Сравнительный анализ организации и тенденций развития государственного финансового контроля России и Франции

За последнее десятилетие коренным образом изменились основы государственного устройства Российской Федерации, разграничены полномочия федерального центра, субъектов Федерации и органов местного самоуправления, определены границы деятельности всех ветвей власти. Значительные преобразования коснулись форм собственности, экономических взаимоотношений хозяйствующих субъектов, бюджетного устройства, процесса управления финансовой системой.

Эти процессы не могли не повлечь изменения основ государственного финансового контроля, как необходимого элемента управления финансовой системой.

Любой управляемый процесс, даже стабильный и отлаженный, требует проведения контроля за его ходом. В условиях постоянного реформирования и изменения параметров управляемой системы роль контроля возрастает, поскольку повышается необходимость в оперативном реагировании на вносимые изменения, в адаптации самих контрольных систем и в использовании результатов их работы.

Потребность в действенной системе государственного финансового контроля обусловлена необходимостью обеспечения формирования и использования фондов государства, позволяющих реализовывать его функции. Это требование универсально и не зависит от формы государственного правления, уровня развития экономики, проводимой государственной политики.

Кроме того, значимость реализации финансового контроля государством и выработка приоритетов в его развитии может зависеть от реалий политической и финансовой ситуации.

Надо признат ь, что в сегодняшнем российском обществе существует ряд негативных тенденций, носящих скорее политический и социальный характер, но наносящих существенный вред стабильности финансовой системы. Речь идет о фактах бюрократического произвола и коррумпированности чиновников различных уровней власти, о чрезмерности административного прессинга по отношению к хозяйствующим экономическим субъектам, о правовом нигилизме участников финансовых отношений. В идеале, именно государственный финансовый контроль призван выявлять и пресекать такого рода факты.

Однако на сегодня и система органов финансового контроля не совершенна с этой точки зрения. Число проверок со стороны фискальных органов постоянно растет вопреки требованиям Президента и Парламента о снижении административного пресса на бизнес. В то же время контроль в сфере расходования бюджетных средств по-прежнему не удовлетворяет стоящим перед ним ¿-адачаи. На фоне множественности различных контролирующих структур каждое контрольное ведомство заявляет о недостаточности кадрового состава для осуществления всех возложенных на него функций и настаивает на увеличении штатной численности. Действительный анализ и определение оптимального норматива численности органов государственного финансового контроля необходимы, но они могут быть проведены только на основании системной оценки деятельности всех существующих контрольных органов с целью перераспределения и исключения повторяющихся функций.

Серьезной преградой на пути совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации все еще остается несогласованность действий контрольных органов исполнительной и законодательной власти, основанная на властных амбициях чиновнико в.

Комплекс названных негативных явлений в обществе относительно реализации государственного финансового контроля сформировал устойчивое общественное мнение о бесполезности, несправедливости и карательном характере финансового контроля, осуществляемого государством.

Кроме внутренних факторов, обусловливающих необходимость проведения финансового контроля, значительным является и внешнее влияние.

На современном этапе приоритеты развития государственного финансового контроля должны согласовываться с тенденциями развития отношений российского государства со странами-партнерами в сфере совместных интересов.

Международное сообщество, в лице международных финансовых организаций, выдвигает определенные требования к организации финансового контроля, соблюдение которых благоприятствует процессам сотрудничества, достижению договоренностей между странами.

Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. декларирует необходимость государственного бюджетно-финансового контроля в качестве непременного атрибута демократического общества, обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами. В Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы.

Членами ИНТОСАИ являются свыше 160 национальных контрольных органов всего мира. Высшим органом является Конгресс ИНТОСАИ, проводимый один раз в три года.

В рамках ИНТОСАИ функционируют 5 постоянных комитетов и 3 постоянные рабочие группы, занимающиеся разработкой ключевых проблем в области государственного финансового контроля. Счетная палата России является членом ИНТОСАИ с 1995 года и принимает участие в работе в работе постоянных комитетов и рабочих групп.

Международный валютный фонд в апреле 1998 года принял «Кодекс надлежащей практики в вопросе прозрачности в налогово-бюджетной сфере: декларация принципов» и призвал государства — членов МВФ соблюдать его принципы. Положения Кодекса также содержат положения о необходимости проведения государственного финансового контроля, в частности, исполнение бюджета должно подвергаться внутренней ревизии и порядок проведения такой ревизии должен быть открыт для ознакомления, налогово-бюджетная информация должна подвергаться публичной и независимой проверке ее достоверности.

Проблема борьбы с финансовой преступностью решается на уровне всего мирового экономического сообщества. По оценкам МВФ, в мире ежегодно на счетах в банках оседает около полутора триллионов долларов, полученных преступным путем. Усиление координации действий всех стран в области противодействия отмыванию денег в мире предопределило организацию такого направления деятельности государственного финансового контроля и в Российской Федерации и создание специального государственного органаКомитета по финансовому мониторингу.

О Современная система российского финансового контроля претерпела существенные основополагающие изменения, причем она корректировалась в довольно сжатые сроки. Стремительно меняющаяся ситуация в государстве и обществе диктовала свои требования. Столь резкое изменение самих основ построения государства и финансовой базы его деятельности предопределило необходимость заимствования опыта и моделей функционирования финансовых институтов, финансовых контрольных органов за пределами России. Оценка практики осуществления зарубежного государственного финансового контроля сохраняет свою привлекательность, поскольку позволяет сравнивать различные контрольные системы, абстрагироваться от национальных особенностей, ставших уже привычными, дает возможность выработки нетрадиционных подходов к решению традиционных проблем.

