Актуальность темы
исследования. Широкое применение за годы экономического реформирования получил такой инструментарий государственного воздействия на экономические процессы как программно-целевое планирование. Общепризнанно его преимущество над другими формами государственной экономической деятельности в способности комплексного решения сложных экономических, социальных, технических и других проблем методами, в полной мере вписывающимся в механизмы рыночной экономики. Большое место в программно-целевом планировании заняли разработка и реализация федеральных целевых программ развития регионов страны.
Эти годы явились периодом интенсивного поиска наилучших методов использования и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) в том числе и программ развития регионов. Совершенствовались порядок и методы разработки ФЦП, уточнялся их перечень, предназначенный для финансирования из федерального бюджета, определялись организационные основы их реализации. Формировался механизм государственного контроля средств, выделенных из бюджета средств на реализацию ФЦП развития регионов.
Вместе с тем к настоящему времени методы разработки и реализации ФЦП развития регионов и формы контроля за ходом этого процесса нельзя считать достаточно отработанными. Существуют проблемы как в обеспечении действительной приоритетности развития тех или иных регионов, отобранных для решения их экономических и социальных проблем программными методами, так и в финансовом обеспечении их реализации.
Процесс разработки и реализации целевых региональных программ должен постоянно находиться в зоне государственного финансового контроля, начиная от учета приоритета и целей социально-экономического развития РФ и включая предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий реализации программ. Учитывая, что финансирование целевых программ развития регионов является функцией бюджетов, обеспечение эффективного контроля за расходованием бюджетных средств в этой сфере становится одной из важных задач.
В этой связи в работе обосновываются подходы и рекомендации по использованию современных форм государственного финансового контроля, ориентированных на оценку результативности и экономичности бюджетных расходов.
В настоящих условиях усиливается актуальность контроля эффективности использования бюджетных средств, что связано с поиском современных механизмов контроля, к которым относится аудит эффективности, ориентированный на достижение совокупности целей и задач и результативность в процессе расходования государственных денежных средств. Это и обусловило исследование проблем, связанных с организацией и формированием механизмов аудита эффективности использования бюджетных средств, в частности, направляемых на реализацию федеральных программ регионального развития.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в разработке, на основе обобщения практики, научно-методических основ формирования и реализации целевых программ развития регионов, выработки рекомендаций по организации государственного финансового контроля, ориентированного на повышение эффективности государственных расходов.
Исходя из установленных целей определены следующие задачи исследования:
— определить тенденции и роль целевых программ развития регионов в развитии экономики и в бюджетном процессе;
— разработать систему бюджетных критериев формирования целевых программ развития регионов и определить современные подходы к оценке их эффективностисформулировать направления развития системы государственного финансового контроля и пути его активизации в сфере программно-целевого использования бюджетных ресурсов;
— разработать теоретико-методические основы аудита эффективности использования денежных средств в системе бюджетного программирования;
— подготовить практически ориентированные рекомендации по планированию и проведению аудита эффективности государственных расходов.
Объектом исследования являются целевые программы развития регионов, включенные в современный бюджетный процесс, их роль в развивающейся системе государственного регулирования развития экономики страны.
Предметом исследования являются механизмы формирования бюджетных средств, предназначенных для финансирования программ развития регионов, как на федеральном, так и региональном уровнях, а также инструменты государственного регулирования и финансового контроля программно ориентированных бюджетных расходов с позиций обеспечения их целевого и эффективного использования.
Теоретической и методической основой исследования являются законодательно-нормативные акты РФ по регулированию бюджетного процесса, организации государственного финансового контроля, использованию программно-целевого метода в системе государственного регулирования, труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по этим проблемам.
