Региональные центры охраны труда как организационно-экономический инструмент государственного регулирования в сфере охраны труда

Актуальность темы

исследования.

Реформирование общественно-политических и социально-экономических основ управления современным российским обществом не могло не затронуть социально-трудовые отношения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый человек имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Реализация этого права осуществляется работодателем на основании действующего законодательства.

Возникшая в результате реформ юридическая и экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов права объективно разрушила ранее существовавшую отраслевую систему управления охраной труда и ведомственную вертикаль, но вместе с тем способствовала переходу на территориально-вертикальную схему управления с разделением функциональных и властных полномочий на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях.

В настоящее время четко разделяются функции государства и работодателя в управлении охраной труда. Все обязанности и вся ответственность за обеспечение требований охраны труда возлагается на работодателя, а за государством остаются функции общественного гаранта прав работника на охрану труда через правоустанавливающую и правоприменительную деятельность (нормотворческую, регулирующую и контрольно-надзорную), государство выступает как главный, регулирующий и координирующий орган системы управления, обеспечивающий взаимодействие всех функциональных органов управления.

Для реализации принципов современной системы регулирования в сфере охраны труда необходимы не только органы государственного управления, надзора и контроля, но и устойчиво работающий. рынок услуг работодателю по обеспечению охраны труда. Субъектами права, оказывающими эти услуги, в первую очередь образовательные и научно-консультационные, сегодня выступают региональные центры охраны труда (далее — РЦОТ). Именно РЦОТ помогают работодателю (за его средства) и (косвенно) органам государственной власти по труду и органам местного самоуправления осуществлять государственную политику в их деятельности по управлению охраной труда.

Формирование рынка услуг по охране труда становится объективно обусловленным развитием рыночной экономики в России в условиях юридической самостоятельности хозяйствующих субъектов, разделения и специализации труда. Вместе с тем, в силу специфики услуг по охране труда, их социальной значимости, формирование рынка этих услуг должно происходить под контролем и управляющим воздействием государства, а потому требует научной проработки основ принятия решений в сфере государственного управления.

Все это обуславливает высокую актуальность темы исследования, направленного на выяснение форм и методов целенаправленного воздействия государства на выполнение работодателем требований охраны труда через такие организационно-экономические и методические инструменты, как региональные центры охраны труда.

Степень изученности проблемы.

В условиях административно-командной системы хозяйствования ни сами РЦОТ, ни даже идея о них не имели объективных причин на существование. Принцип отраслевого управления требовал только вертикально подчиненных отраслевых институтов повышения квалификации и переподготовки кадров. Такие институты существовали раньше во всех отраслях.

С началом реформирования экономики и распада отраслевого управления снижается роль ведомственных институтов повышения квалификации, но появляется потребность в региональных центрах охраны труда, что соответствует специфике становления федеративных отношений в Российской Федерации. Возникновение и развитие РЦОТ является естественным следствием создания системы управления социально-экономическими процессами в субъектах Российской Федерации, в том числе и в сфере охраны труда.

Исследованию проблем управления в сфере труда, включающих вопросы его технической, социальной безопасности и эффективности, принадлежат научные труды Фридерика Уинслоу Тейлора, Лири Файоля, Гаррингтона Эмерсона, Генри Форда.

Изучение этих проблем нашло отражение в работах российских ученых Амоша А. И., Гвишиани Д. М., Гржегоржевского А. Н., Козловой О. В., Катульского Е. Д., Кульбовской Н. К., Макушина В. Г., Омарова А. М., Ройка В. Д., Слезингера Г. Э. и многих других. Следует подчеркнуть, что из числа основных функций управления в сфере труда, которыми являются планирование, координация, контроль, мотивация, организация и регулирование, РЦОТ имеют непосредственное отношение в большей степени к реализации двух последних.

Особое внимание вопросам организации и создания РЦОТ, их роли в государственной системе регулирования охраной труда уделяется в работах ученых и специалистов-практиков Абрамова Н. Р., Марковой М. Ф., Пашина Н. П., Петрова Ю. И., Соловьева А. П., Сорокина Ю. Г, Файнбурга Г. З. и др.

