Распределение природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями: мировой опыт и российская практика

Актуальность исследования. В настоящее время нефтегазовый комплекс (НТК) — одна из немногих отраслей современной российской экономики, которая демонстрирует устойчивый рост и чья продукция пользуется спросом на мировом рынке. Более того, НТК является крупнейшим донором госбюджета и обеспечивает значительную долю валютных поступлений страны. Подобная зависимость экономики от НТК делает страну заложницей конъюнктуры мировых рынков сырья. В периоды высоких цен на энергоресурсы создается иллюзия устойчивого экономического развития, так как накачка «нефтяными» деньгами оказывает посредством эффекта мультипликатора благотворное влияние на развитие всей экономической системы. Когда же наступает период низких цен на энергоресурсы, страна сталкивается с серьезными проблемами с наполнением госбюджета, поддержания курса национальной валюты, выплат по внешним и внутренним долгам и многими другими. Возникновение подобной ситуации связано с тем, что интересы нефтегазовых компаний и государства во многом не совпадают. Современная российская действительность такова, что львиная доля сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов России остается в распоряжении нефтегазовых компаний, хотя природные богатства принадлежат всему обществу. Эти сверхдоходы принято обозначать понятием «природной ренты». В настоящее время природная рента поступает в распоряжение государства лишь частично, в виде налоговых платежей. Значительная часть природной ренты остается за рубежом. Ни для кого не секрет, что капитал, утекающий из России, носит по большей части сырьевой характер. Та же часть капитала, которая возвращается в Россию, инвестируется в основном в расширение добывающих производств, что приводит к увеличению сырьевой направленности российской экономики.

В этих условиях особенно актуальной проблемой представляется определение механизмов, с помощью которых государство сможет обеспечить перераспределение природной ренты таким образом, чтобы в выигрыше оказалось все российское общество, а не только нефтегазовый бизнес.

Целью исследования является комплексное рассмотрение в теоретическом и прикладном плане проблем, связанных с изъятием природной ренты у нефтегазовых компаний, изучение мирового опыта в этой области, выявление возможных путей нахождения оптимального баланса интересов государства и нефтегазовых компаний в данном контексте.

Достижение указанной цели предполагает постановку и последовательное решение следующих основных задач: рассмотрение теоретических вопросов, связанных с рентными отношениямиклассификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользованииизучение мирового опыта распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниямивыявление характерных особенностей различных подходов к разделу доходов от эксплуатации природных ресурсоврассмотрение российского опыта реализации рентных отношенийанализ российской нормативно-правовой базы, регулирующей рентные отношениявыявление недостатков российской системы недропользования и путей их преодолениявыработка предложений в области совершенствования взаимоотношений российского государства и частного бизнеса по поводу раздела природной ренты.

Объектом исследования работы являются вопросы рентных отношений между государством и нефтегазовым бизнесом.

Теоретической и методологической основой работы послужили фундаментальные исследования ведущих российских и зарубежных ученых и специалистов в области мировой экономики, таких как О. Т. Богомолов, А. Д. Некипелов, Р. С. Гринберг, А. П. Кирееев, И. П. Фаминский, в области рентных отношений — Д. С. Львов, Ю. В. Разовский, B.C. Немчинов, а также в области топливно-энергетического комплекса — таких как А. А. Конопляник, В. Ю. Алекперов, С. З. Жизнин, С. В. Колчин, В. В. Ремизов и других.

Информационно-статистическая база исследования. Основными источниками статистических материалов, использованных в диссертации послужили специализированные периодические и справочные издания официальных органов зарубежных стран, международных организаций, российских и зарубежных научно-исследовательских институтов и крупнейших мировых и российских компаний топливно-энергетического комплекса. К ним относятся Управление информации в области энергетики США, Комитет ООН по торговле и развитию, Институт международных экономических и политических исследований РАН, Институт экономики переходного периода, BP-Amoco, Shell, Chevron, Unocal, Texaco, ЛУКойл, ЮКОС, Газпром, Сибнефть и др. Также широко использовались материалы специализированных изданий, обзоры и доклады общественных и коммерческих организаций.

