Планирование налоговых доходов субъектов Российской Федерации в системе управления государственными финансами

Актуальность темы

исследования. В ходе экономических реформ в России произошла существенная децентрализация системы управления страной и регионализация ее экономики. Концепция построения смешанной и в тоже время открытой рыночной экономики повлекла за собой отказ от классической многоуровневой бюрократической структуры управления и привела к переходу к децентрализованной и демократической организации, основанной на широком использовании теории и практики современного менеджмента. В системе государственного планирования экономикой ключевую роль играет управление государственными финансами на разных уровнях, приобретая особую актуальность в условиях транзитивной экономики.

В свою очередь, в системе управления государственными финансами центральное место занимает планирование доходных источников соответствующих уровней бюджета: федерального или регионального, дающее возможность выполнения их основной функции — обеспечения условия для удовлетворения экономических и социальных потребностей общества.

Перенесение центра тяжести в решении сложных социально-экономических проблем на региональные государственные структуры, с одной стороны расширят рамки самостоятельности субъектов Российской Федерации, с другой стороны, выдвигает множество задач, требующих поиска реальных альтернативных источников финансирования, что значительно повышает их ответственность за состояние всего региона. Трансформационные изменения, которые происходят во взаимоотношениях между федеральными, региональными и муниципальными органами государственной власти, особенно в области финансов, требуют своего научного обоснования, разработки механизма планирования налоговых доходов.

Степень разработанности проблемы. Вопросам планирования и оценки налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации в настоящее время в финансово-экономической литературе уделяется большое внимание. Этой проблеме посвящены работы таких видных российских ученых как: О. Богачева, О. Врублевская, А. Грязнова, М. Дмитриев, В. Золотарева, В. Игнатова, В. Кашин, Ф. Клоцвог, И. Кушникова, Т. Морозова, А. Пикулькина, Г. Полянка, М. Романовскй, С. Хурсевич, А. Шеремет и других.

Выход национальной экономики из затянувшегося финансового кризиса, как показало время, невозможен без применения планирования доходных источников, которое должно осуществляться не вопреки рыночным сигналам, а на их основе. Добиться такого рационального сочетания плановых и рыночных механизмов представляется весьма сложной задачей. В этих условиях назревшая потребность в качественной методологической базе оценки и планирования налогового потенциала становится для органов управления государственными, региональными и местными финансами одной из злободневных проблем.

Творческое использование прогрессивного опыта управления государственными финансами экономически развитых стран мира открывает нам новые горизонты в области многолетнего бюджетного планирования. Учитывая, что становление российской модели рыночной экономики процесс долгосрочный и кропотливый, становится весьма актуальным разработка вариантов применения и адаптации в современных отечественных условиях зарубежных методов многолетнего бюджетного планирования.

Теоретическая и практическая значимость разработки новых подходов к оценке валовых налоговых ресурсов региональных и местных бюджетов обуславливает выбор темы диссертационной работы, ее цели и задачи. Цель и задачи диссертации. Основной целью исследования диссертационной работы явилось обоснование теоретических и методологических подходов к решению проблемы оценки и планирования налоговых доходов субъектов Российской Федерации, оценка налоговых ресурсов бюджета региона на примере Ставропольского края.

Достижение реализации цели исследования потребовало решение следующих задач: развить концептуальные основы стратегического планирования и прогнозирования налоговых доходов региона являющегося эффективным методом управления государственными финансамиуточнить содержание понятия стратегического планирования относительно объекта и предмета исследования, определить его место в системе управления государственными финансамиисследовать диалектику взаимоотношений между государственными и региональными финансами в условиях переходной экономики, изучив структуру их налоговых доходовизучить методологические подходы к оценке налогового потенциала субъекта Федерации, налоговых ресурсов бюджетов муниципальных образованийобосновать преимущества многолетнего планирования как наиболее эффективного механизма стратегического управления государственными финансами регионапоказать необходимость интеграции систем индикативного и бюджетного планирования как основы формирования государственных и региональных балансоврассмотреть перспективные направления совершенствования методов бюджетного планирования на основе прогрессивного мирового опыта. Объект и предмет исследования. Объектом исследования стали проблемы теории, методологии и практики бюджетного планирования на региональном уровне. Предметом диссертационного исследования явился процесс управления региональными финансами в части оценки и планирования налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Методологические и теоретические основы исследования. Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ведущих ученых и специалистов в области финансовых отношений. В процессе научного исследования были изучены и применены методологические, законодательные и нормативные материалы по темам бюджетного и налогового управления государственными, региональными и местными финансами.