Несмотря на определенные исследования по вопросам становления, специфики развития и деятельности РЦОТ, их роль в вопросах государственного регулирования охраны труда, формирования рынка услуг по охране труда недостаточно изучена и требует дальнейшего рассмотрения.

Цель диссертационного исследования — изучение деятельности региональных центров охраны труда как важнейшего организационно-экономического инструмента государственного регулирования в сфере охраны труда и разработка научно-обоснованных рекомендаций и предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию этой деятельности.

Основные задачи исследования обусловлены целевой направленностью работы:

— проанализировать особенности обеспечения работодателем безопасности и сохранения здоровья работников;

— уточнить содержание понятий «услуга по охране труда» и «рынок услуг по охране труда»;

— сформулировать основные направления развития инфраструктуры услуг, направленных на поддержку выполнения обязанностей работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда;

— выявить факторы формирования общероссийского и регионального рынка услуг по охране труда, требующие деятельности РЦОТ;

— провести комплексный анализ и оценить состояние, уровень развития РЦОТ;

— определить роль и значение РЦОТ по основным направлениям государственного регулирования и обеспечения охраны труда, в том числе на региональных рынках услуг по охране труда;

— разработать предложения по перспективному развитию и совершенствованию деятельности РЦОТ.

Объектом исследования выступают региональные центры охраны труда как организационно-экономические инструменты государственного регулирования охраной труда.

Предметом исследования являются управленческие отношения, складывающиеся в процессе государственного регулирования в сфере охраны через региональные центры охраны труда.

Методологической и теоретической основой диссертации послужил системный подход к исследуемым процессам. В работе использованы методы группировки, сравнения и обобщениятеоретические и методологические исследования отечественных ученых. Исследования опираются на положения Конституции и Трудового кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О техническом регулировании», а также на иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конвенции и Рекомендации Международной организации труда.

Эмпирическую базу исследования составили данные федерального статистического наблюдения в области охраны трудамониторинга организационных аспектов создания и функционирования РЦОТ, постоянно проводимого государственным учреждением «Всероссийский центр охраны труда"' в рамках научно-исследовательских работ на основании информации, не учитываемой государственной статистикой и представленной региональными центрами охраны трудаофициальные статистические и оперативные сведения по организации и научно-методическому обеспечению обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных Минтруда России и Фонда социального страхования Российской Федерацииа также материалы публикаций в научных журналах и средствах массовой информации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании возможностей и значения РЦОТ как организационно-экономического инструмента государственного регулирования в сфере охраны труда.

Выносимые на защиту основные научные результаты исследования, полученные автором и содержащие элементы новизны, состоят в следующем:

— уточнено и конкретизировано понятие «услуга по охране труда» как выполнение специализированной организацией полностью или частично обязанностей работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда в соответствии со статьей 212 Трудового кодекса Росийской Федерации;

— структуирован спектр услуг по охране труда, в которых нуждается работодатель для выполнения своих обязанностей в сфере охраны труда, необходимых для предотвращения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в соответствии с государственными требованиями охраны труда. К числу таких услуг относятся: образовательные, информационно-издательские, консультационные, проведение аттестации рабочих мест по условиям труда, сертификации работ по охране труда в организациях, решение вопросов социального партнерства и ряд других;

— сформулировано понятие «рынок услуг по охране труда» как система социально-трудовых отношений, дающая возможность для более качественного и эффективного управления в сфере охраны труда, формирование которой является объективной закономерностью современного развития экономики. Показан региональный характер рынка услуг по охране труда и отмечено, что деятельность региональных центров охраны труда является одним из важнейших звеньев в реализации социальной политики государства в данной сфере;

— представлены результаты впервые проведенного комплексного анализа организационных аспектов создания и функционирования РЦОТ с использованием мониторинга как вида информации, необходимой для изучении социально-трудовых отношений на основании непрырывного наблюдения за продолжительный период времени. Определены основные направления мониторинга, среди которых: численность, организационно-правовые формы, организационные структуры, кадровый состав, направления деятельности;

— определены роль и значение РЦОТ в вопросах государственного регулирования в сфере охраны труда на территории субъектов Российской Федерации;

— обосновано, как одно из основных направлений деятельности РЦОТ, обучение по охране труда отдельных категорий застрахованных за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации (далее — Фонд), которое относится к числу важнейших превентивных мер в области охраны труда;