Научная новизна диссертационной работы связана с исследованием актуальной проблемы изъятия природной ренты на благо всего общества. В развитие сформулированной выше научной новизны автором получены следующие научные результаты: предложена классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании, в основу которой положено деление на лицензионный и договорной режимыобобщен мировой опыт государственной политики в отношении раздела природной ренты с выявлением особенностей, характерных для стран с различными стадиями экономического и политического развитияобоснована необходимость использования договорных отношений с нефтегазовым бизнесом в период становления рыночной экономики при постепенном переходе к лицензионной системе по мере формирования зрелых рыночных институтоввыявлена целесообразность перехода от налогообложения нефтегазового сектора на основе роялти к налогообложению прибыливнесено предложение о необходимости формирования за счет рентных платежей специализированных государственных фондов, чьи средства могут быть направлены на финансирование госбюджета в периоды низких мировых цен на энергоресурсы, структурную перестройку экономики, развитие дотационных регионов.

Практическая значимость работы состоит в доведении выводов автора до стадии конкретных рекомендаций российским официальным органам, занимающимся налоговой и финансовой политикой, а также вопросами недропользования.

Данная работа также может оказаться полезной для специалистов и научных коллективов, занятых проблемами недропользования, налогового регулирования, для студентов и преподавателей.

Апробация работы.

Диссертация выполнена на кафедре Мировой экономики Государственного университета управления и прошла апробацию на заседаниях кафедры. Результаты проведенного исследования вошли в отчет кафедры о выполненной научно-исследовательской и педагогической работе за 2003 г.

Заключение

.

Анализ недропользования стран с различными политическими и экономическими системами показал, что практически везде государство принимает активное участие в процессе распределения природной ренты. Природные ресурсы принадлежат всему обществу, поэтому справедливо, чтобы доходы от их эксплуатации использовались во благо общества, а не только добывающих компаний. Особенно актуален этот вопрос для России, чья экономика становится все более ориентирована на добычу природных ресурсов. В настоящее время нефтегазовый сектор создает крупнейшую долю ВВП, приносит большую часть валютной выручки и одновременно является одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. Это приводит к ситуации, что и без того гипертрофированный нефтегазовый сектор аккумулирует значительную часть инвестиций, которые могли бы быть направлены в другие отрасли экономики. Вследствие этого экономика России становится более примитивной и зависимой от конъюнктуры мировых рынков сырья.

Другим следствием недостаточного контроля государства за природной рентой представляется утечка капитала из России. Природная рента в виде невозвращаемой в страну части валютной выручки оседает за рубежом, финансируя развитие чужих экономик.

Все эти факты говорят о том, что назрела необходимость совершенствования российского механизма распределения природной ренты. Данное исследование намечает пути решения этой проблемы.

В первую очередь, необходимо определить размер природной ренты, подлежащей изъятию в пользу государства. Разделу должна подлежать, пользуясь терминологией К. Маркса, дифференциальная рента, т. е. рента, превышающая абсолютную ренту (участка с наихудшими условиями добычи). Она, в свою очередь, подразделяется на дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II в зависимости оттого, что является причиной ее возникновения — различия в горногеологических условиях месторождений или различия в производительности дополнительных вложений капитала в одно и то же месторождение. Рента первого рода должна доставаться государству как собственнику недр, рента второго рода — инвестору. Рентный принцип платности недропользования обеспечивает обоснованное согласование интересов государства и инвестора. Принцип реализуется посредством справедливого и обоснованного раздела рентного дохода, иначе называемого дифференциальной горной рентой. На наш взгляд, наиболее адекватным на сегодняшний день методом исчисления дифференциальной ренты, представляется денежная оценка месторождения на базе важнейшего показателя современной теории оценки эффективности капитальных вложений — чистой текущей стоимости (net present value — NPV). Метод раздела ренты между государством и инвестором сводится к максимизации единой целевой функции — чистой текущей стоимости NPV с последующим разделом произведенного продукта. Метод раздела горной ренты на долю государства и долю инвестора должен быть закреплен в законе и не должен зависеть от субъективизма органов, принимающих соответствующее решение.

