Реформирование местного самоуправления в современной России: этапы, тенденции и пути оптимизации

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена несколькими обстоятельствами.

Современное российское общество находится в непрерывном процессе социально — политической, экономической и культурной трансформации, продолжается поиск оптимальной модели гармоничного сочетания государственных и общественных механизмов политического управления. Ключевое значение в этой связи приобретает функционирование местного самоуправления, являющегося одновременно специфическим институтом и государства, и гражданского общества, поскольку на уровне местного самоуправления обеспечивается взаимодействие публичных и общественных форм управления, осуществляется! учет общегосударственных интересов и потребностей местного сообщества при принятии властных решений.

Политические преобразования, происходящие в нашей стране, требуют осуществления сбалансированной политики по линии «централизация — демократизация» политического управления. Одним из ключевых звеньев в цепочке происходящих преобразований является реформа системы местного самоуправления, поскольку особенности политических изменений, происходящих на местном уровне, во многом предопределяют тенденции политического развития современной России.

Местное самоуправление служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства, играет роль сдерживающего фактора для авторитарных тенденций. Эффективное функционирование системы местного самоуправления является ключевой составляющей качественной трансформации всей политической системы. Уровень развития местного самоуправления выступает одним из основных показателем демократизации общества, поскольку определяет степень активности граждан в общественной жизни и управлении государством.

Комплекс проблем, выявленных в процессе реформирования системы местного самоуправления в постсоветский период, так и не позволивших создать оптимальные механизмы ее функционирования, обусловливает необходимость определения основных направлений дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, которая в конечном итоге обеспечила бы действительную гарантированность прав и свобод граждан на муниципальном уровне.

Высшим политическим руководством страны развитие местного самоуправления отнесено к приоритетным направлениям внутренней политики государства.1 1 января 2009 года истёк срок переходного периода для муниципальной реформы. Достигнутые на сегодняшний момент результаты по обеспечению организационных, правовых и экономических условий для создания и функционирования муниципальных органов позволили инициаторам реформы заявить о создании оптимальных принципов и механизмов организации и функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим представляется актуальным на основе анализа опыта реформы в регионах, ставших первыми площадками для современной модификации системы местного самоуправления, исследовать особенности ее функционирования и предложить пути по ее дальнейшему совершенствованию.

В исследовании проблем реформирования местного самоуправления доминируют в основном работы специалистов в области конституционного и муниципального права. Недостаточное количество политологических работ, посвященных анализу хода и результатов муниципальной реформы, создает трудности для выявления ключевых политических изменений, происходящих в системе местного самоуправления. Затрагивая проблему реформирования местного самоуправления, исследователи обычно акцентируют внимание на вопросе перераспределения финансовых ресурсов, кадровом обеспечении.

1 Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета. — 2008. -№ 230 (б ноября 2008). муниципалитетов, анализе конкретных управленческих моделей организации местной власти.

При всем разнообразии работ, изучающих проблему становления и развития местного самоуправления в современной России, ощутима потребность в научных исследованиях, посвященных именно системному анализу эффективного функционирования институционально закрепленной системы местного самоуправления в современных политических условиях.

Вышеуказанные аспекты обусловливают необходимость дальнейшего изучения указанной проблематики посредством определения места и роли местного самоуправления как специфического" социально — политического института в условиях демократизации политической системы современной России и становления гражданского общества.

Степень научной разработанности проблемы.

Отдельные аспекты развития института местного самоуправления нашли свое отражение как в зарубежной, так и в отечественной науке.

Уже с начала XIX века в иностранной научной литературе категория «местное самоуправление» была всесторонне изучена и получила конкретное теоретическое обоснование как специфического института и государства, и гражданского общества. Основателями зарубежной школы местного самоуправления XIX — начала XX вв. являлись П. Ашлей, И. Гачек, Р. Гнейст, Г. Мейер, Дж. С. Милль, И. Редлих, А. де Токвиль, Л. Штейн.2.

В современной западной политической науке можно выделить американскую, английскую, франко — бельгийскую и германскую научноисследовательские школы, занимающиеся комплексным изучением проблемы совершенствования системы местного самоуправления в.

2 Gneist R. Selfgovernement. Communal Verfassung und Verwaltingsgerichte in England. Berlin, 1871- Hatschek J. Die Selbstverwaltung in politischer und juristischer Bedeutung. Leipzig, 1898- Meyer G. Lehrbuch des deauschen Staatsrechtes, sechste Auflage, beabeitet von G. Anschutz. Leipzig, 1905; Redlich I. Englische Lokalverwaltung. Leipzig, 1906; Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных штатов Америки / Пер. с англ. В. Ф. Дерюжинского. СПб., 1910; Милль Дж.С. Представительное правление. СПб., 1907; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Штейн Л. Учение об управлении. СПб., 1874. конкретных исторических, политических и социально — экономических условиях.

Кроме общих аспектов анализа, каждая научная школа имеет свою специфическую исследовательскую направленность.

Разработкой концепции муниципального менеджмента в системе взаимодействия «государство — местное самоуправление — гражданское общество», а также исследованием проблемы влияния социального капитала на процесс становления автономной модели местного самоуправления в различных политических режимах занимается американская муниципальная школа, основными представителями которой являются Х. Ф. Альдерфер, Д. Боуз, Д. Ветзель, Дж. Данн, Дж. Драйзек, В. Остром, К. Оффе, У. Пройс, о.

Т.Л. Холмс, Ч. Эдриан, Дж. Элстер.

Английские исследователи Д. Гарнер, М. Гудвин, С. Дункан, К. Росс, внесли вклад в исследование проблемы функционирования местного самоуправления как двойного правительства, представляющего интересы местного сообщества и выполняющего функции механизма, ответственного за проведение на локальном уровне общегосударственной политики.4 Их коллеги Р. Батли, М. Голдсмит, Е. Пэйдж, Г. Стокер исследуют проблемы и перспективы усовершенствования «неполитической», так называемой менеджериальной модели местного самоуправления.5 X. Вольман, Р. Камерон, Д. Харвей, К. Худ изучают различные аспекты организации.