В процессе исследования использовались математические и статистические методы, экспертные оценки, методы классификации и сравнительного анализа.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили обширный эмпирический материал по бюджетному программированию государственных расходов, нормативно-правовые и методические материалы Правительства РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Госкомстата РФ, а также работы ведущих научно-исследовательских организаций страны по проблемам использования программно-целевого подхода и организации государственного финансового контроля.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
— исследованы современные тенденции и дана оценка факторам, снижающим эффективность программно-целевых методов государственного регулирования (нечеткость формулирования приоритетов развития регионов, недофинансирование, слабая структуризация программных мер, неэффективный контроль и др.), предложена группировка федеральных целевых программ реализуемых в 2003 г., обоснована необходимость усиления роли целевых программ развития регионов;
— разработаны такие бюджетные критерии формирования целевых программ развития регионов как экономическая приоритетность, бюджетная достаточность, перспективность, нацеленность на решение стратегических задач развития, определены и систематизированы параметры финансового контроля всего технологического цикла осуществления программных мероприятийобоснованы современные подходы к оценке эффективности целевых программ развития регионов на основе обеспечения комплексного финансирования расходов, предусмотренных программами, с учетом не только средств федерального бюджета, но и региональных бюджетов, кредитов и собственных средств (оптимальное сочетание интересов, затраты на достижение целей программ, сроки реализации, сравнение эффектов отдельных подпрограмм и некоторые другие);
— разработаны теоретико-методические основы финансового контроля бюджетного процесса с использованием триединой схемы контроля, включающей: контроль на проектно-прогнозной стадии, контроль исполнения, контроль эффективности использования ресурсовобоснованы предложения по уточнению роли Счетной палаты РФ в этой схеме и формированию будущей консолидированной системы государственного финансового контролясформулированы принципы и механизмы аудита эффективности, включающего комплексную профессиональную оценку экономических, правовых, социальных и организационных условий и факторов, влияющих на результаты использования государственных средств и ресурсов;
— обоснована необходимость повышения роли аудита эффективности в системе государственного финансового контроля, определена стратегическая ориентация аудита эффективности бюджетных расходов, связанная с интеграцией различных видов контрольной работы, усилением аудита властных структур, распоряжающихся ресурсами, внедрением современных методов контроля;
— разработаны практические рекомендации по планированию аудита эффективности на основе использования программ аудита эффективности, критерии аудита и организации проведения контроля результативности и экономности использования бюджетных средств.
Практическая значимость исследования. В работе предложены механизмы совершенствования расходования бюджетных средств с использованием программно-целевых методов и активизацией современных форм государственного финансового контроля. Предложенные в работе бюджетные критерии формирования целевых программ развития регионов ориентированы на создание современного инструментария, способного повысить эффективность использования бюджетных средств, направляемых на решение проблем регионального развития.
В работе даются практические рекомендации по аудиту эффективности государственных расходов, значение которого особенно важно в современных условиях, учитывая недостатки использования этой формы государственного финансового контроля в практике контроля. Предложения по организации аудита эффективности могут использоваться органами финансового контроля РФ и субъектов РФ на всех стадиях бюджетного процесса.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования используются Минфином России при разработке федерального бюджета, финансовыми органами субъектов Федерации при разработке региональных бюджетов, Минэкономразвития России при подготовке целевых федеральных программ развития регионов, а также в практической работе Счетной палаты РФ при проверках реализации важнейших федеральных целевых программ регионального развития (в частности, программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996;2005 гг.». «Юг России», «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 г.», «Развитие Калининградской области на период до 2010 г.» и др. Автором подготовлен и утвержден «Временный порядок проведения проверки эффективности расходования государственных средств по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней» (17.02.2003. Счетная палата РФ).
Выводы и предложения диссертационной работы докладывались на конференциях и научно-практических совещаниях в т. ч. на: международном семинаре «Бюджетный федерализм в России», Москва, 17−18 ноября 2001 г.- конференции «Пути совершенствования единой системы финансового контроля в Российской Федерации», Уфа, 29 января 2002 г.- международной научно-практической конференции «Финансовый контроль и новые информационные технологии», Суздаль, 12−15 февраля 2002 г.- семинаре руководителей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, Ростовская область, 15−16 апреля 2002 г.- конференции международного союза экономистов «Промышленная и социальная политика в странах с переходной экономикой», Кейптаун, 7−14 декабря 2002 г.- международной конференции комитета Совета Федерации «Межбюджетные отношения: взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации с бюджетами муниципальных образований», Кисловодск, 24 декабря 2002 г. и др.
