Повышение эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов: Тенденции и проблемы

Актуальность исследования. Анализ мировых тенденций развития позволяет прогнозировать, что в XXI веке «региональный фактор» будет являться определяющим. Решение вопросов формирования гражданского общества, целостности Российского государства, развёртывания демократического механизма функционирования политической власти всё активнее перемещается в регионы. Это связано с возрастанием роли «человеческого капитала» в системе организации социума, который всё в большей мере будет представлять собой ассоциации самостоятельных, самоуправляющихся подсистем.

Регион является важнейшим связующим звеном в системе «личность, местное сообщество, центр», которому принадлежит важнейшая роль в организации всей иерархии социального управления.

Вместе с тем это только тенденция, которая вынуждена пробиваться через экономическое, социальное, культурное и политическое напряжение, через конфронтацию и противостояние, столь характерные сегодня для взаимоотношений центра и периферии.

Многочисленные исследования показывают, что возможности регионов как источника саморазвития территории не только не реализуются, но и деградируют. В большинстве регионов уменьшается продолжительность жизни, материальное положение людей не улучшается, разрушается профессионально-квалификационный потенциал, что сдерживает в предпринимательскую активность населения, не позволяет людям достойно зарабатывать, самим строить жильё, влиять на качество образования, медицинского и культурно-бытового обслуживания, вести здоровый образ жизни. По опросам Аналитического центра Юрия Левады, в феврале 2005 года уверенность в завтрашнем дне упала до рекордно низкого за последние годы уровня в 9%, т. е. лишь 9 человек из 100 верят в то, что завтра станет лучше1. Выступая на первом форуме народов Кавказа и Юга России, Президент Российской Федерации В. В. Путин заметил, что Южный федеральный округ занимает последнее место по инвестициям, а доходы здесь в полтора-два раза ниже средних по стране2.

Назрела необходимость активно включить «человеческий фактор» в рациональное и эффективное использование имеющихся многочисленных ресурсов территории. Это, в свою очередь, возможно только при сле.

• дующем условии: действующая сегодня традиционная управленческая модель должна быть заменена на инновационную.

Общеизвестно, что государство богатеет, процветает и успешно развивается только при гармоничном отношении и взаимодействии трёх ветвей власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Если две последние ветви нашли значительное освещение в научной литературе, то этого нельзя сказать о законодательной (представительной) власти. Но сама жизнь показывает всё возрастающую значимость данного института в строительстве социального государства (роль законов в организации жизнедеятельности населения регионов, новый.

• порядок избрания губернаторов и др.). «В конституционном государстве, — подчеркивал Дж. Локк, —. может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться"3.

Степень разработанности проблемы. Источниковой базой исследования представительной власти послужили теоретические труды мыс.

1 См.: Данные социологических исследований, проведённые в регионах России // Муниципальный мир. № 1−3. 2003; Аргументы и факты. № 8. 2005.

2 Надо терпеть // Аргументы и факты. № 13. 2004. С. 2.

3 Локк Дж. О гражданском правлении. Т. 2. С. 87. лителей, учёных и политических деятелей различных эпох и народов — от древнейших времён до наших дней: Платона, Аристотеля, Цицерона, Ф. Аквинского, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Д. Дидро, Т. Джефферсона, Д. Вашингтона и др.- работы русских мыслителей — И. С. Пересветова, Ю. Крижанича, И. Т. Посошкова, В. Н. Татищева, А. Н. Радищева, С. М. Соловьёва, Б. Н. Чичерина, М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева и др.

Проблемы организации и управления государственной службы исследуются в работах В. Новосельского, Н. Римашевской, Т. Заславской, ш Т. Романовой, Т. Сухаревой, Ю. Забродина, Р. Дорнбуша, С. Шаталова,.

В. Игнатова, А. Понеделкова, А. Старостина, В. Самедова, Г. Зинченко, Ю. Забродина, Л. Беляевой, Л. Дегтяря и др.

Система законодательной власти рассматривается в работах X. Линца, М. Шугерта, Дж. Кэри, С. Мэйнуэринга. В нашей стране — Б. Г. Капустина, А. Ю. Мельвиля, А. И. Соловьева, В. Е. Чиркина, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина, Р. В. Енгибаряна, Ю. М. Прусакова, Л. В. Акопова, H.A. Михалева, P.M. Романова, Э. В. Тадевосяна и др.

Проблемам правового статуса депутатов представительных органов власти посвящены работы таких учёных, как С. А. Авакян, Н.М. Алещен-• ко, Г. В. Барбашёв, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, В. И. Васильев, В.А.

Виноградов, И. В. Выдрин, Г. А. Герасименко, Дж. Ст. Милль, В. А. Ржевский, Ж. И. Овсепян, Д. Ю. Шапсугов, Э. Харлоф, К. Ф. Шермет и др.