Другим ключевым моментом является выбор модели взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса. Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области разработки природных ресурсов мировая практика показывает, что можно выделить два основных подхода: лицензионный и договорной. В большинстве стран мира принята одна система доступа к недрам: лицензионная или договорная.

Лицензионный подход действует на основе административного права, т. е. с помощью нормативных актов и распоряжений. Государство распределяет лицензии на конкурсной основе. Условия конкурса определяют критерии, на основании которых выдаются лицензии. По итогам конкурса с победившими компаниями заключается лицензионное соглашение, которое регулирует права и обязанности лицензиатов в отношении государства. Компания, владеющая лицензией, в ходе своей хозяйственной деятельности уплачивает все налоговые сборы в соответствии с действующим налоговым законодательством в отношении всех корпораций вне зависимости от рода деятельности. Кроме того, как правило, нефтегазовая компания облагается специализированным налогом на прибыль, сбором за лицензию, платой за использование территории, роялти, экологическими сборами и т. п. Право собственности на разрабатываемые месторождения принадлежит государству, за лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды.

Главное отличие договорного подхода от административного состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско-правовую плоскость. Если лицензию государство может отозвать в одностороннем порядке, то договор этого сделать не позволяет, хотя, как правило, в подобных документах присутствует оговорка о расторжении государством договора в одностороннем порядке в «исключительных случаях». Однако эта «исключительность» должна быть обоснована. Государство также не вправе изменять и другие условия договора, к которым в первую очередь относятся положения о налоговой нагрузке на весь срок действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка для лицензиатов может изменяться в значительной степени вслед за изменениями налогового законодательства.

Общеизвестно, что у государства и добывающих компаний интересы не совпадают. Для первого важно обеспечить пополнение бюджета, обеспечить занятость населения, решить социальные и экологические проблемы. Для вторых же главным является получение прибыли. Поэтому государство и частный бизнес пытаются найти компромисс. Результат этого компромисса, как и средства его достижения, зависят от различных стадий политического и экономического развития государства. Это подтверждается мировым опытом.

Если государство недостаточно сильное, то происходит перекос в сторону интересов добывающих компаний и природная рента в большей степени присваивается частным бизнесом. В противном случае у государства больше возможностей перераспределять ренту в свою пользу. Так, в недавнем прошлом у нефтедобывающих арабских стран с укреплением государственности появилась возможность изымать большую часть природной ренты. В настоящее время, как показывает опыт нефтедобывающих государств, доля изъятия природной ренты в них одинаково высока вне зависимости от типа используемых моделей взаимодействия государства и добывающих компаний, а также государственного устройства (Норвегия и Австралия — лицензионный режим и развитая демократиястраны Ближнего Востока — сервисные соглашения и авторитарные режимы). Поэтому можно сделать вывод о том, что степень изъятия природной ренты в большей степени зависит от политической воли государства.

В наиболее распространенных моделях взаимоотношений государства и бизнеса (при режиме концессий с неизменной ставкой роялти и налога на прибыль или в соглашениях о разделе продукции с фиксированной долей раздела продукции) уровень рентабельности нефтяной компании сильно варьируется в зависимости от характеристик месторождения (его местоположения, размеров, производительности скважин) и цен на нефть.

Традиционная схема фиксированной ставки налогообложения или раздела продукции, применяемая для месторождений с различными условиями добычи, приводит к неоднозначным, нередко дискриминационным результатам. По месторождениям с низкими издержками можно получать чрезмерную прибыль, и наоборот, для мелких месторождений рентабельность может оказаться недостаточной для привлечения инвесторов.