Публикации: Основное содержание работы отражено в 11 публикациях автора общим объемом около 10 п.л.
• выводы, сделанные по результатам проверки, касающиеся каждой из целей, которые преследовала данная проверка.
Схема 7.
Схема механизма контроля за осуществлением проверки эффективности расходования государственных средств.
Стандарты контроля за рекомендациями аудита эффективности (последующий контроль). Контролирующая организация должна следить за осуществлением мер по исправлению недостатков и выполнению всех рекомендаций и наиболее значимых выводов, сделанных в отчетах, до окончательного разрешения вопроса, когда потребность в последующей аудиторской работе отпадает. Практически речь идет о системе последующего контроля аудита эффективности.
Последующий контроль включает следующие этапы:
1. Своевременный, систематический обзор действий по выводам и рекомендациям аудита;
2. Оценка того, смогут ли предпринятые руководством меры исправить недостатки, на которые рекомендовано обратить внимание:
3. Оценка того, насколько трудно или легко выполнить рекомендации;
4. Определение необходимости дополнительной работы — как последующих мер, так и последующего аудита.
Последующую работу следует проводить в виде аналитических обзоров. В отчетах о последующей работе для законодателей необходимо предоставить достаточный уровень уверенности в отношении степени адекватности предпринятых мер по исправлению недостатков.
Должна быть отработана система планирования (и предусмотрены расходы) по проведению последующих мероприятий аудита эффективности, чтобы иметь возможность реально оценить стоимость и реальность выполнения рекомендаций.
Сохранение аудиторской информации (безопасность аудита). Важной составной частью стандартов и принципов аудита является обеспечение безопасности и конфиденциальности как внутренней информации, так и информации о клиенте.
Поэтому все сотрудники должны быть знакомы с вопросами безопасности в своей работе и признавать безопасность своей обязанностью.
В плане обеспечения безопасности руководители аудита отвечают за:
— обеспечение понимания системы безопасности аудируемыми организациям и;
— ознакомление с требованиями членов группы;
— обеспечение того, чтобы меры предосторожности в отношении хранения и доступа к информации были такими же или выше, чем в аудируемой организации.
Наиболее эффективным средством предотвращения утечки аудиторской информации и данных проектов отчетов является их хорошее хранение. Поэтому должна быть проведена работа по предупреждению копирования и обеспечению возврата проектов или других потенциально секретных документов, предоставляемых аудируемой организации. Такие документы считаются материалами, требующими специального разрешения", и работа с ними ведется в соответствии с правилами безопасности и процедурами, принятыми в Счетной палате.
Секретная информация может быть необходима для разработки и подтверждения некоторых аудиторских наблюдений. В таких обстоятельствах аудиторские структуры могут выразить озабоченность в отношении того, что такая информация в случае ее включения в аудиторские отчеты или другие документы для широкого пользования может повредить национальным интересам, и потребовать запрета на ее раскрытие. Возможность «утечки информации» может явиться важной причиной противодействия проведению аудита эффективности на различных уровнях государственного управления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
1. Процесс разработки и реализации целевых региональных программ должен постоянно находиться в зоне государственного финансового контроля, начиная от учета приоритета и целей социально-экономического развития РФ и включая предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий реализации программ. Учитывая, что финансирование целевых программ развития регионов является функцией государственного бюджета, обеспечение эффективного контроля за расходованием бюджетных средств в этой сфере становится одной из важных задач.
2. В России имеется крупнейшая проблема, характерная именно для нашей страны, требующая государственного инвестирования. Это преодоление некоторых специфических проблем развития региональных экономик. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике в период перехода к рыночным реформам. Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткамобнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики. Во-вторых, значительно сократились государственные инвестиции в региональное развитие. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром. В результате главные индикаторы социально-экономического развития регионов настолько сильно различаются, что это приводит к возникновению на некоторых территориях сепаратистских настроений, постоянной конфронтации между центром и регионами, особенно в рамках межбюджетных отношений.