3 Adrian С. State and Local Government. N.Y., 1976; Alderfer H.F. Local Government in Developing Countries. N.Y., 1964; Dryzek J., Holmes T.L. Post-Communist Democratization: Political Discourses Across Thirteen Countries. Cambridge, 2002; Dunn J, Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics II Paper presented to National Tax Association. Toronto, 1999; Elster J., Offe C., Preuss U. Institutional Design in Postcommunist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge, 1998; Боуз Д. Либертарианство. История, принципы, политика. М., 2004; Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.

4 Duncan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Developments Behind the local government crisis. Cambrige, 1988; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984; Росс К. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — № 3.

5 Batley R., Stoker G. Local Government in Europe: Trends and Developments. L., 1991; Goldsmith M., Page E., Farewell to the British state? // Public sector reform: rationale, trends and problems. London. 1996; Page E.C. Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of Local SelfGovernment. Oxford, 1991. местного самоуправления в рамках политической децентрализации и б региональной деволюции.

Следует обратить особое внимание на теоретические концепции франко — бельгийской школы местного самоуправления, исследующей оптимальные механизмы функционирования местного самоуправления в рамках унитарной формы государственного устройства. Исследованию потенциала более качественной организации местного самоуправления через развитие различных форм самоорганизации граждан посвящены научные работы Ф. Дельпери, Д. Днома, М. — А. Фламма. Перспективы функционирования местного самоуправления на принципах «децентрализации» и «деконцентрации» государственной власти изучают Г. Бребан, Ж. Ведель, Р. Драго, Э. В. Дюран.8.

Основным направлением исследования германской школы, местного самоуправления является проблема оптимизации деятельности местного самоуправления как дифференцированной системы публичной власти на уровне исторически сложившихся административно — территориальных единиц. Наиболее ценными исследованиями в рамках данного направления являются работы Ф. Бёлльмана, Р. Граверта, Ф. Л. Кнемайера, Г. Люхтерхандт, Э. Маркварта, Ю. Шунера. 9.

Если обратиться к проблематике изучения местного самоуправления в России, то впервые она была научно осмыслена и обобщена во второй половине XIX века в связи с необходимостью обоснования теоретического.

6 Cameron R. Federalism and Democratization in Russia. Manchester, 2002; Wolman H. Decentralization: what it is and why we should care // Decentralization, Local Government and Markets: towards a post-welfare agenda. Oxford, 1990; Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1979.

7 Delperee F. Le droit Constitutionen de la Belgiqe. Bruxelles, 2000; Delperee F., Dnom D. La administration de l’enseignement en Belgiqe // Ann. Eur. adm. publ. 1990; Flamme M. — A. Droit administrativ Bruxelles, 1989.

8 Бребан Г. Французское административное право. М., 1973; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973; Драго Р. Административная наука. М., 1982; Дюран Э. В. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

9 Scheuner U. Grundbegriffe der Selbstverwaltung // Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Berlin, 1981; Бёлльман Ф. Последние изменения в области местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — № 5 (52) — Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ II Государство и право. — 1992. — № 10- Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — 1995. -№ 4- Люхтерхандт Г. Местное самоуправление в новых землях Германии. Берлин, 2002; Маркварт Э. Местное самоуправление рискует превратиться в государственное управление на местах // Вопросы местного самоуправления. — 2009. — № 2. фундамента муниципальных реформ. Основным предметом дореволюционных исследований российских ученых являлась социальная природа местного самоуправления (В.П. Безобразов, А. И. Васильчиков, С. Ю. Витте, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, В. М. Грибовский, А. И. Елистратов, Н. М. Коркунов, П. Л. Корф, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков, A.B. Лохвицкий, Б. Е. Нольде, Б.Н. Чичерин) 10 и деятельность земств как первой самобытной системной модели организации местного самоуправления (Н.Х. Бунге, Б. Б. Веселовский, П. П. Гронский, Н. Ф. Езерский, A.A. Кизеветтер, К. А. Пажитнов, З. Г. Френкель, Г. И. Шрейдер, М.П. Щепкин).11.

В советской России тема местного самоуправления надолго выпала из поля зрения ученых — обществоведов в связи со снижением исследовательского интереса к проблемам негосударственных форм управления и гражданской политической активности. Исключением из общего числа исследований^ советской науки стала работа Л. А. Велихова, обосновывающая естественное существование общинного самоуправления.

10 как наиболее эффективного способа управления территориями.

Лишь в 1970 — е — 1980 — е гг. в советской науке появились отдельные работы правоведов — административистов, посвященные исследованию.

10 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874- Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1901; Гессен В. М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904; Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и России. СПб., 1904; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888- Лазаревский Н. И. Русское государственное право. СПб., 1908; Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. СПб., 1871- Его же. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению» 1864 г., января первого. M., 1865- Лохвицкий A.B. Губерния, eu земские и провинциальные учреждения. СПб., 1864. Ч. 1. Нольде Б. Е. Очерки русского государственного права. СПб., 1911; Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России. СПб., 1856.

11 Бунге Н. Х. Загробные заметки / Публикация В. Л. Степанова // Река времен. М., 1995. Кн. 1. Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909 — 1911. Т. 1 — 4. Гронский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Езерский Н. Ф. Что такое земство и что оно сделало для народа. Пенза, 1914; Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России. IX — XIX столетия. Исторический очерк. СПб., 1917; Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1910; Френкель З. Г. Волостное самоуправление. Его задачи и взаимоотношения с кооперацией. М., 1999; Шрейдер Г. И. Наше государственное общественное управление. Этюды, очерки, заметки. СПб., 1902; Щепкин М. П. Опыты общественного хозяйства и управления городов. М., 1882. Ч. 1.

12 Велихов B.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. M., 1928. местного самоуправления как низового уровня государственного централизованного механизма (И.А. Азовкин, Г. В. Барабашев, Б. М. Лазарев,.

A.B. Москалев, Н. В. Старовойтов, К.Ф. Шеремет).13.

В постсоветский период, особенно в последнее десятилетие, в связи с ратификацией Россией в 1998 году Европейской Хартии о местном самоуправлении и развернувшимся процессом институционализации местного самоуправления в политической системе, интерес к проблеме возрос.

Все многообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим научных трудов последнего времени можно классифицировать следующим образом.

Первую группу составляют исследования, в которых изучаются проблемы становления местного самоуправления как важнейшего института политической системы современной России. Особую значимость для исследования имеют работы И. В. Бабичева, Н. С. Бондаря, А.Н. БуроваН.М. Великой, E.H. Гоголевой, H.H. Головкина, H.A. Емельянова,.