Поэтому для государства важно предложить добывающим компаниям условия, привлекательные как для крупных, так и для мелких месторождений, которые будут отличаться, сохраняя при этом долгосрочные интересы государства. Эта цель особенно важна для развивающихся стран, желающих ускорить поисково-разведочные работы на новых перспективных территориях. В связи с этим многие страны рационализировали механизмы раздела сырьевых доходов, которые могут меняться в зависимости от условий добычи и конъюнктуры мировых сырьевых рынков.

Для обеспечения гибкости при лицензионном режиме в отношении раздела природной ренты между государством и компаниями в зависимости от условий добычи используются различные инструменты, в том числе: прогрессивная ставка роялти (например, в Норвегии — от 8 до 16% от валовой стоимости добычи в зависимости от геологических условий) — прогрессивный акциз в зависимости от стадии разработки и дебита месторождений (например, в Австралии — от 0 до 55% от валовой стоимости добычи) — специальный налог на прибыль нефтяных компаний (например, в Норвегииспециальный налог на нефтедобычу в размере 50%, или в Австралии — налог на ресурсную ренту в размере 40%), стоимостной объем которого зависит от уровня рентабельности.

Гибкость в условиях СРП, в отличие от лицензионного режима, требует использования других мер государственного регулирования. Для СРП достаточно легко изменять контрактные условия, принимая прогрессивную шкалу раздела «прибыльной нефти», поскольку эта шкала устанавливается на основе переговоров, а не фиксируется законодательно. Одновременно государство может содействовать разработке небольших месторождений, а также увеличивать свою долю в нефтяной ренте, когда она слишком велика.

Безусловно, поиски наибольшей гибкости и прогрессивности в контрактных условиях представляют сложную задачу: компромисс состоит в том, чтобы выбрать между преимуществами простоты контрактов и недостатками сложности некоторых механизмов. Применяя гибкие схемы государство тем самым создает финансовые стимулы добывающим компаниям для работы в нужном для принимающей страны направлении.

Применение договорного или административного подхода в отношениях между государством-собственником минеральных ресурсов и добывающей компании в значительной мере, как показывает мировая практика, зависит от степени развития демократии в принимающей стране. В странах со зрелыми демократическими институтами наибольшее распространение получил административный подход в виде лицензионного режима использования недр. В тех же странах, где преобладают авторитарные формы правления, как правило, применяется договорной подход — концессии, СРП, сервисные соглашения. Это объясняется тем, что первую группу стран отличает достаточно зрелая и давно сформировавшаяся рыночная среда, устоявшаяся законодательная база и, как следствие, стабильный налоговый режим. Во второй же группе стран добывающие компании стремятся установить с принимающим государством договорные отношения, которые позволяют более надежно и на достаточно продолжительный срок зафиксировать условия ведения бизнеса со страной-хозяйкой минеральных ресурсов, что позволяет им оградить себя от возможных рисков, связанных с непредсказуемостью политического и экономического режима в принимающих странах.

В России в настоящее время параллельно существуют лицензионный и договорной режимы недропользования. Необходимо найти оптимальное соотношение между этими режимами, так как отказ от какой-либо из форм повлечет за собой снижение доверия инвесторов к стране. Представляется оптимальным использовать договорной режим для разработки месторождений с тяжелыми горногеологическими условиями, а лицензионный режим — для всех остальных месторождений. С развитием рыночных отношений и ростом инвестиционных возможностей российских компаний необходимо постепенно изменять соотношение режимов недропользования в пользу лицензионного. В рамках же лицензионного режима целесообразно осуществлять переход от превалирующего сегодня изъятия природной ренты с помощью НДПИ (по сути — роялти) к налогообложению прибыли добывающих компаний, что соответствует мировым тенденциям и способствует более полному и справедливому извлечению в пользу государства сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов.