходом на пенсию от другого ведомства. Выплата пенсии прекращается на основании распоряжения руководителя органа пенсионного обеспечения. Вместе с выплатой пенсии прекращаются и материальное пенсионное, и процедурные пенсионные правоотношения Что касается процедурных правоотношений по выплате пенсий, то недополученная пенсия выплачиваются наследникам на общих основаниях. Исключение установлено для лиц, являющихся членами семьи умершего и производящих похороны. Суммы невыплаченной пенсии им выплачиваются до принятия наследства.
Выше было объяснено, почему, на мой взгляд правоотношения по установлению юридических фактов также являются процедурными. В основном, они возникают по заявлению гражданина. Целью данных правоотношений является подтверждение наличия или отсутствия какого-либо обстоятельства, происшедшего в прошлом и связанного с заявителем. Заявление гражданина преследует именно эту цель. Когда она достигается, анализируемые правоотношения прекращаются.
В тех случаях, когда юридические факты устанавливаются судом, имеют место правоотношения в сфере российского гражданского процессуального права. К правоотношениям в сфере права социального обеспечения относятся только ситуации по установлению юридических фактов в системе органов социального обеспечения. В общем виде такие правоотношения рассмотрены в данной диссертации выше. В этом фрагменте своего исследования хотел бы обратиться к следующему вопросу.
В настоящее время Закон о государственных пенсиях предусматривает один случай установления юридических фактов путем отдельной процедуры — подтверждения трудового стажа свидетельскими показаниями. Если документы о трудовой деятельности утрачены в связи со стихийным бедствием (пожар, наводнение, землетрясение и т. д.) и восстановить их не возможно, стаж работы (кроме работы у отдельных граждан) может устанавливаться на основании показаний двух или более свидетелей. В отдельных случаях допускается установление стажа работы по свидетельским показаниям при утрате документов и по другим причинам. При этом органу пенсионного обеспечения должны быть представлены подтверждения, свидетельствующие об отсутствии документов о стаже и невозможности их представления с указанием причины. Надо указать и на не менее двух свидетелей, на основании показаний которых можно установить факт работы. Орган пенсионного обеспечения (этим правом наделена комиссия по назначению пенсий) должен оценить само обращение гражданина и документы, свидетельствующие об отсутствие данных о стаже, с точки зрения возможности подтверждения стажа свидетельскими показаниями, в совокупности с другими документами пенсионного дела пенсионера. В случае, если пенсионер просит принять в качестве подтверждения трудового стажа за определенный период свидетельские показания, а в пенсионном деле имеются документы, свидетельствующие о том, что в указанный период пенсионер не мог работать (например, наличие группы инвалидности), орган пенсионного обеспечения вправе отказать пенсионеру в подтверждении стажа. В указанных процедурных правоотношениях правовой оценке подлежат сами показания свидетелей, с точки зрения их правдивости, относимости и допустимости.
До сих пор нормативно точно не разрешен вопрос — кто может выступать в качестве свидетеля: лицо, непосредственно работавшее вместе с заявителем в одной организации, или лицо, знающее о работе заявителя по каким-либо иным обстоятельствам. Орган пенсионного обеспечения вынужден решать эти вопросы самостоятельно, с учетом всех обстоятельств дела. Полагаю, что рассматриваемый класс процедурных пенсионных правоотношений требует большей урегулированности. чем упоминание о нем в Законе о государственных пенсиях.
Считаю, что данный вопрос требует принятия на уровне подзаконного нормативного актаПоложения о порядке подтверждения трудового стажа в органах пенсионного обеспечения, в котором были бы разрешены вопросы о сторонах данных процедурных правоотношениях: какой орган вправе решать вопрос о подтверждении трудового стажа свидетельскими показаниями, кто имеет право выступать в качестве свидетелей и др.- а также в каком порядке производится подтверждение трудового стажа свидетельскими показаниями, в какой форме оформляется решение, каким образом обжалуется и т. д.
В заключение хотелось бы остановиться на процедурных правоотношениях по рассмотрению споров. В соответствии со ст. 129 Закона о государственных пенсиях споры по вопросам назначения и выплаты пенсий, удержания из пенсии, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социального обеспечения. В случае, если гражданин не согласен с принятым вышестоящим органом решением, спор разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Таким образом, законодатель обязывает граждан прежде, чем обратиться в судебную инстанцию с жалобами на действия пенсионного органа, обжаловать эти действия вышестоящему органу. Соответственно суды, в соответствии с п. 1 ст. 221 ГПК РФ, оставляют заявления без рассмотрения, если такой порядок не соблюден197.
На мой взгляд, между нормами гражданско-процессуальными и пенсионными, на основании которых рассматриваются споры, касающиеся назначения и выплаты пенсий, существует некоторое противоречие. В соответствии с ч. I ст. 1 Закона РФ от 27.04.93 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления нарушены его права.
197 Архив Индустриального районного суда г. Перми за 1999 г. Дело № 2−273. и свободы, в том числе право на пенсию. При этом обжалованию подлежат не решения государственных органов, как индивидуальные акты, а именно действия исполнительного органа юридического характера, оформленные в виде решений, как форма реализации исполнительной власти198. При этом суд в соответствии с п. 16 постановления Пленума Верховного суда РФ от 21.12.93 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», установив обоснованность доводов жалобы, признает обжалуемые действия незаконными и обязывает удовлетворить требование гражданина. В решении об удовлетворении жалобы суд указывает правовые нормы, нарушенные обжалуемыми действиями, и указывает конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения. В соответствии со смыслом п. 17 указанного постановления Пленума, суд, признавая действия государственного или иного органа противоправными и нарушающими права и свободы граждан, должен рассмотреть вопрос о признании индивидуального акта, которым оформлены обжалуемые действия, либо отдельной его части незаконной. Таким образом, из анализа указанных выше правовых актов и актов судебной практики следует, что предметом судебного разбирательства при обжаловании нарушений пенсионного законодательства выступают именно действия пенсионных органов, зафиксированные в виде решений.
