Сравнительный анализ государственного заимствования в развитых странах и России: Регион. и мест. 
уровень

Рынок долговых инструментов нецентральных органов власти (правительств и администраций провинций, областей, штатов, городов и т. д.) представляет собой важный элемент механизма государственных финансов и оказывает существенное влияние на эффективность экономической политики государства в целом.

В развитых странах в последние три десятилетия именно рынок муниципальных облигаций (общепринятое название для облигаций нецентральных органов власти) стал одним из наиболее динамичных и инновационных сегментов фондового рынка. В 90-е годы муниципальные ценные бумаги получили распространение и в странах с переходной экономикой. Бурный рост рынка во всем мире вызвал оживленную политическую и научную дискуссию о месте и роли долга органов власти нижестоящего уровня в государственных финансах и экономике в целом.

В контексте европейской интеграции исследование рынка муниципальных ценных бумаг представляет особый интерес в связи с введением с 1 января 1999 года единой валюты «евро» в 11 странах ЕС. Будут устранены две главные причины, до этих пор сдерживавшие выпуск облигации региональными и местными органами власти Европы: недостаточный объем многих национальных фондовых рынков и необходимость принимать на себя валютные риски при выходе на внешний рынок. После решения технических проблем, связанных с переходом на новую денежную единицу, и получения органами власти и финансовыми институтами первоначального опыта работы с «евро» можно ожидать резкого увеличения выпуска муниципальных облигаций в Европе.

В России объем рынка облигаций субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления также динамично увеличивался, начиная с 1992 года. В силу особенностей политического устройства, разнообразия экономических и социальных условий в различных регионах страны можно предположить, что рынок муниципальных ценных бумаг со временем станет одним из структурообразующих сегментов российского фондового рынка. На протяжении 1995;1998 гг. среди рынков долговых финансовых инструментов по своим масштабам он уступал только рынку федеральных облигаций ГКО-ОФЗ.

Следует отметить, что одновременно с быстрым развитием инфраструктуры и ростом рынка в России идет формирование нормативно-законодательной базы, определяющей взаимоотношения федеральных, субфедеральных и местных органов власти в области долговой политики. В этой связи изучение мирового опыта приобретает особую актуальность для создания в России рациональной и эффективной многоуровневой системы государственного заимствования.

Основное внимание при исследовании опыта развитых стран уделено периоду с начала 70-х годов по настоящее время. Выбор временных границ обусловлен стремительным ростом рынка в эти годы, введением различных моделей регулирования рынка в странах объектах исследования, бурным развитием технологии заимствования и управления долгом. Накопленный к концу 90-х годов мировой опыт муниципального заимствования позволяет проанализировать влияние различных моделей организации рынка и прочих факторов на эффективность его функционирования.

Изучение и анализ российского рынка проведены в течение всего периода его существования с 1992 года по настоящее время.

Главной целью диссертации является сравнительный анализ организации и функционирования рынка муниципальных ценных бумаг развитых стран и России. Для достижения назначенной цели автор сформулировал и предпринял попытку решения следующих задач:

• рассмотреть макроэкономические основы государственного заимствования и выявить отличительную роль рынка долга нижестоящих органов власти по сравнению с суверенным долгом;

• изучить развитие технологии заимствования и проанализировать эффективность различных финансовых инструментов и рыночных механизмов для решения специфических задач, стоящих перед региональными и местными органами власти;

• проанализировать влияние государственного регулирования на состояние рынка в развитых странах, определить степень его эффективности, выявить позитивные и негативные особенности законодательства каждой из стран и направления его реформирования;

• рассмотреть факторы, обусловившие ход развития рынка муниципальных займов в Российской Федерации, проанализировать применяющиеся в нашей стране технологии заимствования, оценить состояние нормативно-правовой базы и охарактеризовать положение на рынке в настоящее время;

• указать возможные направления совершенствования регулирования рынка в Российской Федерации с учетом опыта развитых стран.

Научная новизна работы, в первую очередь, заключается в проведении сравнительного исследования и анализа рынков муниципальных ценных бумах1 США., Японии, некоторых стран Западной Европы и Российской Федерации с целью выявления факторов, способствующих повышению эффективности государственных финансов и заимствования нецентральных органов власти. В диссертации раскрывается влияние на ход развития рынка таких факторов, как степень централизации власти, политическая и экономическая ситуация в стране, финансовое положение разных уровней власти, налоговая политика и других. На основе сравнительного анализа статистических данных и практики функционирования рынка автор выделяет общие черты и отмечает специфику отдельных стран, производит оценку состояния рынка и его роли в экономике.

Новизна исследования состоит также в том, что системы государственного регулирования рынка и его организационная структура в развитых странах и России рассмотрены с точки зрения их действенности для решения стоящих перед эмитентами задач. Рассмотрена проблема выбора между привлечением средств на внутреннем и внешнем рынке. Дана оценка законодательства по рынку муниципальных ценных бумаг и проанализированы ограничения, налагаемые на эмитентов по объемам заимствования и направлениям использования средств.

Отдельное внимание уделено вопросам налогообложения доходов от операций с муниципальными долговыми инструментами. Автор исследует основные причины, цели и результаты изменений в налогообложении муниципальных облигаций, предпринятых За исследуемый период в развитых странах. При этом внимание автора обращено, главным образом, к опыту США вследствие успешности осуществленных в этой стране преобразований.

В результате быстрого эволюционного становления рынка муниципальных ценных бумаг в России нередко создавалась ситуация, когда его развитие сдерживалось неполнотой законодательной базы. В ряде случаев к этому рынку применялись правила и регулирование, действующие для корпоративных ценных бумаг. Неэффективное заимствование и неисполнение долговых обязательств рядом региональных и местных органов власти привели к появлению на федеральном уровне в 1997;1998 гг. законодательных ограничений, касающихся эмиссии муниципальных облигаций, направлений использования привлеченных средств и объемов долговых обязательств. Это может ограничить использование в бюджетной практике муниципального заимствования и снизить возможности проведения региональными и местными органами власти России гибкой экономической политики.

Регулирующие органы, эмитенты муниципальных ценных бумаг и профессиональные участники рынка ощущают необходимость разработки и принятия государственной концепции рынка долговых обязательств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, при создании которой целесообразно учесть накопленный опыт развитых стран.

При написании диссертации автор изучил труды российских специалистов в области мирового хозяйства, государственного регулирования экономики и финансов: Алехина Б. И., Аникина А. В., Драгилева М. С., Королева И. С., Красавиной JI.Н., Кузнецова В. И., Максимовой М. М., Милейковского А. Г., Михайлова А. Б., Осадчей И. М., Рымалова В. В., Усоскина В. М., Фаминского И. П., Шенаева В. Н., Шишкова Ю. В., коллективные работы специалистов ИМЭМО и МГУ.

Большое внимание при исследовании опыта развитых стран было уделено работам зарубежных авторов, занимавшихся проблематикой государственного долга и эффективности заимствования: M.A.Armstrong, A.J.Auerbach, R. Barro, B. Dafflon, K. Davey, S. Fischer, M. Friedman, E. Gramlich, J.M.Keynes, R. Lucas Jr., G. Marcou, R. Musgrave, W.E.Oates, D. Romer, A. Smith, S. Smith, P.B.Spahn, T. Ter-Minassian, E. Thoni, вопросами рынка муниципальных ценных бумаг: R. S. Amdursky, C. Gillette, R. Lamb, S.P.Rappaport.

В качестве источников данных для анализа моделей регулирования рынка и статистических данных по муниципальному долгу различных стран использовались публикации в периодических изданиях «Мировая экономика и международные отношения», The Bond Buyer, Journal of Economic Theory, Journal of Political Economy, Moody’s Investor Service Global Credit Research, Review of Economic Studies, исследования и отчеты рейтинговых агентств Standard & Poor’s и Moody’s, материалы конференций Euromoney и Мирового Банка, статистические данные из годовых и ежемесячных отчетов Банка России, Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Bank of England, Bank of Japan, Banque de France, Deutsche Bundesbank, Federal Reserve System, The UK Debt Management Office, информация профессиональных участников рынка ценных бумаг — Санкт-Петербургской Валютной Биржи, J.J. Kenny, а также исследования научных институтов, специализирующихся на проблематике финансового и фондового рынкаUniversity of California, Princeton Economic Institute.

Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Построение глав диссертации обусловлено поставленными целями и задачами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проделанной работы проведен сравнительный анализ теории и практики заимствования, осуществляемого региональными и местными органами власти ряда развитых стран и России.

Макроэкономические основы государственного заимствования определяются необходимостью выполнения органами власти трех функций: распределения доходов, стабилизации и распределения ресурсов. При этом основная экономическая роль долга государственного сектора в целом и нецентральных органов власти в частности связана, прежде всего, с исполнением функций распределения ресурсов и стабилизации.

