Политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов

Актуальность темы

диссертационного исследования. Построение правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы институтов местного самоуправления. Государство без института местного самоуправления функционирует неустойчиво. Причем длительное подавление последнего приводит к кризисам государственности. Напротив, наличие и успешное функционирование местного самоуправления является необходимым условием оптимального развития государства и самоорганизации общества.

В разных странах сформировались самобытные варианты понимания специфики самоуправления, его соотношения с государством, в той или иной мере отражающие исторический опыт, традиции, конкретизирующиеся в правовой и политической культурах. Ни одна разновидность институтов самоуправления не возникла на «пустом месте». Все они были порождены социокультурными и политическими контекстами, при этом теоретические иполитические пристрастия как исследователей, так и практиков, как правило, связаны с реальностью, конкретной политико-правовой ситуацией.

Поэтому особенности институционализации местного самоуправления следует рассматривать только в рамках сложившихся в обществе политических, правовых и экономических реалий. В этой связи и возникает потребность в комплексном, всестороннем анализе политических, социально-правовых и иных тенденций развития самоуправления.

С позиции современных ориентиров политико-правового познания назрела также необходимость определить место и роль самоуправления в процессе модернизации национальной политико-правовой действительности, трансформации ее институтов, что делает уместным сравнительно-правовой анализ зарубежного и отечественного опыта развития самоуправленческих структур. Это позволяет наметить подходы к определению местного самоуправления в качестве безусловной политико-правовой ценности, раскрыть соотношение таких способов организации власти и управления, как централизация, децентрализация и самоуправление в условиях переходного государства и не сформировавшегося в России гражданского общества.

Рассмотрение данных вопросов связано с «вечными» проблемами, касающимися институциональных форм российской государственности. В частности, речь идет о демократизации государства и ее последствиях на различных этапах модернизации российского общества.

Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что к настоящему времени в различных областях правовых и госу-дарствоведческих исследований создана достаточно солидная теоретико-методологическая и эмпирическая база, которую возможно использовать при анализе заявленной темы диссертации. В связи с этим можно выделить интересные как в теоретическом, так и в методологическом плане работы отечественных исследователей Д. В. Бакатина, F.B. Барабашева, Н. С. Бондаря, JI.A. Велихова, В. В. Еремяна, М: А. Краснова, А. И. Овчинникова, В. П. Серебренникова, А. И. Шиглика, В. Е. Чиркина и др.

Несомненный интерес представляют исследования государствоведов конца XIX — начала XX вв., идеи которых оказывают огромное влияние на современное представление о сущности и характере общественного самоуправления. Прежде всего, это работы А. Д. Градовского, Г. Еллинека, И. А. Ильина, Н. М. Коркунова, В. Н: Пешкова, П. И. Новгородцева, Б. Н. Чичерина и др.

Среди зарубежных исследователей следует отметить прежде всего А. Батби, Г. Дж. Бермана, ВОстрома, А. де Токвиля, В. Жискара д’Эстэна, работы которых посвящены анализу самоуправления во взаимосвязи с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация.

Институционально-аксиологические и философско-правовые аспекты самоуправления достаточно подробно исследованы в фундаментальных работах Н. Н. Ефремова, JI.E. Лаптевой, B.C. Нерсесянца и др.

В плане определения места и роли различных видов самоуправления в процессе построения правового государства и формирования гражданского общества в современной России, определения соотношения развития местного самоуправления и эволюции отечественного политико-правового познания большой интерес представляют труды А. С. Ахиезера, А. П. Бутенко, Н. В. Варламовой, Л. Гильченко, В. Г. Графского, A.F. Дугина, Е. А Лукаше-вой, В. Я. Любашица, Л. С. Мамута, А. А. Оболонского, М. В. Раца, Ю. А. Тихомирова, Л. Л. Хоперской и др.

Вместе с тем политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов пока еще находится в стадии постановки проблемы и ее политико-правовой интерпретации.

Объектом диссертационного исследования являются национальные политические и правовые институты и процессы модернизации отечественной государственности.