Вместе с тем политологический аспект деятельности законодательных (представительных) органов власти не получил ещё должного освещения в научной литературе. За последнее время произошло изменение статусного положение института представительной власти в России. Об этом свидетельствует Указ Президента Российской Федерации «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» (2004 г.).

Необходимо отметить, что практически нет фундаментальных и концептуальных работ, способных отразить и оценить проблемы деятельности представительных органов власти регионов, определить направления и возможности её совершенствования. Эти и другие моменты обеспечили формирование нового проблемного поля и обусловили выбор данной проблематики в качестве темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является углубление имеющихся знаний о механизмах и технологиях осуществления функций законодательными (представительными) органами власти регионов для определения путей повышения их эффективности. Реализация поставленной цели осуществляется на основе решения следующих задач:

— проанализировать генезис становления и развития законодательной власти в отечественной истории;

— исследовать статус законодательной (представительной) власти в системе социальных институтов гражданского общества;

— выявить место и роль законодательных органов государственной власти регионов в современном российском обществе;

— рассмотреть основные мировые тенденции развития законодательных органов власти в корреляции с российским опытом;

— раскрыть механизмы и технологии осуществления представительными органами власти регионов своих функций;

— проанализировать опыт деятельности законодательных органов власти регионов в Южном федеральном округе, выявив его позитивные и негативные позиции;

— определить возможные пути оптимизации представительных органов.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной диссертационной работы является деятельность законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации.

Предметом исследования выступают политологические аспекты повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов, их специфика и влияние как на социально-политическое пространство внутри, так и вне регионов.

Методологической и теоретической базой исследования являются концепции и теоретические положения, представленные в классической и современной отечественной и зарубежной литературе по кругу изучаемых проблем, законы зарубежных государств и Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов законодательной власти.

В работе использованы концептуальные положения системного подхода и системного анализа, диалектического метода восхождения от абстрактного к конкретному, единства логического и исторического, анализа и синтеза, структурно-функционального метода, целевого контент-анализа документов и другие инструменты современного арсенала методологии политических наук.

Эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата о социально-политическом положении в стране, Федеральной целевой программы «Юг России», материалы, опубликованные в монографиях, статьях, периодической печати, фактические материалы и результаты социологических исследований, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных учёных, а также исследований, проведённых непосредственно в Южном федеральном округе.

Рабочая гипотеза диссертационной работы. Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

В настоящее время, когда Россия политически и экономически стабилизируется, возрастает значимость развития и формирования новых механизмов и технологий деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов, которая непосредственно направлена на защиту и развитие жизнеобеспечения российских граждан. Сложности, проблемы, возникающие в работе законодательных органов, — это прежде всего прямое проявление сложности и противоречивости современного российского общества, разнородности интересов отдельных групп населения разных регионов. В то же время сила законодательных органов в том, что они представляют собой не механическую сумму избранных лиц, а, как правило, объединение личностей со своей позицией, целями депутатской деятельности, отражающими позиции населения. На основе этого автор выносит на защиту ряд положений диссертации.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Законодательные органы выполняют жизненно важную функцию наблюдения и тщательного исследования действий органов исполнительной власти, привлечения внимания к злоупотреблениям властью и её неэффективности и предложения усовершенствований законодательных нормативных актов, представляемых ими. Вместе с тем, исследование тенденций развития законодательных органов государственной власти показало, что они, конечно, играют главную роль в процессе законотворчества, но сегодня им свойственно, главным образом, узаконивать политику, диктуемую исполнительной властью, а не самостоятельно проявлять законодательную инициативу. В результате функции законодательных органов деформируются.

2. Законодательный орган есть, в той или иной степени, отражение того общества, которое он представляет. В концентрированном виде он содержит в себе интересы и противоречия отдельных социальных, территориальных, профессиональных групп, политических образований и т. д. И по мере становления гражданского общества будет осуществляться перманентная структуризация законодательных органов.

Совершенствование деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов осуществляется на трёх уровнях: взаимодействие между федеральными и региональными органами 0 властикоординация и взаимодействие трёх структур региональной властинепосредственная законодательная деятельность представительных органов власти региона.

3. Реальная практика российского общества фактически выводит исполнительную власть из-под контроля народного представительства, что ведёт, по сути дела, к нарушению конституционного положения о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в государстве.

4. Отсутствует сбалансированная нормативная база, позволяющая законодательно закрепить роль и место субъектов кадровой политики в механизме её реализации на федеральном, краевом и местном уровнях. Тормозят эти процессы отсутствие системы управления государственной службы, не созданы достаточно надёжные правовые и социальные гарантии для государственных и муниципальных служащих.

Институт правового статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации не тождествен институту правового статуса депутатов представительного органа местного самоуправления, последний обделён рядом полномочий, гарантий, не пользуется их титулом.