B.Г. Игнатова, A.B. Кружкова, М. И. Либоракиной, Н. М. Миронова, B.C. Мокрого, Л. Ю. Рокецкого, Н. С. Тимофеева, Д. А. Тихонова, Р. Ф. Туровского, А. Н. Широкова, В. В. Шишкина, A.A. Уварова.14 В рамках.

13 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Барабашев Г. В., Старовойтов Н. В., Шеремет К. Ф. Местные Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. M., 1972; Москалев A.B. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. Свердловск, 1988.

14 Бабичев И. В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления // Государство и право. — 2009. — № 3- Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008; Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов — на — Дону, 2000; Великая Н. В., Шишкин В. В. Местное самоуправление: ещё одна попытка реформы // Свободная мысль. — 2003. — № 6- Гоголева E.H. Местное самоуправление как фактор развития гражданского общества в России / Под ред. докт. полит, наук, проф. И. А. Батаниной. Тула, 2006; Головкин H.H., Емельянов H.A. Модернизация российского общества: реформа местного самоуправления. М., 1999; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997; Игнатов В. Г. Становление местного самоуправления современной России. Ростов — на — Дону, 2004; Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. M., 2007; Кружков A.B. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Политические исследования. — 2004. — № 6- Его же. Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. M., 2004; Либоракина М. И. Реформа местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. M., 2003; Либоракина М. И. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 3- Миронов H. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. — 2006. — № 2- Его же. Реформа самоуправления или централизация власти? // Правозащитник. — 2005. — № 1- Мокрый B.C. Развитие в данной группы можно выделить несколько основных направлений исследования. Так, В. Ф. Абрамов, В. Н. Лазарев, Н. В. Постовой, A.B. Птушенко, O.A. Салов, A.A. Сергеев, Г. Г. Сильницкий изучают теоретические основы определения сущности местного самоуправления.15 Специфику местного самоуправления на основе выявления преобладания публичных и общественных признаков в составе данного института исследуют В. А. Баранчиков, В. В. Бойцова, JI.B. Бойцова, A.C. Бурмистров, И. И. Кальной, М. М. Курячая, Е. В. Мирошниченко, В. Ф. Шрейдер.16 Проблему пассивного политического участия местного сообщества в общественно — политической жизни муниципалитета изучают O.A. Андреева, Е. В. Бродовская, А. П. Васин, Е. В. Игнатюк, М. А. Кузьмин, И. В. Мостовая,.

России местного самоуправления как института публичной власти // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 3- Его же. Социально — экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 4- Рокецкий Л. Ю. Местное самоуправление — важнейшее звено системы управления в Российской Федерации // Вестник МГУ. Сер.21.У правление (государство и общество). — 2005. — № 2- Тимофеев Н. С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 9- Его же. Местное самоуправление в системе государственных отношений. История и современность. Опыт России. M., 2005; Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. M., 2004; Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. — 2005. — № 6- Его же. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа // Политические исследования. — 2009. — № 2- Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997; Уваров A.A. Местное самоуправление в России. M., 2008.

15 Абрамов В. Ф. Становление местного самоуправления в России: теория местного самоуправления на отечественной почве // Политические исследования. — 1998. — № 4- Лазарев В. Н. Специфика социологического подхода в теории местного самоуправления // Социально — гуманитарные знания. — 2005. — № 2- Постовой Н. В. Концепции местного самоуправления // Местное право. — 2000. — № 10- Его же. Местное самоуправление: история, теория, практика. M., 1995; Птушенко A.B. Системная концепция местного самоуправления // Общество и экономика. — 2003. — № 11- Салов O.A. Местное самоуправление в истории общественно — политической мысли // Власть. — 2007. — № 12- Сергеев A.A. Местное самоуправлении как разновидность социального самоуправления // Федерализм. — 2006. — № 3- Его же. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005; Сильницкий Г. Г. Земско — соборная идея: история и современность // Соборность, земство, демократия. Смоленск, 2003.

16 Баранчиков В. А. Конституционно — правовая природа местного самоуправления современной России // Закон. — 2005. — № 7- Бойцова В. В., Бойцова JI.B. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // Юридический мир. — 2003. — № 4- Бурмистров A.C. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. — 2000. — № 5- Кальной И. И., Шрейдер В. Ф. Самоуправление как фактор развития гражданского общества // Социально — гуманитарные знания. — 2007. — № 5- Курячая М. М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. — 2007. -№ 4- Мирошниченко Е. В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. — 2005. — № 4.

А.Э. Мутулимов, H.H. Неровная, C.B. Разворотнева, С. Н. Самойлов,.

A.П. Скорик.17.

Ко второй группе можно отнести научные работы, в которых исследуются ключевые аспекты нормативного регулирования местного самоуправления. Особую ценность представляют научные работы, изучающие:

— процесс закрепления в нормативной подсистеме организационных основ местного самоуправления (В.И. Васильев, Т. С. Масловская, Л. Б. Резниченко, Ю. А. Свирин, Т. В. Середа, О. В. Соловьёва, Е. Б. Султанов, Т. Я. Хабриева, М. А. Федотов, М. З. Фейгин, A.B. Шабанов, К.Ф. Шеремет)-18.

— финансово — экономическое обеспечение местного самоуправления (Е.М. Бухвальд, Г. Ю. Ветров, В. В. Волков, А. П. Егоршин, H.A. Желтухова,.

B.И. Клисторин, Д. М. Ланцев, В. В. Левина, Т. А. Петрова, М.А. Якутова)-19.

17 Андреева O.A. Политико — правовое обеспечение представительства на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 5- Бродовская Е. В. Становление местного самоуправления в современной России: взаимообусловленность ценностных ориентации элиты и масс населения // Гражданское общество: проблемы, исследования, перспективы развития. Тула, 2005; Васин А. П. Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы // Отечественный журнал социальной работы. — 2007. — № 1- Игнатюк Е. В. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. — 2008. — № 3- Кузьмин М. А. Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. -№ 1- Мутулимов А. Э. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии // Власть. — 2004. — № 5- Неровная H.H. Муниципальные выборы и российские политические партии: участвовать или не участвовать? // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 9- Разворотнева С. В. Нужна политическая воля // Вопросы местного самоуправления. — 2009. — № 1- Самойлов С. Н. О состоянии региональной и местной демократии // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 5. Скорик А. П., Мостовая И. В. Архетипы и ориентиры российской ментальности // Политические исследования. — 1995. -№ 4.