Информационно-статистической и эмпирической базой послужили отчетные данные Министерства финансов и Министерства экономики Правительства Ставропольского края, аналитические материалы Ставропольского краевого комитета государственной статистики Российской Федерации, а также оригинальные данные, собранные автором в процессе апробации методики оценки налогового ресурса бюджетов территориальных и муниципальных образований Ставрополья.

Методология исследования основывается на использовании совокупности методов, применяемых в исследовании социально-экономических процессов и управления финансами: диалектической логики, индивидуальных и дедуктивных выводов, синтеза, методов комплексного экономического анализа, а также статистических методов: группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Центральное место процесса управления государственными финансами страны и региона занимает планирование, которое обеспечивает организацию полноценного бюджетного процесса, в части формирования доходов (в том числе налоговых) бюджетов всех уровней, и является его объективно необходимым элементом в условиях активно изменяющейся траектории развития рыночного хозяйства.

2. Использование методов стратегического планирования в системе управления государственными финансами дает возможность органам власти субъектов Федерации получить реальный и достоверный способ формального прогнозирования будущих тенденций макроэкономического состояния региона, наделяющий процесс планирования налоговых доходов бюджетов всех уровней свойствами оптимальности, единства и комплексности.

3. Процесс планирования налоговых доходов субъектов Российской Федерации в системе управления государственными финансами нуждается в значительной трансформации, базирующейся на определении взаимосвязей между доходными источниками бюджета региона, его налоговым потенциалом и уровнем экономического и финансового развития.

4. Содержание и иерархическая структура государственных и региональных финансов выявляют направления совершенствования структуры налоговых доходов бюджета региона, характеризующиеся способами поддержания оптимального уровня диверсификации доходов.

5. Существующие современные методы оценки налогового потенциала опираются, как правило, на одну из экономических переменных, что в условиях переходной экономики (сопряженной с динамичными изменениями макроэкономической обстановки) представляется недостаточным. Наиболее полному получению достоверной информации в бюджетном прогнозировании и планировании способствует применение экономико-математических методов в сочетании с долгосрочными государственными минимальными социальными стандартами и нормами.

6. Многообразие подходов к оценке налоговых ресурсов регионов и территорий не обеспечивает необходимой объективности, что объясняется узкой направленностью системы оцениваемых финансово-экономических критериев, концентрирующихся либо на уровне налоговых сборов, либо на показателях социально-экономического развития региона (включая валовой региональный продукт). Альтернативной методикой оценки налоговых ресурсов регионального бюджета и всех его уровней является комплексное использование нормативных, статистических методов и метода исчисления налогового потенциала от внутреннего регионального продукта в сочетании с отраслевым методом.

7. Эффективным механизмом стратегического управления государственными финансами субъектов Федерации является многолетнее планирование (среднесрочное), которое позволяет осуществить контроль за дефицитом государственного бюджета и выбор разумной финансовой политики. Использование многолетнего финансового плана региона способствует повышению его прозрачности, объективности и эффективности, а также обеспечению его стабильности и преемственности.

8. Посткризисный этап (августа 1998 г.) развития экономики определяет необходимость наделения регионального финансового баланса функциями рычага государственного регулирования рыночного хозяйства, и в то же время экономического саморегулирования, что достигается путем использования системы индикативного планирования (предвосхищающего траекторию развития рыночной экономики) в бюджетном процессе.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке целостного подхода к процессу организации бюджетного планирования налоговых доходов субъектов Российской Федерации на краткосрочную и долгосрочную перспективу, базирующегося на применении комплексных методов оценки налоговых доходов регионального бюджета, и синтеза элементов многолетнего бюджетного и индикативного планирования. К числу положений, содержащих элементы реального приращения научного знания можно отнести следующие:

• определено категориальное и сущностное место стратегического планирования за счет использования его инструментария в бюджетном процессе субъектов Федерации.