3. Улучшение ситуации такими медленными темпами, какие могут сейчас обеспечить чисто рыночные механизмы, обрекает страну на резкое обострение социально-экономических проблем и необратимое отставание от развитых стран. Поэтому необходимо активное (но не нарушающее рыночных механизмов) воздействие государства на экономические процессы, прежде всего на решение приоритетных социальных, производственных. научно-технических, территориальных и экологических проблем, способствующих ускорению позитивных тенденций в экономике. Важно применить для этого наиболее отвечающие современному этапу формы и методы государственного участия в решении тех или иных проблем. Таким методом в настоящее время является программно-целевое планирование.
4. Программно-целевое планирование представляет собой разработку и реализацию особого, согласованного всеми участниками документа, называемого целевой программой.
Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
5. Проведенный анализ позволил сформулировать основные недостатки и трудности, которые проявились при разработке и реализации региональных программ: а) слабая аналитическая проработка состояния экономики регионов, и отсюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развитияо) недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий региональных программ, отсутствие реальной комплексности намечаемых мерв) нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, что обусловило включение во многих из них декларативных положений, постановка нереальных задачг) хроническое недофиансирование мероприятий программ в связи с плохой проработкой схем финансирования, отсутствия реальных источников финансового обеспечения ключевых мероприятий программд) слабое научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятийе) формальное использование эффективных методов программного проектирования, таких, как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.- ж) отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления программами с использованием современных методов стратегического управленияз) слабость контроля за выполнением программных мер, неэффективность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий программ, особенно в части их финансового обеспечения.
6. Анализ показывает, что перечень ФЦП по развитию регионов, действовавший до 2002 г., далеко не отвечал критерию экономической приоритетности. Здесь явно действовал либо критерий, скорее, более умелого лоббизма в отстаивании необходимости разработки по тому или иному субъекту Российской Федерации ФЦП социально-экономического развития, либо политические соображения.
Недостаточная обоснованность приоритетности отбора регионов для их развития на основе ФЦП является одной из причин низкой степени обязательности их выполнения и отсюда слабого внимания федеральных и региональных органов исполнительной власти к ходу их реализации.
7. В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Реальным фактором, сдерживающим развитие страны, является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации, хищения, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж, отмывание доходов, полученных преступным путем.
8. Представляется целесообразным обратить внимание на многозначность трактовки понятия «эффективность контроля», в рамках которого необходимо выделить: 1) «Эффективность контроля» (контрольной деятельности), которая определяется соотношением достигнутого контролирующим органом или лицом результата и цели, достижение этой цели с минимальными затратами ресурсов- 2) «Контроль эффективности» (аудит эффективности применительно к использованию бюджетных средств), т. е. оценка эффективности использования государственных средств (бюджета, собственности, механизмов), связанной с обеспечением результативности, экономичности, интенсивности использования ресурсов.
9. В настоящее время в России начинает выстраиваться триединая схема контроля бюджетного процесса:
— контроль на проектно-прогнозной стадии (контроль «исполнимости») с целью возможной оценки реализуемости выработанной бюджетной схемы;
— контроль проделанной работы по распределению и доведению финансовых ресурсов до исполнителей (контроль исполнения);
— контроль эффективности использования бюджетных ресурсов (аудит эффективности), направленный на оценку результативности и экономичности расходов.
В российской практике организации государственного финансового контроля основное внимание уделялось (и продолжает уделяться) второму этапу — контролю исполнения бюджета. Что касается первого и третьего элементов триединства контроля бюджета, то недостаточное внимание к ним объясняется разными причинами.
10. Очевидно, необходимо отойти от статичной модели организации государственного финансового контроля к динамичной, учитывающей гибкие межбюджетные отношения и временные аспекты «жизни бюджетов». В связи с этим изменятся и функции контрольных органов в сторону усиления аналитической, позитивной, ориентированной на параметры эффективности работы (финансовой, инвестиционной, управленческой). Должна сформироваться действующая на основе принципов федерализма и самостоятельности единая трехуровневая (федеральный, региональный. местный) система органов государственного и муниципального финансового контроля, действующая на основе взаимоувязанных законодательных и иных нормативных актов.