18 Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. — 2004. — № 1- Его же. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Его же. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. — 2007. — № 7- Масловская Т. С. Правовые «зигзаги» местного самоуправления в России // Современное право. — 2005. — № 8- Резниченко Л. Б. Законодательное обеспечение местного самоуправления // Политические исследования. — 1998. — № 4- Свирин Ю. А. Конституционно — правовые гарантии местного самоуправления в России. М., 2004; Середа Т. В. К вопросу о местном самоуправлении пореформенной России // Закон и право. — 2007. — № 5- Соловьёва О. В. Правовое регулирование вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации // Представительная власть. — 2007. — вып. 2- Султанов Е. Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 2- Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. — 2008. — № 3- Федотов М. А. Эволюция законодательной базы местного самоуправления // Местное право. — 2006. — № 5 -бФейгин М. З. Кодификация законов о местном самоуправлении в Российской Федерации. Самара, 2006; Шабанов A.B. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления // Закон и право. — 2005. -№ 12- Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

19 Бухвальд Е. М. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. — 2004. — № 4- Ветров Г. Ю., Ланцев Д. М. Проблемы и перспективы комплексного социально — экономического развития.

— проблемы территориальной организации местного самоуправления и перспективы внедрения в административно — территориальное устройство субъектов двухуровневой системы муниципий (А.Н. Дементьев, В. А. Лапин, В. Я. Любовный, Е. В. Першин, А. Э. Руден, A.M. Сергиенко)-20.

— политико — правовые аспекты взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (A.A. Воронков, A.B. Макаркин, М. С. Матейкович, И. В. Мерсиянова, Н. Л. Пешин, C.B. Самодин,.

ОI.

В.А. Холопов).

Третью группу образуют исследования, посвященные анализу проблемы становления системы местного самоуправления в регионах. Наибольшее значение представляют исследования С. М. Киричука, В. Н. Коваля, А. Е. Когута, Н. В. Колпакова, Л. Г. Рогозиной, В. А. Тишкова, И. Ю. Филатова, P.P. Хайдарова, содержащие комплексный анализ проблем в функционировании и взаимоотношениях местного самоуправления и региональных властей.22 Не меньшую ценность имеют научные работы, муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 4- Волков В. В. Финансовые основы местного самоуправления: проблемы правового регулирования // Бюджет. — 2008. — № 4- Егоршин А. П. Реформа местного самоуправления в России // Экономика и управление: Российский научный журнал. — 2009. — № 1 — Желтухова H.A. Финансово — экономическая организация территориального общественного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 9- Клисторин В. И. Российский федерализм: программы и инициативы // Регион: экономика и социология. — 2005. — № 3- Левина В. В. Формирование бюджетной политики в отношении поселений // Финансы. — 2009. — № 1- Петрова T.A. Стимулы и противоречия муниципальных реформ // Регион: экономика и социология. — 2007. -№ 3- Якутова М. А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации. М., 2004.

20 Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно — территориальное устройство России. М., 2005; Першин Е. В., Дементьев А. Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления // Федерализм. — 2005. — № 1- Руден А. Э. Территориальная основа местного самоуправления и модели её организации. Принципы построения перспективной модели территориального устройства местного самоуправления России на современном этапе И Местное право. —.

2006. — № 5 — 6- Сергиенко A.M. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах Федерального значения в условиях муниципальной реформы // Власть. — 2006. — № 10.

21 Воронков A.A. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления // Власть. — 2007. — № 9- Макаркин A.B. Мэры региональных центров: выборность или назначение // Вопросы местного самоуправления. -2007. — № 1- Матейкович M.C. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти // Государство и право. — 2007. — № 3- Мерсиянова И. В. Государственная власть и местное самоуправление: прямые и обратные связи // Власть. — 2007. — № 1 — Её же. Добровольное объединение граждан в местное самоуправление. М., 2004; Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно — правовой модели. М., 2007; Самодин C.B. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления // Власть.

2007. — № 7- Холопов В. А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях муниципальной реформы (на примере Центрального федерального округа): автореф. дис.. канд. полит, наук. M., 2007.

22 Киричук С. М. Местное самоуправление вышло на уровень приоритетных тем сегодняшнего развития // Российская муниципальная практика. — 2008. — № 1- Коваль В. Н., Харченко К. В. Аналитическое изучающие проблемы разграничения полномочий и эффективного взаимодействия публичной власти на региональном и муниципальном уровнях (В.В. Бучинский, C.B. Вобленко, М. Ю. Дитятковский, С. Г. Соловьев, Н. И. Соломка, И. Н. Трофимова, Г. Г. Фомина, Е. С. Шугрина, В. А. Щепачев, от.

A.A. Ярошенко), а также особенности влияния региональных политических режимов и политики региональных элит на процесс реформирования местного самоуправления (C.B. Бирюков, О. В. Гаман — Голутвина,.

B.Я. Гельман, A.C. Кузьмин, И. В. Куколев, A.B. Понеделков, С. И. Рыженков, A.M. Старостин).24.

Четвертая группа включает в себя научные работы, посвященные исследованию местного самоуправления как автономной системы, обеспечение стратегического планирования развития муниципального образования (опыт г. Белгорода) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 6- Когут А. Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб., 1996; Колпаков H.B. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа // Право и политика. — 2006. — № 12- Рогозина Л. Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения // Вопросы местного самоуправления. — 2007. — № 5 — 6- Тишков В. А. Местное управление многоэтническими сообществами в странах СНГ. М., 2001; Филатов И. Ю. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: региональный опыт // Социология власти. — 2007. — № 5- Хайдаров P.P.4 Проблемы становления местного самоуправления в монопромышленном городе // Власть. — 2007. — № 8.

23 Бучинский В. В. Особенности конституционно — правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 2- Вобленко C.B. Кодификатор функций местного самоуправления: необходимость, структура, назначение // Городское управление. — 2008. — № 1 — Дитятковский М. Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. — 2007. — № 11- Соловьев С. Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 3- Соломка Н. И. Модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. — 2003. — № 1- Трофимова И. Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 5- Фомина Г. Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления И Политические исследования. — 1998. — № 4- Шугрина Е. С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 7- Щепачев В. А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 13- Ярошенко A.A. Проблемы реформы организации системы органов местного самоуправления в Российской федерации: актуальные проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 7.