Макроэкономическое значение долга субнациональных органов власти в основном определяется уровнем их финансово-экономических полномочий и бюджетных прав, зависящим от особенностей государственного устройства и распределения властных функций в различных странах. Таким образом, муниципальное заимствование, как правило, занимает важное место в системе экономических отношений федеративных государств, например США.

Тенденции изменения макроэкономического Значения долга нецентральных органов власти определяются, прежде всего, процессами перераспределения властных полномочий, проходящими в тех или иных странах. Так, проходящая в последние годы децентрализация власти в ряде развитых стран Европы, заключающаяся в перераспределении бюджетных обязательств и полномочий в пользу региональных и местных органов, является базовой предпосылкой повышения роли муниципального долга в экономике этих стран.

Активная децентрализация и усиление политической и экономической самостоятельности субъектов федерации и органов местного самоуправления, начавшиеся в России в 1992 году, послужили основным катализатором развития рынка муниципального долга также и в нашей стране. При этом дополнительным стимулом развития российского рынка явился переходный характер экономики России, обусловивший повышение спроса нецентральных органов власти на финансовые ресурсы.

Таким образом, анализ развития рынков муниципальных заимствований крупнейших стран Западной Европы, США, Японии и России позволяет сделать вывод о формировании в последние годы устойчивой тенденции к росту макроэкономической роли долга нецентральных органов власти в современном мире.

Основными способами муниципального заимствования, применяемыми во всех рассмотренных странах, являются банковское кредитование и выпуск облигационных займов. Банковское кредитование применяется, в основном, в целях краткосрочного покрытия бюджетного дефицита. Выпуск облигаций обычно преследует более долгосрочные цели и часто служит для финансирования инвестиционных проектов. Как правило, при проведении финансово-бюджетной политики нецентральные органы власти сочетают оба вида заимствований, на характер распространения хоторых в тех или иных странах влияют, прежде всего, уровень развития финансового рынка и технологий, а также особенности проводимой государством политики регулирования рынка муниципального долга.

Наиболее развитые технологии организации и обслуживания муниципального заимствования применяются в США, чей рынок долговых обязательств имеет длительную и богатую историю. За сравнительно короткий период существования российского рынка муниципального долга в нашей стране разработаны и действуют технологии размещения Займов на уровне развитых стран. Более того, широко применяются электронные системы торговли муниципальными облигациями, доказавшие свою состоятельность успешным опытом Заимствования рядом регионов, в то время как в США, Японии и европейских странах такие технологии только разрабатываются. Внедрение современной инфраструктуры стало одним из факторов расширения облигационного Заимствования региональными и местными органами власти России, начиная с 1994 года.

Взаимоотношения между центральными и нижестоящими органами власти в вопросах регулирования рынка муниципального долга можно охарактеризовать четырьмя основными моделями: построение свободного от государственного вмешательства и регулирования рынкасовместное установление правил заимствования на основе кооперации органов власти различных уровней при отсутствии прямых законодательных ограниченийзаконодательное регулирование муниципального долга центральными. органами властипрямое административное регулирование, при котором полномочия на организацию муниципального заимствования предоставляются центральными органами власти в индивидуальном порядке. Эффективность применения той или иной модели регулирования в целом определяется степенью ее соответствия принципам государственного устройства и уровню централизации власти, присущим различным странам. В развитых странах, имеющих федеративное устройство, как правило, применяются наименее жесткие первый и второй способы регулирования муниципального заимствования.

Для России наиболее предпочтительной является вторая модель регулирования долговых операций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в рамках которой предоставляются справедливые и равные возможности заимствования для всех заемщиков, а также обеспечивается информационная прозрачность рынка.

Совершенствование государственного регулирования российского рынка муниципального долга приобретает особую значимость в условиях общероссийского финансового кризиса и необходимости повышения эффективности государственных финансов в целом. Основными направлениями государственной политихи развития и регулирования рынка муниципальных заимствований должны стать следующие шаги: отказ от жестких мер регулирования, предоставление регионам большей самостоятельности в выборе финансовых инструментов заимствования, стандартизация учета муниципального долга, выработка единых правил раскрытия информации на рынке муниципальных заимствований, обеспечение его прозрачности для инвесторов.

Опыт развитых стран, процесс активного качественного и количественного развития российского рынка позволяют предположить, что роль муниципального долга в системе государственных финансов России в будущем будет иметь все большее значение.