5. Целесообразно установить оптимум разделов концепции законопроекта: анализ проблемной ситуации и выявление внешних и внутренних факторов, её определяющиханализ существующего правового поля регулирования ситуацииустановление цели, задач и принципов законодательного регулированияопределение предмета законодательного регулирования и механизмов его осуществлениясоответствие возможностям региона, в первую очередь финансовымреализуемостьотсутствие или приемлемость побочных эффектовпредпочтительность в сравнении с альтернативными вариантами данного законопроекта.

6. Необходимо усовершенствовать практику законодательных процедур и технологий, особенно планирования и программирования процесса в целях придания ему большей системности и подконтрольности.

Следует строже регламентировать порядок заключений по законопроекту.

Заключение

должно быть лаконичным и обосновывать целесообразность принятия законаожидаемую эффективностьналичие и достаточность ресурсов, его реализуемость и возможные последствияцелесообразность предлагаемой формы изменения законодательствасоответствие текста законопроекта заявленной концепциивозможность принятия текста законопроекта за основу для дальнейшей постатейной работы.

Оценивать эффективность трудовых затрат государственных служащих следует по научно обоснованным методикам с учётом их объёмов, сложности, напряжённости и ответственности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в самом предмете исследования: изучении механизмов и технологий осуществления функций законодательными (представительными) органами власти регионов в условиях современных российских реформ. Обобщён и проанализирован как зарубежный, так и отечественный опыт деятельности представительных органов власти. Выявлены возможные пути оптимизации законодательных органов власти регионов.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью рассмотренных в диссертационной работе проблем и степенью обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в процессе активизации деятельности законодательных (представительных) органов власти регионов. Разработанные в диссертации методологические подходы могут быть задействованы в ходе разработки новых эффективных механизмов и технологий осуществления представительными органами власти регионов своих функций.

Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке и преподавании учебных курсов в вузах по дисциплинам «Политология», «Социальная политика», «Социология политики», «Управление в социальной сфере» и др.

Апробация результатов исследования. Результаты и выводы диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Перспективы гражданского общества в современной России и особенности его развития в условиях СевероКавказского региона» (г. Ростов-на-Дону, сентябрь 2002 г.), «Профсоюзы и демократия» (г. Ростов-на-Дону, сентябрь 2004 г.) По результатам исследования автором опубликовано 3 работы общим объемом 2,6 п.л.

Структура диссертации определена целью, задачами и общей логикой исследования, включает введение, три главы, заключение, список литературы и приложение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Реальностью настоящего времени является Российское государство с устоявшимися институтами власти и управления, динамично развивающейся законодательной системой, напрямую связанной с работой законодательных органов. Органов, которые в условиях политических дискуссий и противоречий, в том числе межгрупповых, межрегиональных, решали и решают свою задачу — последовательно создавать и совершенствовать правовой каркас российского законодательства, законодательно обеспечивать права и интересы граждан.

Использование термина «законодательное собрание» обусловлено тем, что преобладающее большинство законодательных органов мира являются совещательными и занимаются в большей степени политикой, нежели законотворчеством. Основными функциями законодательных органов государственной власти являются: законодательные органы узаконивают политику, другими словами, превращают политическое решение в законзаконодательные органы необходимы, чтобы действовать в качестве народных представителей и, следовательно, доносить их точку зрения до сведения органов исполнительной власти. В этом, по сути дела, и заключается сущность представительной демократиизаконодательные органы выступают в качестве национальной арены для дебатовзаконодательные органы выполняют жизненно важную функцию наблюдения и тщательного исследования действий органов исполнительной власти, привлечения внимания к злоупотреблениям властью и её неэффективности и предложения усовершенствований законодательных нормативных актов, представляемых ими. Это может быть сделано путём регулярного тестирования глав правительств и министерств — представителей оппозиции, как в английской модели «время вопроса», или благодаря работе постоянно действующих следственных комиссий.

Исследование мировых тенденций развития законодательных органов государственной власти показало, что они, конечно, играют главную роль в процессе законотворчества, но сегодня им свойственно, главным образом, узаконивать политику, диктуемую исполнительной властью, а не самостоятельно проявлять законодательную инициативу. В результате функции законодательных органов деформируются. В их основу заложена концепция, согласно которой члены законодательных собраний обладают большим пониманием того, что является значимым и приемлемым для электората, нежели члены правительства.

Существуют три возможных направления, по которым можно исследовать отношения между органами законодательной и исполнительной власти. Первое — обладает законодательное собрание правом законодательной инициативы или нет. Второе — может ли законодательное собрание решать политические вопросы или не может. Третье — способно ли законодательное собрание критиковать органы исполнительной власти, препятствовать проведению их политики и в крайних случаях распускать их. Исследование показало, что в России в настоящее время данные позиции в большинстве своём и де-факто и де-юре не выполняются.