Предметом исследования выступают институты местного самоуправления в социально-правовом и национально-историческом измерениях, их становление, развитие и функционирование в качестве элемента гражданского общества и формы осуществления публичной власти.

Целью диссертационного исследования является анализ специфики политико-правовой трансформации институтов самоуправления в условиях российских модернизационных процессов. При этом ставились следующие задачи:

— рассмотреть природу и особенности становления институтов общественного самоуправления в истории развития отечественной государственности, а также зарубежный опыт формирования самоуправленческих структур;

— изучить характер институционализации самоуправления в рамках традиционного общества, крестьянской общиныв контексте эволюции обычного права проанализировать основные способы разрешения конфликтов в рамках крестьянского самоуправления в России;

— с учетом достижения современного политико-правового познания исследовать либеральный политико-правовой проект развития институтов отечественной государственности, выявить конфликтогенный характер взаимоотношений общества и государства в условиях переходной российской государственности;

— рассмотреть основные ориентиры, тенденции и приоритеты политико-правовой трансформации института муниципальной собственности в плане постсоветской правовой политики и с позиций национальных интересов;

— выявить институционально-правовые критерии и условия эффективности институтов местного самоуправления в современной России в свете специфики их социокультурной легитимации.

Теоретико-методологическая основа исследования включает в себя классические и современные разработки в области теории местного самоуправления, а также концепции самобытности российской государственности, принадлежащие отечественным и зарубежным исследователям.

Предмет, цель и задачи исследования обусловили его методологию, которая обеспечивается сочетанием всеобщих, общенаучных (диалектического, логического и системно-структурного анализа, социологического, ментального измерения и др.) и специальных методов исследования (сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического). Для обоснования предлагаемого автором проекта развития местного самоуправления в современной России использовался институционально-правовой подход.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

— исследованы и систематизированы основные подходы к определению сущности и основных функций местного самоуправления в отечественной и западноевропейской правовой традиции;

— институт самоуправления представлен в качестве важнейшего индикатора эволюции национальной государственности, демонстрирующего ее вектор, основные перспективы развития политической и правовой системвыделены историко-политические, социокультурные и государственно-правовые механизмы и факторы, влияющие на процесс трансформации институтов местного самоуправления в Россиипредставлен анализ институтов отечественного крестьянского самоуправления и выявлены основные формы разрешения конфликтов в рамках традиционной юстиции;

— в работе показана принципиальная возможность применения ценностного подхода для понимания природы самоуправления, его значимости в контексте поиска оптимальной модели соотношения институтов гражданского общества и государственной власти в условиях постсоветского политико-правового режима, преодоления конфликтогенности либерального проекта государственного строительствасформулированы институционально-правовые критерии и условия эффективности местного самоуправления с позиций современной российской правовой политики.

Положения, выносимые на защиту:

1. Самоуправление — это институциональная форма интеграции индивидуальных и общественных интересов, предполагающая совпадение его субъекта и объекта, являющаяся нормативно определенной и обусловленной.

J. типом социокультурных связей и спецификой развития национальной политической и правовой системы.

2. Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления предполагают его системный анализ, в рамках которого данный феномен представляет собой диалектическое единство четырех сторон: а) институциональной, представляющей совокупность различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих самоуправление и упорядоченные отношения между нимиб) регулятивной, объединяющей сложившиеся или установленные правила поведения субъектов местного самоуправления, способы регуляции возникающих между ними отношений, существующие и действующие в виде обычаев, традиций и ритуалов, нормативно-правовых актов, политических программ и юридических процедурв) социально-экономической, определяющей характерный для местного самоуправления в рамках национальной государственности экономический порядок, правовую политику государства в сфере муниципальной собственности как основы существования и функционирования институтов местного самоуправленияг) ценностно-идеологической, устанавливающей значимость институтов местного самоуправления, уровня и характера их развития для жизнедеятельности граждан на уровне существующих в национальной правовой и политической культурах доминант.