• уточнена иерархическая структура финансов разных уровней с учетом специфики конкретного региона и сложившейся социально-экономической ситуации, что позволяет определить основные направления совершенствования их взаимоотношений, осуществляемых за счет оптимизации структуры налоговых доходов, путем стимулирования экономического развития приоритетных (бюджетообразующих) отраслей рыночного хозяйства;

• дополнены концептуальные подходы в оценке и прогнозировании налоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов содержанием налогового потенциала территории, которое дефинируется как возможные налоговые поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учетом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых условий и усилий;

• предложен механизм оценки налоговых ресурсов бюджетов различных уровней субъекта Федерации, учитывающий изменения законодательной и нормативной базы, инфляционные ожидания, индивидуальный экономический потенциал региона (территории) и резервы его возможного роста или снижения. Основной операционный инструментарий данного подхода (механизма) составили: методы нормативного и статистического прогнозирования и метод исчисления налогового потенциала от внутреннего регионального продукта в сочетании с отраслевым методом;

• произведена интеграция методов индикативного и бюджетного планирования в целях организации процесса формирования финансового баланса региона, сочетающего в себе функции государственного регулирования рыночного хозяйства и экономического саморегулирования, и обладающего свойствами предвосхищать траекторию развития рыночной экономики,.

Практическая значимость и апробация работы. Практическая ценность диссертационного исследования состоит в методологическом обосновании комплексного подхода к организации бюджетного планирования налоговых доходов на региональном уровне, что позволяет широко использовать выводы и практические разработки автора при прогнозировании, как консолидированного бюджета Ставропольского края, так и его районных и местных бюджетов. с.

Основные положения диссертационного исследования были апробированы автором на уровне региональных структур, занимающихся вопросами бюджетного планирования. Разработанные диссертантом методические рекомендации по оценке налогового потенциала бюджетов местных и районных администраций края нашли отражение при формировании бюджета Ставропольского края 2001 года.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 печатные работы, общим объемом 1,25 п, л. и.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Диссертационные исследования, проведенные в области организации процесса планирования налоговых доходов субъектов Федерации в системе управления государственными финансами, привели к следующим результатам:

1. Анализ общих принципов организации процесса управления государственными финансами переходного периода дал неоспоримое подтверждение главенствующий роли стратегического планирования налоговых доходов бюджетов всех уровней власти страны, как при командно-административной экономике, так и при рыночном способе хозяйствования. Вследствие чего, сделаны выводы о необходимости синтезирования директивных и современных методов и планирования и прогнозирования государственных финансов.

2. Дана всесторонняя характеристика стратегическому планированию, как центральной функции управления государственными финансами, следствием которой стало определение его содержания и объекта приложения. Самым главным моментом является то обстоятельство, что данный процесс не завершается каким-либо немедленным действием, а заканчивается установлением общих направлений, следование которым обеспечивает рост и укрепление позиций субъекта, и является единственным способом формального прогнозирования будущих проблем и возможностей. В качестве объекта стратегического планирования может выступать деятельность хозяйствующих субъектов, структурных элементов национальной экономики, вся национальная экономика страны с позиций их будущего состояния в ближней и долгосрочной перспективе.

3. В целях определения сущности и содержания региональных финансов в условиях транзитивной экономики произведен анализ их функций, который показал, что региональным финансам принадлежит важная роль, в преодолении кризисной ситуации, в обеспечении определенных темпов развития всех отраслей народного хозяйства региона, в перераспределении денежных ресурсов между производственной и непроизводственной сферами, а также между отдельными группами и слоями населения. Главными источниками доходов регионального бюджета является валовой доход, создаваемый в сфере материального производства, и процесс расширенного воспроизводства, осуществляемый не только за счет собственных средств хозяйствующих субъектов, но и за счет денежных средств в виде бюджетных ассигнований, использования банковского капитала.