В соответствии же со ст. 129 Закона о государственных пенсиях вышестоящим органом социального обеспечения разрешаются не жалобы на действия пенсионных органов, а споры, связанные с вопросами назначения и выплаты пенсии. Следует отметить, что в пенсионном законодательстве отсутствует определение понятия «споры, связанные с вопросами назначения и выплаты пенсии». Исходя из этого, считаю возможным обратиться к понятиям, определенным в сопредельных правовых науках. Например, в трудовом праве под спором понимается разногласия, не урегулированные непосредственно сторонами.
198 См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. ] 999. С. 257−260. разрешаемые юрисдикционными органами199. Данная формулировка вполне применима, на мой взгляд, к пенсионным правоотношениям, с учетом специфики последних.
При разрешении конкретного спора юрисдикционным органом выносится решение по поводу спора, которое в дальнейшем подлежит обжалованию, именно как решение, а не как действия того или иного органа. Таким образом, в процедурных пенсионных правоотношениях по разрешению споров возникает некоторое противоречие, которое связано с тем, что на первом, досудебном этапе рассмотрения разногласий между гражданами и органами пенсионного обеспечения разногласия, с точки зрения буквального толкования ст. 129 Закона о государственных пенсиях, должны рассматриваться в виде спора о праве, с вынесением вышестоящим органом решения, которое затем может быть обжаловано, но предметом же судебного разбирательства являются не решение, принятое вышестоящим пенсионным органом, а действия органа пенсионного обеспечения, непосредственно нарушающего права гражданина. Данное противоречие, на мой взгляд, должно быть преодолено следующим образом. Основываясь на выводах, сделанных в настоящей диссертации ранее, в частности, об отсутствии фактического равенства сторон в пенсионных правоотношениях, об особенностях процедурных пенсионных правоотношений как формы правоисполнительной деятельности, в которой отсутствует юрисдикционный характер, можно сделать следующие выводы. Поскольку рассмотрение спора должно осуществляться независимым, юрисдикционным органом, а вышестоящий орган пенсионного обеспечения нельзя отнести к таковому, стороны (гражданин и орган пенсионного обеспечения) нельзя признать равноправными, следует, что фактически, в порядке ст. 129 Закона о государственных пенсиях, рассматриваются не споры, связанные с вопросами назначения и выплаты пенсии, а обжалуются действия органов пенсионного обеспечения. Об этом может свидетельствовать и тот факт, что правом, указанным данной норме, никогда не пользуются непосредственно органы пенсионного обеспечения. Следовательно, редакция ст. 129 Закона о государственных пенсиях должна быть иная, например: «Действия (решения) органов пенсионного обеспечения, противоречащие.
199 См., например Толкунова В. Н. Трудовые споры и порядок их разрешения. М., 1996. законодательству и нарушающие права и свободы граждан, обжалуются в выгиестоящий орган пенсионного обеспечения. В случае обоснованности доводов жалобы вышестоящий орган пенсионного обеспечения обязан указать конкретные действия, необходимые для устранения нарушения. Указания вышестоящего органа пенсионного обеспечения по устранению недостатков обязательны для органа пенсионного обеспечения, осуществляющего назначение и выплату пенсий".
B.C. Андреев в свое время также отмечай близость процедурных правоотношений по обжалованию действий пенсионных органов к обычным административным правоотношениям, а урегулирование спора, с его точки зрения, возможно только при возникновении процессуального правоотношения200.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, хочется отметить, что пенсионные процедурные правоотношения требуют более детального правового регулирования. Если это окажется возможным на уровне самостоятельного кодифицированного акта (что было бы более желательно) то, как минимум, необходимо выйти на уровень самостоятельного раздела в «пенсионном законе», с выделением классов процедурных правоотношений.
Заключение
.
Резюмируя содержание своей диссертации, должен отметить, что процедурные правоотношения опосредуют сущностные положения пенсионного права РФ. Сейчас высказывается много предложений о революционных переменах в разрешении процедурных вопросов в ходе грядущей пенсионной реформы. В настоящей же диссертации предложения по изменению нормативного массива исходят из его принципиального сохранения. Это связано, на мой взгляд, с тем, что кризис пенсионного обеспечения в России своей основной причиной имеет не несовершенные нормы пенсионного права, а общеизвестный кризис в экономике. Существующие норм, которые имеют недостатки, вовсе не так и плохи. К ним.
200 Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. С. 144−145. привыкли многие поколения людей, их хорошо знают в стране, они апробированы многолетней практикой. Вот почему волей-неволей возникает вопрос: а стоит ли людей, испытавших немало потрясений, тревожить переменами, без которых можно и обойтись. А уж если такие реформы действительно необходимы, то, представляется, их нужно тщательно проверить, используя юридический эксперимент, потом обдуманно провести необходимые нормотворческие работы, четко зафиксировать срок введения новых правил так, чтобы дать возможность заранее к ним приспособиться нынешним и будущим пенсионерам.