11. Крайне важным для правильной разработки ФЦП и контроля за использованием средств является формирование системы показателей, адекватно описывающих цели и задачи ФЦП и этапы их реализации. Система показателей ФЦП определяет их содержание и структуру, дает представление о целях, задачах, набору осуществляемых мероприятий и ожидаемых результатов. К требованиям, предъявляемым к этой системе показателей, относятся:
— система показателей должны достаточно полно отражать цели, задачи ФЦП и этапы их реализации, но не должна быть перегружена показателями, слабо работающими на основную идею ФЦП;
— показатели, включаемые в систему, должны быть совместимы с системой показателей, используемых в прогнозах социально-экономического развития страны, данной отрасли или региона, а также опираться на действующие нормы статистики и учета;
— система должна быть построена с использованием классификационных признаков, позволяющих обеспечить ее структурную определенность;
— система должна давать возможность использования данных показателей в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в корпорациях, фирмах и на предприятияхучастниках реализации программ.
12. Аудит эффективности относительно новая форма аудита. Это метод контроля, значение которого непрерывно изменяется и который обладает значительными потенциальными возможностями. Наряду с традиционным аудитом финансовой деятельности он должен играть большую роль в структуре учета в рамках системы государственного финансового контроля. Его цнль — дать гарантии эффективной работы и эффективного использования государственных ресурсов.
В практике анализа и контроля за бюджетным процессом пока преобладает (и он зафиксирован во многих методических рекомендациях и пособиях, используемых контрольными органами различного уровня) подход, связанный с исполнением бюджетных назначений, имея в виду объемные параметры поступления средств, кассового исполнения бюджета по министерствам и ведомствам при финансировании расходов в пределах бюджетных назначений (главным при этом является выяснение причин отклонений объемов финансирования от бюджетных назначений).
13. Институционализация (теоретико-практическая) нового вида контрольной деятельности связана, во-первых. с тенденциями повышения роли государственных финансов в экономике развитых стран: во-вторых. с развитием систем государственного финансового контроля, когда контроль только за распределением и учетом расходования государственных средств уже не отвечал потребности эффективного государственного управленияв-третьих, с необходимостью повышения эффективности систем контроля. особенно внутреннего (ведомственного).
14. В сегменте аудита эффективности использования государственных средств, на наш взгляд, необходимо выделить два основных направления:
1) Аудит эффективности использования государственных ресурсов, объектом которого является вся сфера государственной собственности — от имущества и природных ресурсов до конкретных расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
2) Аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных бюджетов и консолидированного бюджета РФ.
15. Аудит эффективности использования государстве нньгх средств представляет собой систематизированную, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти в части расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, одного из направлений деятельности государственной организации или же функционально ориентированной области использования бюджетных средств (охватывающей ряд ведомств и организаций).
16. Негативной оценки заслуживает отсутствие в Бюджетном кодексе РФ рекомендаций в области пресечения противоправности (наказуемости) неэффективного использования бюджетных средств. В этой связи представляется необходимым более тщательное научно-правовое обоснование понятия «неэффективное использование бюджетных средств», широко используемое в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но не раскрытое в полной мере в плане пресечения этого процесса.
17. Программы аудиторской проверки эффективности должны быть разработаны под каждый конкретный заказ. Факторы, которые следует принять во внимание при разработке программы аудита, могут включать: задачи аудитаразмер проблемыгеографическое положениесреду, в которой будет проводиться аудитэлементы системы, которая будет подвергнута аудиту, а также то, разработаны ли специальные критерии или только выявлены общие проблемы.
Эффективная программа аудита способствует получению убедительных доказательств для подтверждения результатов наиболее экономичным, производительным и эффективным способом.
18. В аудиторских оценках использования бюджетных средств, как правило, отсутствуют главные компоненты — оценки долговременного эффекта использования ресурсов, влияния их на уровень экономической динамики и благосостояние населения страны. Обеспечение эффективного использования государственных средств зависит от специфики направлений затрат. Так, контроль затрат в производственной сфере связан прежде всего с оценкой эффективности инвестицийв социальной сфере — с обеспечением параметров жизнеобеспеченияв финансово-кредитной сфере — с достижением определенных параметров доходности операций.