24 Бирюков C.B. Создание единой вертикали власти в масштабах региона: региональная власть и местное самоуправление // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. — 2007. — № 1 — Гаман — Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Политические исследования. — 2007. — № 4- Гельман В., Рыженков С., Бри М. Россия регионов: трансформация политических режимов. М., 2000; Гельман В. Я. Динамика субнационального авторитаризма // Общественные науки и современность. — 2009. — № 3- Кузьмин A.C., Мелвин H. Дж., Нечаев В. Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Политические исследования. — 2002. — № 3- Куколев И. В. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается // Власть. — 1996. — № 1- Понеделков A.B., Старостин A.B. Региональные административнополитические элиты России: прошлое, настоящее, будущее // Политические исследования. — 2008. — № 6. формирующейся в процессе институциональных инноваций. Данную проблему изучают Е. В. Андрюшина, Р. Г. Багдасарян, В. Н. Иванов, В. Н. Лексин, В. А. Михеев, В. Д. Нечаев, В. И. Патрушев, А. Н. Швецов.25.

Таким образом, анализ степени научной разработанности исследуемой темы свидетельствует о большом интересе ученых к проблеме местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не отметить, что аспект системного анализа становления этого института в России как эффективно функционирующей системы не получил должного изучения в современной научной литературе, что обусловливает необходимость его дальнейшей глубокой проработки.

Объектом диссертационного исследования является процесс реформирования системы местного самоуправления.

Предметом исследования выступает изменение процессуальных и структурно — функциональных характеристик института местного самоуправления России в период с 1990 — х годов по настоящее время.

Цель диссертационной работы — определить степень эффективности функционирования реформируемой системы местного самоуправления современной России и обосновать основные направления её дальнейшего совершенствования.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи'.

1) обосновать использование теоретических концепций местного самоуправления;

25 Андрюшина Е. В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть.

2006. -№ 1- Багдасарян Р. Г. Институционализация местного самоуправления в России — форма отправления власти: дис.. канд. полит, наук. М., 2006; Иванов В. Н., Патрушев В. И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие: трансформация идеологии и практики российского федерализма в начале XXI века // Российский экономический журнал. — 2003. — № 3- Михеев В. А. Государственное управление инновациями. Гражданское общество: реалии и стратегия развития // Власть.

2007. — № 12- Нечаев В. Д. Инновации и традиции в реформе местного самоуправления в постсоветской России // Полития. — 2001. — № 3- Его же. Межуровневая кооперация и институциональная организация местного самоуправления в современной России // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. — 2005. -№ 5.

2) раскрыть сущность местного самоуправления как социально — политического института;

3) выделить этапы и определить содержание реформы местного самоуправления в современной России;

4) выявить факторы, оказывающие воздействие на современный процесс реформирования российской системы местного самоуправления;

5) определить критерии эффективности функционирования системы местного самоуправления современной России.

6) предложить и обосновать основные направления совершенствования сложившейся системы местного самоуправления.

Основное направление научного исследования отражено в выдвинутой гипотезе исследования: формирование системы местного самоуправления в России в постсоветский период (90 — е годы) в условиях общественно — политического кризиса, нормативного и институционального дефицита реформы, недостаточного опыта гражданской активности населения не позволило местному самоуправлению стать автономным институтом для решения вопросов местного значения. Становление системы местного самоуправления в современной России происходит противоречиво в связи с неразвитостью форм гражданской самоорганизации, под воздействием комплекса факторов, ключевыми из которых являются недостаточно сильная политическая воля инициаторов реформы в части обеспечения функционирования в системе местного самоуправления гражданской составляющей, а также низкая политическая активность местного сообщества. Эффективность функционирования формально институционализированной системы местного самоуправления в современной России возможна при оптимизации её структурных компонентов и освоении местным сообществом норм и правил культуры политического участия.

Теоретике — методологическую основу диссертационного исследования составили положения и выводы ведущих зарубежных и отечественных ученых, специализирующихся на изучении проблем организации и функционирования системы местного самоуправления. Анализ базировался на совокупности приемов, методов, принципов, применяемых в политологии и смежных с нею науках, прежде всего, политической социологии, муниципальном праве. В исследовании применялись институциональный, неоинституциональный и структурно — функциональный подходы, которые позволили определить структуру системы местного самоуправления, а также объяснить особенности, специфику становления местного самоуправления в политической системе постсоветской России. В качестве основных методов исследования использовались системный и сравнительный анализ, а также вторичный анализ данных эмпирических социально — политических исследований.

Элементами, составившими источниковую базу работы, стали нормативно — правовые акты, принятые на общефедеральномрегиональном и местном уровнях, устанавливающие основы и принципы построения современной системы местного самоуправления в России, монографические исследования, научные статьи, опубликованные по результатам реформы местного самоуправления в периодической печати.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили социально — политические исследования, проведенные в течение последних лет по изучению различных аспектов реформы местного самоуправления:

— «Россияне о местном самоуправлении» (сентябрь 2008 г.). Опрос. Всероссийский Центр Изучения Общественного Мнения (ВЦИОМ). Общий массив опрошенных — 1600 респондентов в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, территории проживания. Статистическая погрешность не превышает 3,4%;

— «Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития» (июнь — декабрь 2008 г.). 65 экспертных и 80 фокус — групп, стандартизированный анкетный опрос участников экспертных групп.

Институт современного развития (ИНСОР). Общий массив опрошенных — 414 респондентов в 16 субъектах Российской Федерации. Выборка регионов репрезентативна по территориальным, географическим и социально — экономическим характеристикам, менталитету населения, уровню урбанизации, стадии муниципальной реформы.

— «Институт выборов и электоральное поведение россиян» (декабрь 2005 г. — январь 2006 г.). Опрос. Фонд «Общественное мнение» (ФОМ). Общий массив опрошенных — 1500 респондентов в 100 населенных пунктах в 44 областях, краях и республиках России. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, уровню дохода, территории проживания.

Oft.

Статистическая погрешность не превышает 3,6%.