3. Территориальное общинное самоуправление в России, традиционно выполняющее неполитические функции (производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы и др.) и сформировавшее систему разрешения конфликтов в рамках традиционной юридической парадигмы, с учетом современных правовых, политических и национальных реалий представляет собой значимый политико-правовой институт местного самоуправления в постсоветский период, соответствует отечественным политико-правовым, социально-экономическим и духовно-нравственным идеалам.

4. Демократические институты и механизмы при переходе от авторитарной к правовой государственности развертываются на всех уровнях ее политико-правовой трансформации: на уровне государственной власти к на уровне общественной самоорганизации (самоуправлении). В этом состоит особая логика демократизации правовой и политической жизни, которая в контексте эволюции национальной правовой и политической системы характеризует институты государственной и муниципальной власти как две взаимосвязанные формы публичной власти, реализующие единство индивидуальных и общественных интересов.

5. Современные изменения российской правовой и политической систем обозначили опасность простого механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления из иных государств на отечественную почву. Проявившаяся в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм институционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и отсутствии его эффективности как первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни есть ничто иное, как результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом.

6. Эффективность политико-правового функционирования институтов местного самоуправления тесно связана с улучшением конктретных условий жизни граждан, адекватными формами разрешения конфликта частных и государственных интересов. В качестве критериев эффективности институтов местного самоуправления в современной России следует выделить следующие: а) наличие соответствующего национальным интересам проекта институционализации местного самоуправленияб) долгосрочное планирование развития муниципального образованияв) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определенйя и оценки параметров качества жизни населения России и применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправленияг) объединение муниципальных образований в ассоциации и союзы с последующей их регистрацией.

Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Материалы, результаты и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы институционализации местного самоуправления в контексте провозглашенного в стране курса либерально-демократического реформирования российской государственности и представляют интерес для законодательных органов государственной власти, муниципальных органов и должностных лиц.

Содержание диссертационного исследования, многие его положения найдут применение и при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, политологии, конституционному праву России, а также спецкурсов в рамках государственно-правовой специализации и др.

Апробация исследования. Работа выполнена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и философско-политических дисциплин Ростовского юридического института МВД России. Основные идеи, результаты и выводы диссертации изложены в двух публикациях автора.

По содержанию исследования автором сделаны доклады и научные сообщения, представлены тезисы выступлений на международной и всероссийской научно-практических конференциях: «Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании» (Таганрог, 2005), «Правовая политика» (Ростов н/Д, 2005).

Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Северо-Кавказском военном институте внутренних войск МВД России.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и философско-политических дисциплин Ростовского юридического института МВД России. t.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Постоянно расширяющийся поток публикаций отечественных правоведов и политологов, посвященных различным аспектам институционализа-ции самоуправления в России, возможным перспективам этого процесса, как нельзя лучше подтверждает нарастающий интерес к исследованиям такого рода. В общеметодологическом плане нельзя не вспомнить слова Людвига Бинсвангера, эксплицирующие неразрывную связь предмета любой науки и используемого ею понятийного аппарата: «Каждая наука заслуживает название в такой же мере отчетливого и ясного, как понятия, которыми она one-рирует». Таким образом, институционально-правовой анализ самоуправления в рамках национальной политико-правовой реальности не только обосновывает некоторые имеющиеся представления о природе, принципах и функциях самоуправления в условиях тех или иных моделей государственно-правового развития, в частности, в условиях традиционного общества, модернизирующейся политической системы, но и создает необходимые концептуальные основы для возникновения новых, нетрадиционных, с точки зрения предыдущего развития отечественной правовой науки, подходов.

Многие представители современного политико-правового познания в настоящее время отмечают, что разработка ряда проблем в области государ-ствоведения, теории политической системы еще далека от необходимого уровня, хотя современный политико-правовой дискурс уже предполагает исходную установку на предельную непредвзятость при обсуждении соответствующих вопросов, использование различных теоретических и методологических подходов при их решении. В данном диссертационном исследовании рассматриваются проблемы, представляющие несомненный интерес для теории и истории государства, муниципального права, конституционного права.

136 Бинсвангер Л. Феноменология и психология // Логос. 1992. № 3. С. 125.

России, образующие обширное поле для дальнейших государствоведческих и теоретико-правовых исследований.

Этим во многом и определяются полученные выводы и результаты, основными из которых являются следующие:

1. В свете современных представлений о задачах и функциях юридического знания, исследование природы и специфики самоуправления настоятельно требует широкого использования институционально-правового и аксиологического подходов, моделирования и сравнения различных вариантов развития самоуправленческих институтов. Многие авторы справедливо сетуют на то, что «до сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления,., ее решение носит скорее политический характер и очень.

117 трудно переводимо на язык конкретных юридических формул". В столкновении прежних и новых позиций относительно понимания сущности и особенностей самоуправления, его удельного веса в постсоветской политической системе автор данной диссертационной работы видит одно из главных противоречий не только современной юридической и политической наук, но и отечественной государственно-правовой действительности.

2. В современном государствоведении назрела острая необходимость создания научно обоснованного проекта развития самоуправления в современной России (в частности, такая задача была поставлена в выступлении доктора юридических наук, профессора ИГиП АН РФ JI.E. Лаптевой на прошедшей в октябре 2002 г. в Санкт-Петербурге Международной конференции, посвященной проблемам отечественной теории и истории государства и права). Причем, в пересмотре нуждаются многие положения принятой сейчас муниципальной модели. Видимо, на рубеже веков необходим вариант модернизации «без вестернизации», т. е. реформирование правовых, админи.

137 Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 11. стративных институтов местного самоуправления без смены их национальной идентичности.

3. Работы А. И. Васильчикова, В. П. Безобразова, В. Н. Лешкова, Б. Н. Чичерина, А. И. Елистратова оказались достаточно тесно связанными с господствующими во второй половине XIX — начале XX вв. в странах Западной Европы учениями о природе и специфике самоуправления (территориального, корпоративного и т. д.), о его месте и роли в системе государственного управления, но в то же время во многом отразили отечественный государственно-правовой опыт в сфере организации различных видов общественного самоуправления. В плане обсуждения дилеммы «централизация/децентрализация» большинство российских государствоведов, придерживающихся либеральных позиций, будь то западники или славянофилы, сходились в том, что увлечение централизацией никогда не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они вполне разделяют мнение ряда зарубежных авторов, в частности, А. де Токвиля и А. Батби, которые утверждали, что централизация может быть хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации, например, в период кризисов, свойственных переходному государству. В нормальных же условиях централизация власти сковывает творческий потенциал народа, часто подрывает доверие к государственной власти, мешает своевременному обновлению государственного аппарата, способствует его бюрократизации, создает предпосылки для различного рода злоупотреблений, произвола в сфере управления, устраняет общественные начала законодательной и судебной власти. Тем не менее следует отличать понятие самоуправления от децентрализации. Так, еще А. Д. Градовский определял децентрализацию как перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, самоуправление же следует понимать в качестве системы, при которой отправление различных административных обязанностей возлагается на местных жителей как.

138 таковых .

4. В сложный, весьма противоречивый период демократизации всех сфер общественной жизни в современной России, несомненно, идет напряженный поиск собственной, отечественной модели самоуправления, которая, скорее всего, все же будет существенным образом отличаться от имеющихся западных и восточных аналогов. В условиях переходного периода, на пути достижения политической и правовой систем типологически новой цели следует ориентироваться на стратегию «мягкой модернизации», предполагающую так называемое опережение в развитии политических и юридических институтов, когда в начале организуется соответствующая социально-правовая среда (достаточная нормативно-правоваябаза, соответствующие управленческие кадры и т. д.), а уже в ее рамках возникают те или иные нововведения. Именно при последовательном проведении стратегии «мягкой» модернизации демократическое государство в будущем могло бы само положить начало постепенной (разумной) децентрализации и «разгосударствления» общественной жизни, обеспечив тем самым необходимую основу своего существования — реальное народовластие.

5. Через создание различных институтов местного самоуправления происходит постепенное сближение публично-правовых и частно-правовых начал, когда интересы отдельного индивида оказываются не изолированными от интересов сообщества, когда складываются реальные предпосылки для формирования в стране общества открытого типа, которое признает необходимость институтов, позволяющих максимально реализовывать разные взгляды и разные интересы и тем самым обеспечивать необходимую для устойчивого развития социально-политического организма гармонию между человеком, обществом, государством.

138 См.: Градовский А. Д. // Собр. соч. СПб, 1904. Т. 9. С. 5−6.

6. Понимание сущностных характеристик самоуправления вообще и местного самоуправления в частности предполагает целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и на уровне отдельной личности. В рамках личностного подхода первичным субъектом местного самоуправления, самоуправления в трудовых коллективах, корпорациях является человек — гражданин. В этой связи, вряд ли можно согласиться, например, с К. Ф. Шереметом, считающим территориальный самоуправляющийся коллектив основным субъектом местного самоуправления139.

7. Конституция Российской Федерации, закрепив положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12), дала основание некоторым авторам сделать вывод о том, что «мы вновь вступаем в период возрастающего влияния общественной теории местного самоуправления, основанной на негосударственной природе его органов» 140. Опираясь на концепцию дуализма, автор данного исследования считает, что государственная власть, как это и следует из Конституции РФ, не единственная форма публичной власти, власти народа, которая осуществляется народом непосредственно и через органы местного самоуправления. Власть народа — это общий источник властных полномочий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому можно сделать вывод, что местное самоуправление интегрировано не в систему органов государственной власти, а в (более широкую) систему органов власти народа — народовластия.

139 См.: Шеремет К. Ф. Конституция России и формирование местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 63.

140 См.: Дмитриев Ю. А. Концепция народовластия в современной России: Автореф. дис.. докт. юрид. наук. М., 1994. С. 21−22.

8. Не следует и абсолютизировать свободу и самостоятельность местного самоуправления, что, например, делал один из проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 141. Еще В. П. Безобразов подчеркивал, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления.» 142. Недопустимо полное противопоставление государственной власти (государственного управления) и местного самоуправления. В противном случае происходит очевидная подмена понятий, когда с помощью категории «местное самоуправление» предпринимаются попытки трактовать властные органы, стоящие ближе всего к гражданам государства, жителям той или иной местности, как вообще находящиеся за пределами государства и государственной вла.

143 /-1 «сти. С другой стороны, в период перехода от авторитарно-тоталитарного режима к демократии недопустимо и отождествление самоуправления и государственного управления (государственной власти). В этом плане стоит стремиться к балансу интересов и властных полномочий, поиск которого несомненно, характерен для переходного политико-правового развития, сопряжен, во-первых, с обозначением приоритетов переходного времени, а во-вторых, с порядком и темпом демократических преобразований в государстве.

141 См.: Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития // Российское правоведение первой половины 90-х гг. М., 1995. С. 87.

142 Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

143 См., напр.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 144−145.

Однако многие вопросы остались открытыми для дальнейших исследований, в связи с чем можно выделить ближайшие перспективы изучения данной темы:

1. Следует продолжить изучение специфики институционализации местного самоуправления в условиях укрепления вертикали государственной власти и продолжающихся изменений в федеративном устройстве, рассмотреть специфику «вживания» самоуправленческих отношений и институтов, их совместимость с новыми государственно-правовыми структурами и социально-правовыми практиками.

2. Используя средства и методы современного политико-правового познания целесообразно продолжить изучение трансформации различных институтов самоуправления в тех или иных типах политических систем прошлого и настоящего. Нарастающий интерес к подобным исследованиям предполагает решение многих вопросов, связанных с динамикой развития территориального самоуправления, особенно городского и сельского (общинного), становлением самоуправления в тех или иных корпорациях (производственных структурах, артелях, политических организациях, профсоюзах, учебных заведениях, церкви и др.). Несомненно и то, что широкое использование сравнительно-правовых и сравнительно-исторических методов в работах подобного рода окажет положительное влияние на характер и содержание полученных результатов.