Всенародно избираемые законодательные собрания всегда воплощали главную идею демократии, и это неудивительно, потому что даже самые деспотические правители стремились сделать своё правление «заслуживающим уважения», создавая видимость демократизации власти путём учреждения марионеточных законодательных собраний.

В мае 1993 года, когда встал вопрос о выборе российской модели государственного устройства, Академия труда и социальных отношений с участием многих учёных и специалистов порекомендовали профсоюзной делегации в Конституционном Собрании предложить формулу: Россиясоциальное государство. После продолжительных дискуссий это предложение было включено в проект Конституции, а после референдума стало нормой для государства. Эта форма государственного устройства призвана в наиболее полной мере обеспечить права и жизненные интересы российских граждан.

Под влиянием решительных перемен сдвиги к гражданскому обществу начались, и признаком этого являются реальные шаги к социальному государству. В Конституции РФ в ст. 7 записано: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты1.

1 В Конституции РФ наряду со ст. 7, определяющей социальный статус государства, предусмотрено предоставление гражданам важнейших гарантий и прав социального характера: на труд и его оплату (ст. 37, п. 1−4) — на отдых (ст. 37, п.5) — на защиту материнства, детства и семьи (ст.38) — на социальное обеспечение (ст.39) — на жилище (ст.40) — на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст.41) — на экологическую безопасность (ст.42) — на образование (ст.43) — на участие и доступ к культурной жизни (ст.44).

Россия после длительных поисков своего пути сделала выбор: стать правовым, демократическим, социальным государством.

Исследование показало, что одним из существенных элементов сформированной после 1993 года государственной системы является законодательство субъектов Российской Федерации. С момента вступления Конституции РФ 1993 года принято более полутора тысяч федеральных законов, а в субъектах Федерации — свыше 20 тысяч региональных законов, что свидетельствует о устойчивой тенденции демократизации российского общества, о становлении в России гражданского общества, социального государства.

Вместе с тем процесс регионального законотворчества нуждается в существенном улучшении теоретико-методологического обоснования. В этой связи целесообразным является создание комплексной структуры, способной выполнять соответствующие функции. Такой структурой может научный центр обеспечения законодательной деятельности и исполнения законов, включающий:

1.сектор стратегии и развития регионального законодательства;

2. сектор подготовки и экспертизы нормативно-правовых актов;

3. сектор кадрового обеспечения правовых реформ;

4. сектор анализа эффективности юридических актов;

5. современное образовательное учреждение, обеспечивающее подготовку специалистов по специализациям: Европейское право, Восточное право, Американское право.

В этих целях для решения поставленных проблем можно также использовать в Ростовской области, как отмечает Д. Ю. Шапсугов, потенциал Южного филиала Института государства и права РАН1.

В настоящее время существует необходимость в усилении федеративных начал, расширении прав субъектов российской Федерации с одновременной их синхронизацией, то есть приведение регионального законодательства в соответствие не только с конкретными нормами федеральных избирательных правовых актов, но и с общими принципами избирательного права.

Речь идёт о том, чтобы заменить набор специальных законов о выборах и референдумах федерального и других уровней избирательным кодексом, в котором нормативные положения могли бы обладать большей подвижностью и изменчивостью по сравнению с федеральным законодательством. В методическом плане, как справедливо отмечает C.B. Юсов, это будет создавать дополнительные сложности для организаторов выборов, но вместе с тем позволит придать избирательному законодательству большую стабильность.

Выборы являются самой сутью политического процесса. Это сама демократия в действии, они дают обществу средство держать правительство под контролем. Основополагающим принципом выборов является представительство.

Слово «представлять» означает «изображать» или «отражать». Представительство как политический принцип — это отношение, в кото.

1 Проблемы научно-организационного обеспечения нормотворческой деятельности органов государственной власти. // Региональное законодательство: практика и пути совершенствования. — Ростов н/Д, 2004. С. 49.

Юсов C.B. Пути совершенствования избирательного законодательства России и Ростовской области. // Региональное законодательство: практика и пути совершенствования.- Ростов н/Д, 2004. С.ЗО. ром индивид или группа людей действует от лица и от имени более широкой категории людей. От принципа демократии принцип представительства отличается тем, что выявляет принципиальное различие между теми, «кто правит», и теми «кем правят», тогда как демократия, в классическом варианте, стремиться нивелировать это различие и утвердить идеал самоуправления.

Законодательная (представительная) власть создаёт и совершенствует правовой каркас общества, законодательно обеспечивает права и интересы граждан, выступает от их лица и должна служить им только им. В силу этого изыскание путей повышения эффективности данных органов власти в регионах является архиважной задачей российского общества, и настоящая работа есть лишь ступенька на пути её решения.