В работе также использовались официальные аналитические и статистические отчеты органов власти и государственных структур о функционировании системы местного самоуправления:

— «О реализации Федерального Закона № 131 — ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Материалы заседания коллегии Министерства регионального развития Российской Федерации 1 июня 2007 г.;

Состояние гражданского общества в Российской Федерации". Доклад Общественной палаты Российской Федерации (2007 г.);

— «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». Доклад Общественной палаты Российской Федерации (2009 г.);

— информационный отчет Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о муниципальных выборах за период с 01.01.2004 г. по 01.09.2010 г.;

О ходе и перспективах реализации реформы местного самоуправления в Тульской области". Отчет управления по развитию.

26 Исследование ИНСОР «Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития» // Вопросы местного самоуправления. — 2010. — № 1 — 2- Общероссийский опрос ВЦИОМ «Россияне о местном самоуправлении» (сентябрь 2008 г.) URL: http://www.wciom.ru/issledovanijapolitika.html. (дата обращения: 01.06.2010) — Опрос ФОМ «Институт выборов и электоральное поведение россиян» (декабрь 2005 г. — январь 2006 г.) URL: http://www.bd.fom.ru/report/cat/elect/dd0600110 (дата обращения: 05.06.2010). местного самоуправления аппарата администрации Тульской области (2010 г.).27.

Научная новизна диссертационного исследования:

1) выявлены ключевые факторы, оказывающие воздействие на процесс реформирования системы местного самоуправления, основными из них являются: внутриполитический, социокультурный, идеологический, финансово — экономический и временной;

2) определены структурно — функциональные критерии эффективности действующей системы местного самоуправления;

3) установлено, что формально закрепленная система местного самоуправления не в полной мере соответствует критериям ее эффективности, что проявляется в изолированности и отчуждении местного сообщества от процесса политического управления;

4) предложены и обоснованы основные направления оптимизации-сложившейся системы местного самоуправления, определяющими из которых являются:

— совершенствование структуры и форм взаимодействия составляющих ее компонентов;

— повышение уровня политической активности граждан;

— формирование в массовом политическом сознании понимания роли местного самоуправления как института реализации частных и коллективных интересов и потребностей.

27 Информационный отчет Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о муниципальных выборах за период с 01.01.2004 г. по 01.09.2010 г. URL: http://www.izbircom.ru./ izbircom. html, (дата обращения: 13.09.2010) — О реализации Федерального закона № 131 — ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (материалы заседания коллегии Министерства регионального развития РФ 1 июня 2007 г.) II Вопросы местного самоуправления. -2007. — № 4- О состоянии гражданского общества в Российской Федерации: доклад, утв. на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 25.12.2009 г. // Вопросы местного самоуправления. — 2010. — № 2- Отчет управления по развитию местного самоуправления аппарата администрации Тульской области «О ходе и перспективах реализации реформы местного самоуправления в Тульской области». Тула, 2010; Состояние гражданского общества в Российской Федерации: доклад Общественной палаты РФ (2007 г.) // Вопросы местного самоуправления. — 2007. — № 2.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Анализ основных теоретических концепций местного самоуправления, его институциональных социально — политических свойств определяет дуалистическую сущность исследуемого института, функционирующего, с одной стороны, в качестве составляющей механизма общегосударственного управления и принятия властных решений на местном уровне, и формы самоорганизации граждан, объединенных в местное сообщество для удовлетворения местных интересов и потребностей, — с другой. Исследование функциональной направленности и специфических компетенций местного самоуправления, а также определение в качестве первичного субъекта прав на осуществление местного самоуправления категории местного сообщества свидетельствует о доминировании в сущностной характеристике данного института гражданской составляющей.

2. Процесс становления местного самоуправления в современной России лишь завершает этап формальной институционализации. Сложившаяся система местного самоуправления не полностью соответствует дуалистической концепции местного самоуправления. Функционирование системы местного самоуправление в условиях неразвитости форм гражданской самоорганизации и низкой политической активности местного сообщества актуализирует поиск и обоснование путей ее оптимизации. В то же время, инициированная сверху центральной властью, унифицированная и жестко регламентированная система организации местного самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, недоверия населения к местным органам власти является одновременно единственно возможной переходной моделью к более эффективной системе муниципального управления.

3. Анализ местного самоуправления в качестве системы, состоящей из различных взаимосвязанных элементов, позволяет через выявление особенностей функционирования формализованных механизмов системы в реальных политических условиях оценить эффективность и определить основные направления ее дальнейшего совершенствования. Систему местного самоуправления следует рассматривать в структурном и функциональном аспектах. Структурный аспект определяет анализ системы местного самоуправления как сложной конструкции, состоящей из входящих в её состав компонентов, субординационных связей и каналов взаимодействия между ними. Функциональный аспект обусловливает характеристику системы местного самоуправления с точки зрения доминирования общественных или государственных начал в основных направлениях деятельности местного самоуправления как дуалистического института, определяемого, с одной стороны, и как элемент гражданского общества и элемент общегосударственного управления, — с другой.

4. Конструкция системы местного самоуправления современной России включает в себя традиционно — политическую и концептуальную основы, а также следующие элементы: публичный, субъектный, территориальный, финансово — экономический, компетентностный, контрольно — надзорный. Основными критериями эффективности действующей системы местного самоуправления являются: 1) возможность функционирования местного самоуправления в рамках концептуально определенной и формально закрепленной специфики как основного института публичного государственного управления, а также базового элемента и фактора развития гражданского общества в реальных политических условиях- 2) фактическая возможность компонентов системы обеспечивать ее качественное функционирование- 3) способность системы удовлетворять потребности населения через использование институционально закрепленных форм гражданской активности и естественных механизмов самоорганизации образующих местное сообщество индивидов.

5- Соотнесение теоретической конструкции системы местного самоуправления современной России с критериями ее эффективности показывает, что сформированная в рамках настоящего этапа система местного самоуправления не вполне отвечает критериям эффективного функционирования, имеет существенные недостатки. Основными из них являются неразвитость субъектного элемента системы, проявляющаяся в изолированности местного сообщества как первичного субъекта самоуправленческих прав из процесса реального управления, а также закрытость каналов взаимодействия между публичным уровнем местного самоуправления и уровнем гражданской самоорганизации. В системе местного самоуправления современной России не до конца разработаны финансово — экономические аспекты ее функционирования, дальнейшего совершенствования требуют публичный, субъектный, территориальный и контрольно — надзорный элементы.

6. Опыт функционирования обновленной на основе Федерального закона № 131 — ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы местного самоуправления свидетельствует о том, что на современном этапе лишь закладываются основы для ее дальнейшей оптимизации. Устранение недостатков в сложившейся системе местного самоуправления и совершенствование ее структурных элементов позволит ей функционировать более эффективно. Дальнейшая оптимизация системы местного самоуправления в современной России возможна только при совместном участии государства как основного актора формальных институциональных изменений и местного сообщества — главного субъекта политической активности и инициатора местных властных решений.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Положения и выводы диссертации дополняют сферу научного знания о сущности и структуре местного самоуправления, его влиянии на совершенствование процесса государственного управления, становление и развитие гражданского общества, позволяют расширить основу для дальнейших теоретических и практических разработок проблемы.

Анализ особенностей функционирования системы местного самоуправления в постсоветской России позволит привлечь внимание исследователей и специалистов к дальнейшему изучению процесса институционализации местного самоуправления в современных политических условиях.

Основные положения и результаты исследования позволяют в процессе современного этапа муниципальной реформы проектировать основные направления и способы оптимизации сложившейся системы местного самоуправления в контексте взаимодействия государства и формирующегося гражданского общества.

Материалы проведенного исследования могут быть использованы для совершенствования образовательных программ по политологии, государственному и муниципальному управлению, в системе повышения квалификации управленческих кадров.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования апробированы в следующих формах:.

— выступления на научно — практических конференциях (в том числе и международных): II Международной научно — практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, 2006 г.), II Научно — практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых ТГПУ им. Л. Н. Толстого (Тула, 2006 г.), I Всероссийской научно — практической конференции «Роль университетов в поддержке гуманитарных научных исследований» (Тула, 2006 г.), III Международной научно — практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2007 г.), III Региональной научно — практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых «Исследовательский потенциал молодых ученых: взгляд в будущее» (Тула, 2007 г.), Российской научно — практической конференции «Социально — политическая трансформация России и молодежь» (Тула, 2007 г), Межвузовской научно — практической конференции «Формирование морально — ценностных и правовых основ современной культуры: истоки и перспективы» (Тула, 2008);

— изложение основных положений и выводов работы в ряде научных статей общим объемом 3,75 п.л.;

— использование различных материалов исследования в процессе семинарских занятий со студентами ТГПУ им Л. Н. Толстого по курсам: политология, социология;

— обсуждение теоретических положений и выводов диссертационного исследования на заседаниях кафедры социально — педагогических наук, социологии и политологии Тульского государственного педагогического университета им. Л. Н. Толстого.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В современной России происходит процесс институционального обновления системы политического управления, осуществляется поиск оптимальных механизмов выработки и принятия властных решений на основе гармоничного функционирования государственных структур и формирующихся элементов гражданского общества. Специфическим институтом, находящимся в политической системе в пограничном положении между государством и гражданским обществом, сочетающим в себе как государственные, так и общественные свойства и признаки, является местное самоуправление.

Формирование системы местного самоуправления в современной России на данном этапе осуществляется в рамках политики выстраивания единой вертикали власти, предполагающей, с одной стороны, укрепление политического порядка, и развитие институтов гражданского общества, — с другой. Создание качественной системы местного самоуправления-является одним из ключевых и сложных направлений в контексте общероссийских современных политических трансформаций. Именно поэтому особую актуальность для научного анализа приобретает проблема определения степени эффективности функционирования реформируемой системы местного самоуправления современной России, а также поиск и обоснование основных путей ее оптимизации.

В рамках данного диссертационного исследования были изучены ключевые проблемы реформирования системы местного самоуправления в современных российских политических условиях, а также предложены направления и способы её дальнейшего совершенствования.

В результате проделанной работы решён комплекс поставленных задач, а именно: проанализированы концептуально — теоретические основы построения системы местного самоуправления, раскрыта социальнополитическая сущность данного института, определены особенности институционализации местного самоуправления в постсоветской России, выявлены факторы, оказывающие воздействие на процесс его реформирования, спроектирована теоретическая конструкция системы местного самоуправления современной России, предложены и обоснованы пути её дальнейшей оптимизации.

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать следующие выводы.

Анализ концептуально — теоретических основ местного самоуправления определяет возможность толкования данного института и как составной части централизованной государственной власти, и как независимого элемента гражданского общества. Комплексный анализ сущности и специфики института местного самоуправления позволяет рассматривать его в качестве сложного государственно — общественного элемента, на уровне которого происходит реализация местным сообществом своих прав на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения через установленные формы гражданской самоорганизации, непосредственного участия и специальные структуры публичного механизма управления и принятия властных решений.

Институциональный анализ самобытных отечественных форм местного самоуправления, исследование функциональной направленности и специфической компетентности местного самоуправления, а также определение в качестве первичного субъекта прав на осуществление местного самоуправления категории местного сообщества позволяет утверждать, что эффективная система местного самоуправления должна базироваться на принципах децентрализованности, социальнотерриториального, правового равенства, ограниченного государственного вмешательства и доминирующего значения гражданского начала.

Исследование эволюции российской системы местного самоуправления в рамках постсоветского периода политического развития позволяет выявить особенности процесса преобразований муниципальной сферы, такие как этапность, четкая преемственность, комплексность, а также подверженность влиянию со стороны различных факторов.

В рамках современного периода преобразований можно выделить хронологические рамки трех этапов реформирования системы местного самоуправления. Первый этап, охвативший временной отрезок с апреля 1990 г. по декабрь 1993 г., заложил основы для модификации советской сверхцентрализованной системы местного самоуправления, основным достижением которого явилось частичное выведение местного самоуправления из системы государственно — властного механизма. На втором этапе реформы, начавшемся с декабря 1993 г. и продлившемся по октябрь 2003 г., в политической системе России была закреплена концепция автономного, негосударственного местного самоуправления, заложены базовые принципы его организации, то есть, четко задан вектор институционализации местного самоуправления в политической системе государства. На третьем этапе современного развития системы местного самоуправления, начавшегося с принятием 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжающегося по настоящее время, в контексте реализации политики централизованного федерализма и общегосударственных административных реформ, инициатором которых стала центральная власть, был продолжен курс на демократизацию и автономизацию местного самоуправления.

Следующей особенностью процесса институционализации местного самоуправления в современной России является четкая преемственность, проявляющаяся в декларировании и практической реализации инициаторами реформы на протяжении всего постсоветского периода дуалистической концепции местного самоуправления с преобладанием в институциональной форме и функциональной составляющей данного института автономных свойств и элементов гражданской самоорганизации.

Следует также отметить, что на всех этапах муниципальной реформы преобразования носили комплексный характер, поскольку различной степени модификации подвергались практически все основные структурные элементы системы местного самоуправления (от территориального устройства местного самоуправления до финансово — экономических основ организации деятельности различных видов муниципальных образований).

Кроме этого, анализ развития системы местного самоуправления в современной России показал, что на процесс качественной институциональной трансформации местного самоуправления оказывают влияние различные факторы:

1) внутриполитический, проявляющийся в следующем: во — первых, видение властями различного уровня в качестве основных показателей реального* функционирования местного самоуправления. таких характеристик, как нормативное закрепление принципов и институтов организации местного самоуправления в региональной и муниципальной правовой системе, достижение финансовой самостоятельности муниципалитета, организация и функционирование органов местной власти, не соответствует сущности местного самоуправления как реального демократического института, не способствует развитию элементов гражданского общества и обретению последними в системе местного самоуправления доминирующего положенияво — вторых, сохранение в стиле управления региональных и местных элит специфической административно — управленческой советской культуры, основанной на неформальных, патрон — клиентельных взаимоотношениях, ориентация на внешние, формальные результаты местной политики, проявляется на практике в осуществлении инициатив и проектов, имеющих весьма отдаленное отношение к непосредственным нуждам местного сообщества;

2) социокультурный, характеризующийся неразвитостью института гражданской активности, что является следствием доминирования патерналистских и «подданнических» ориентаций в политической культуре современного российского общества, низкого уровня политического доверия местного сообщества муниципальным властным структурам, нереализованное&tradeпотенциала готовности основной массы населения к вовлечению в общественную деятельность, отсутствия у местной элиты установки на взаимодействие с местным сообществом в процессе выработки социально значимых решений;

3) дефицит конструктивной идеологической пропаганды среди масс концепции местного самоуправления как действительного института реализации политических, социально — экономических и культурных потребностей местного сообщества;

4) недостаточная финансово — экономическая обеспеченность развернувшихся преобразований;

5) определение жестких рамок периода для форсированного осуществления продекларированных преобразований, без учета готовности регионов перейти на формально закрепленную систему организации местного самоуправления.

Опыт современного этапа реформирования, местного самоуправления свидетельствует о незавершенности процесса построения эффективной системы местного самоуправления. Несмотря на достаточно длительную эволюцию в условиях функционирования политической системы постсоветской России, система местного самоуправления с развитым элементом активного самоуправляющегося местного сообщества, находящегося в постоянном сотрудничестве с административными муниципальными структурами, так и не сложилась.

Функционирование существующей системы местного самоуправления в условиях неразвитости форм гражданской самоорганизации и низкой политической активности населения актуализирует поиск и обоснование путей оптимизации процесса ее реформирования. Оценить эффективность системы местного самоуправления современной России и определить основные направления ее дальнейшего совершенствования позволяет анализ ее как системы, состоящей из различных взаимосвязанных компонентов, функционирующих в реальных социально — политических, культурных и правовых условиях посредством открытых каналов горизонтального и вертикального взаимодействия.

Соотнесение теоретической конструкции сложившейся системы местного самоуправления с критериями ее эффективности показывает, что формирующаяся в рамках современного этапа реформы система местного самоуправления не совсем отвечает критериям эффективного функционирования, имеет некоторые недостатки. Данное обстоятельство обусловливается не вполне эффективным функционированием входящих в ее состав элементовв особенности, субъектного, а также закрытостью каналов кооперации между уровнем организации местной власти и уровнем самоорганизации местного сообщества. Кроме этогов системе местного самоуправления современной России недостаточно качественно функционируют публичный, территориальный, контрольно — надзорный и финансово — экономический элементы.

Таким образом, подтверждается гипотезадиссертационного исследования, состоящая в следующем: — формирование системы местного самоуправления в России в постсоветский период (90 — е годы) в условиях общественно — политического кризиса, нормативного и институционального дефицита реформы, недостаточного опыта гражданской активности населения не позволило местному самоуправлению стать автономным институтом для решения вопросов местного значения. Становление системы местного самоуправления в современной России происходит противоречиво в связи с неразвитостью форм гражданской самоорганизации, под воздействием комплекса факторов, ключевыми из которых являются недостаточно сильная политическая воля инициаторов реформы в части обеспечения функционирования в системе местного самоуправления гражданской составляющей, а также низкая политическая активность местного сообщества. Эффективность функционирования формально институционализированной системы местного самоуправления в современной России возможна при оптимизации её структурных компонентов и освоении местным сообществом норм и правил культуры политического участия.

В1 этой ситуации ключевым направлением оптимизации сложившейся системы местного самоуправления в контексте ее эффективного функционирования в политической системе современной России должно стать осознание какинициаторами реформы, так и населением, помимо государственно — управленческой, гражданской сущности данного института, стимулирование политической активности местного сообщества как первичного субъекта самоуправленческих отношений в вопросе решения местных проблем и удовлетворения частных и коллективных потребностей.

Однако в современных условиях незавершенности процесса институционализации гражданской составляющей местного самоуправления, просматриваются возможные варианты дальнейшего политического развития указанного процесса.

Первый вариант состоит в постепенном отстранении государства от регламентации муниципальной сферы и возвышении гражданских, общественных институтов в системе местного самоуправления при условии достижения политического равновесия, активном освоении гражданами новых норм и правил культуры политического участия.

Второй вариант определяется постепенным исключением из институционального дизайна современной политической системы демократических элементов местного самоуправления в связи с неосуществленной ресоциализацией последних обществом, приводящим в итоге к функционированию местного самоуправления как низовой структуры государственного управления.

Исходя из политической традиции функционирования отечественной муниципальной сферы, имманентного потенциала оптимизации сложившейся системы местного самоуправления, а также преимуществ эволюционного пути проводимых политических изменений наиболее предпочтительным для современной России представляется развитие первого варианта вышеуказанных возможных политических изменений.