— разработаны методические рекомендации «Организация обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных» для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда и обучающих организаций, составной частью которых является методика проверки качества обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных и контроля за правильностью использования средств на эти цели. В работе представлены процедуры определения Основных показателей данной формы обучения, рассматриваются организационные аспекты и последовательность, существо контролирующих операций за целевым использованием средств, выделенных Фондом, проблемы повышения эффективности и качества обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных;

— сформулированы основные направления развития и координации деятельности РЦОТ, которые тесно связаны с процессами аккредитации образовательной и научно-внедренческой деятельности (включая сертификационную).

Практическая значимость результатов исследовании заключается в следующем:

1. Сформированные основные направления мониторинга организационных аспектов создания и функционирования РЦОТ позволили создать информационную базу данных, необходимую для дальнейшего совершенствования и развития сети региональных центров охраны труда.

2. Разработанная методика проверки качества обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных и контроля за правильностью использования средств на эти цели, установленные процедуры определения основных показателей обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных содействуют повышению эффективности и качества реализации данных мероприятий по охране труда.

3. Предложенные в работе рекомендации по государственному регулированию и развитию деятельности РЦОТ на рынке услуг в сфере охраны труда способствуют совершенствованию условий и охраны труда на предприятиях различных форм собственности.

Реализация разработок автора связана с деятельностью РЦОТ по развитию рынка услуг, в первую очередь, рынка оказания услуг по обучению по охране труда отдельных категорий застрахованных.

Разработки автора реализованы следующим образом:

— вошли соответствующими положениями или пунктами в различные нормативные правовые документы Минтруда России и ФСС РФ, в том числе в Соглашение Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Фонда социального развития Российской Федерации по организации обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных, о передаче средств для осуществления мероприятий по обучению по охране труда отдельных категорий застрахованных и осуществлению контроля за правильностью использования этих средств в 2004 году;

— нашли практическое применение в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской.

Федерации в области охраны труда, государственного учреждения «Всероссийский центр охраны труда» и региональных центров охраны труда в субъектах Российской Федерации;

— материалы диссертационного исследования используются в ряде высших учебных заведений, в том числе в Пермском государственном техническом университете при подготовке студентов по таким специальностям, как «Государственное и муниципальное управление», «Безопасность технологических процессов и производств», «Экономика и управление на предприятии», также в ряде других образовательных учреждениях при повышении квалификации по охране труда руководителей и специалистов организаций.

Апробация результатов исследования.

Результаты проведенных исследований и основное содержание опубликованных работ докладывались и получили одобрение на Всероссийских совещаниях:

• руководителей и специалистов региональных центров охраны труда, организованных Минтрудом России и ГУ Всероссийский центр охраны труда, в 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 гг.;

• о проблемах обучения по охране труда отдельных категорий застрахованных, проведенных Минтрудом России и ФСС РФ для руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, обучающих организаций и представителей региональных отделений ФСС РФ в Москве — 2000 г., в пос. Дагомыс (Краснодарский край) — 2001 г., в Рязанской области и Кабардино-Балкарской Республике — 2002 г., в городах Поволжья, Нижний Новгород, Чебоксары, Казань, Ульяновск и Самара — 2003 г.

А также на на межрегиональных конференциях в Санкт-Петербурге в 2001 году, в Перми в 2002 году по теме «Актуальные проблемы управления охраной труда на территории субъекта Федерации» и в 2004 году по проблемам «Социальные, экономические и правовые аспекты охраны труда на современном этапе».

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 16 работах, общим объемом 14,9 п. л.

Структура и объем диссертации

.