4. Проведенный ретроспективный анализ формирования региональных налоговых доходов, а также оценка структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края за период с1996 по 2000 год. Позволили сделать следующие выводы: 1) в России уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы, так, если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов Федерации, так и федеральные налоги- 2) структура и динамика налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края отличается хорошим уровнем диверсификации доходов, удовлетворительной динамикой развития доходных источников и потенциалом роста налоговых доходов, исчисляемых от прибыли и дохода товаропроизводителей Ставрополья.

5. Анализ применения существующих разнообразных форм и методов оценки налогового потенциала показал, что они не гарантируют успеха качественного планирования налоговых подателей регионального бюджета в современных экономических условиях. В этой связи, стала актуальной задача по детальному рассмотрению существующих современных методик оценки налогового потенциала субъектов Федерации. Анализ их содержания показал, что в своем большинстве они опираются на одну из экономических переменных. Но в сложившимся переходном экономическом периоде это является недостаточным. Автор считает, что в перспективе, экономико-математические методы в сочетании с долгосрочными государственными минимальными социальными стандартами и нормами могут найти широкое применение в бюджетном прогнозировании, обеспечив ему более объективную, научную разработку. Решение проблемы достоверной оценки налогового потенциала кроется в разработке методов, в которых будут гармонично сочетаться комбинированные опорные показатели, экономико-математические модели, статистические методы и нормативы.

6. Предпринята попытка разработки альтернативной методики оценки налоговых ресурсов районных и местных бюджетов Ставропольского края. Принципиальной особенностью методики является использование в расчетах как факторов опирающихся на результаты экономического развития муниципальных и территориальных образований региона, так и налоговая база, приведенная к законодательным и нормативным условиям прогнозного периода.

7. Опыт применения многолетнего финансового планирования во многих странах, приведенный в диссертации, показывает, что многолетние прогнозы доходов могут служить системой раннего обнаружения грядущих нехваток дохода, дающая возможность своевременно пересматривать стратегии и реформировать налогообложение региональных бюджетов. По мнению автора, применение мирового опыта многолетнего финансового планирования в российских условиях, с обязательной его адаптацией к национальным особенностям государственного управления финансами, поможет России и ее регионам справиться с текущим критическим состоянием.

8. Исследования в области отечественных подходов к многолетнему бюджетированию, а также опыта использования финансового плана-прогноза Администрации Санкт-Петербурга выявили законодательные посылки перспективного финансового планирования. Параметры многолетних планов, применяемые при разработке бюджета и проверке его альтернативных версий, а также при оценке инвестиционных и заемных мощностей, обеспечивают их успешное применение на уровне Ставропольского края.

9. В процессе изучения системы государственного регулирования национальной экономики, проводится параллель между системами бюджетного и индикативного планирования. Дается развернутая характеристика последнего, которое определяется как совокупность процедур согласования процессов: во-первых, макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государствомво-вторых, территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властейв-третьих, микропланирования, реализуемого в планах хозяйствующих субъектовв-четвертых, мезопланирования, то есть планирования отраслей, территориально-производственных комплексов, исходящего, прежде всего от межотраслевых и межрегиональных финансово-промышленных групп.

10. В результате интеграции методов бюджетного и индикативного планирования определено понятие экономического бюджета (по своим функциям являющегося аналогом индикативного плана), основные показатели которого служат обоснованием государственного или регионального бюджета. Автор считает, что экономический бюджет может служить информационной базой для оценки существующих и потенциальных ресурсных возможностей социально-экономической системы страны или региона. Последовательная детализация макроэкономической информации экономического бюджета предполагает ее использование для принятия локальных решений с учетом сопряженных прямых или косвенных последствий составляющих экономическую систему страны или региона.

Исследование причин затяжного и глубокого финансового кризиса российской экономики, выявляет неоспоримый факт, того что, достоверное прогнозирование налоговых доходов бюджета должно базироваться на макроэкономических показателей развития экономики региона. В этой связи образуется объективная необходимость аккумулирования методов и инструментов управления финансовыми потоками в комплексном индикативном плане, который может стать эффективным средством регулирования процессов становления рыночной экономки Российской Федерации и ее субъектов.