Диссертация, изложенная на 158 страницах, состоит из введения, трех глав, включающих 14 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В условиях становления рыночной экономики обеспечение безопасности и сохранение здоровья работников в процессе его трудовой деятельности происходят в непосредственной связи с развитием инфраструктуры услуг работодателю по охране труда, рынок которых стремительно развивается в последнее десятилетие. Вместе с тем, в силу специфики услуг по охране труда, формирование рынка этих услуг не может происходить без контроля и управляющих воздействий государства, а потому требует научной проработки и принятия соответствующих решений в сфере государственного управления. Настоящее исследование является законченной научно-квалификационной работой, в которой изложены обоснованные организационно-экономические вопросы, имеющие существенное значение для управления охраной труда. В работе были поставлены и решены следующие задачи: сформулированы основные направления создания инфраструктуры услуг поддержки выполнения обязанностей работодателя по обеспечению охраны трудаобоснована роль региональных центров охраны труда в реализации государственной политики по обеспечению безопасности и гигиены трударазработаны предложения по развитию и координации деятельности РЦОТ. Показано, что особенно важное значение рынок услуг имеет для малых и средних предприятий, которым невыгодно содержать службы охраны труда. Осуществление полноценной деятельности по обеспечению безопасности труда работников таких предприятий возможно только на основе покупки необходимых услуг, для: обеспечения качества которых необходиминститз’т региональных центров охраны труда, имеющих возможности оказания широкого спектра названных выше услуг. Установлено, что данный рынок в силу специфического характера реализуемых на нем услуг является преимущественно региональным, на котором место РЦОТ становится особенно важным. Сегменты региональных рынков услуг по охране труда формируются неравномерно. Наиболее значимые элементы обеспечения охраны труда (обучение работников, аттестация и сертификация, разработка СУОТ) определяют спрос на соответствующие услуги и формирование определенных секторов данного рынка. Рассмотрено одно из главных направлений в сфере образовательных услуг, оказываемых РЦОТ, а именно обучение по охране труда отдельных категорий застрахованных. Накопленный опыт проведения обучения по охране труда за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний доказал целесообразность и востребованность этой новой формы обучения, оказал значительное положительное воздействие на всю систему обучения по охране труда, позволив повысить охват обучаемых в организациях всех отраслей экономики, особенно в бюджетной сфере и в сельском хозяйстве. Активное проведение обучения в сельских районах субъектов Российской Федерации способствует развитию ^ муниципального управления охраной труда, его взаимодействию с отраслевой системой управления, закреплению кадров по охране труда в органах местного самоуправления. Всеобщность этой системы обучения, его конкурсное и программное обеспечение позволяют объединить усилия всех заинтересованных лиц, направленные на улучшение состояния охраны труда. При рассмотрении основных направлениях развития деятельности региональных центров охраны труда в работе отмечено, что именно РЦОТ являются сегодня той организационной структурой, которая в полной мере на территории каждого региона может вести комплексную работу, направленную на улучшение условий и охраны труда с учетом сформировавшихся сегодня социально-трудовых отношений и особенностей экономического развития данного региона. Деятельность РЦОТ направлена на: содействие созданию, внедрению и функционированию систем управления охраной труда (СУОТ), как наиболее эффективного средства осуществления систематической целенаправленной и результативной работы по охране труда в организациях любого размера, форм собственности, характера деятельностиактивизацию и расширение работы по аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда в организацияхразвитие и совершенствование социального партнерства. Особо важным направлением в деятельности РЦОТ является — обеспечение полноценного, высокоэффективного обучения работников, что является в немалой степени основой для решения множества проблем по охране труда в организациях и, в. первую очередь, сокращения несчастных случаев на производстве. Исследование вопросов организации, становления и функционирования региональных центров охраны труда позволяют говорить о настоятельной необходимости дальнейшего развития координации их деятельности, цель которой обеспечение повышения эффективности и качества работы РЦОТ. В диссертационном исследовании осуществлено обобщение практических результатов работы РЦОТ с целью распространения и пропаганды их опыта. Представлены основные и перспективные направления развития и координации деятельности региональных центров охраны труда, а именно: формирование Учебно-методического объединения, создание системы аккредитации РЦОТ на базе ГУ «Всероссийский центр охраны труда». Несмотря на успехи отдельных центров, работа существующих центров охраны труда требует еще совершенства, а их реальная автономность и разбросанность по необъятной территории нашего государствазатрудняет создание на их базе взаимосвязанной системы центров, образующих реальную инфраструктуру поддержки деятельности организаций по обеспечению требований охраны труда. Дальнейшее перспективное развитие региональных центров охраны труда необходимо рассматривать, как обеспечение одного из важнейших направлений государственной политики по улучшению условий и охраны труда, обеспечению конституционного права на труд в условиях безопасности и гигиены.