Такой сравнительный анализ имеет большую значимость для понимания процессов и явлений, происходящих в российской действительности. С этой точки зрения, нам предстдьляется интересным и полезным исследование системы французского финансового контроля, имеющей долгую историю развития и, нередко служащей базой для построения других государственных систем финансового контроля.

Актуальность темы

исследования.

Эффективный и действенный контроль — необходимое условие существования сильного государства и важный фактор развития его экономического потенциала. Предназначение системы государственного финансового контроля заключается не только в предупреждении, выявлении и пресечении финансовых нарушений, но и в повышении эффективности использования государственных ресурсов.

Значимость эффективного финансового контроля в процессе государственного управления, необходимость завершения процесса формирования единой системы государственного финансового контроля, устранения сохраняющихся противоречий в его развитии, во взаимоотношениях всех участников процесса реализации контроля предопределяет неослабевающий интерес к исследованию вопроса.

Несмот ря на более чем десятилетний период перехода к качественно новым подходам реализации государственного финансового контроля в Российской Федерации потребность в налаживании единой контрольной системы остается насущной проблемой процесса государственного управления. Она требует как скорейшего практического разрешения, так и теоретического осмысления, что и предопределило выбор темы диссертационной работы и конкретные направления исследования.

Степень научно-практической разработанности проблемы.

Исследованием проблем финансового контроля занимались многие ученые. Среди них: КГ. Андреев, И. А. Белобжецкий, В. Г. Белолипецкий, В. В. Бурцев, В. И. Видяпин, Э. А. Вознесенский, Ю. А. Данилевский, Л. А. Дробозина, В. П. Дьяченко, Е К Кочерин, А. В. Крикунов, С. И. Лушин, Л. Н. Овсянников, В. Г. Пансков, Ю. И. Пудовкин, В. М. Родионова, К К Руф, А. Д. Соменков, Р. Г. Сомоев, В. П. Суйц, П. В. Черноморд, А. Д. Шеремет, С. О. Шохин и другие. В трудах этих исследователей были рассмотрены различные аспекты финансового контроля: бухгалтерский контроль, аудиторский, валютный, налоговый, бюджетный и другие виды контроля.

Отдавая должное весомому вкладу этих ученых в исследование теоретических основ и решение практических проблем организации финансового контроля, следует отметить, что развитие экономики в целом, изменение отношений между хозяйствующими субъектами, между участниками бюджетного процесса, развитие отношений со странами-партнерами требует внесения корректив в сложившиеся контрольные системы, вызывает появление новых видов и методов контроля. Эти задачи требуют как Ф практического решения, так и их исследования с теоретических позиции.

Цель и задачи исследования

В диссертационном исследовании на основе анализа и обобщения опыта осуществления финансового контроля в России и во Франции определяются возможные пути совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. С этой целью рассматриваются следующие аспекты:

— сущность финансового контроля;

— анализ функций государственного финансового контроля;

— классификация видов, форм и методов финансового контроля;

— генезис государственного финансового контроля во Франции, оценка ^ современных тенденций его развития;

— определение параметров действующей системы государственного финансового контроля в России;

— определение путей реорганизации государственного финансового контроля в России;

— разработка предложений по совершенствованию нормативной базы его осуществления.

Объектом исследования являются система отношений между государством и субъектами хозяйствования в области контрольной деятельности российского и французского государств, тенденции их развития, возможность использования французского опыта в оценке путей дальнейшего развития государственного финансового контроля в России.

Предметом исследования является организация государственного финансового контроля, деятельность финансовых контролирующих органов Российской Федерации и Французской Республики.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных экономисто по проблемам управления финансами и реализации финансового контроля.

В работе также использовались законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Французской республики, публикации в периодической печати, материалы с официальных ууеЬ-сайтов российских и французских министерств, правительственных и независимых организаций.

В процессе исследования применялись общенаучные методы познания: логический, системный и сравнительный анализ, обобщение и систематизация научных данных.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней:

— дана авторская классификация финансового контроля в соответствии с изменившейся структурой органов государственного управления и новой бюджетной системой;

— обоснована необходимость государственного финансового контроля в новых условиях хозяйствования и при новой структуре государственного управления;

— определены параметры государственного финансового контроля и финансового контроля, что позволило определить границы между ними;

— дана сравнительная характеристика организации финансового контроля Российской федерации и французской Республики, на базе чего определены пути использования положительного опыта Франции в перспективе;

— обоснована потребность в преобразовании совокупности органов государственного финансового контроля Российской Федерации в единую систему;

— доказана необходимость внесения поправок в действующее законодательство по вопросам установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства и определены пути законодательного решения этой проблемы;

— обоснована необходимость усиления ответственности аудиторских фирм за результаты обязательного аудита.

Практическая значимость исследования.

По нашему мнению, теоретические положения настоящей диссертационной работы могут быть использованы в практической деятельности контрольных органов, а также в учебном процессе при преподавании курсов «Государственный финансовый контроль», «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования прошли практическую апробацию на научно-практических конференциях (Калининград — 1998, Санкт-Петербург — 2002 г.), а также получили отражение в публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

С 1991 года начался процесс реформирования государства, его административно-территориального устройства, основ функционирования экономики, отношений участников процесса воспроизводства. Практически, к концу девяностых годов сложилась новая система государственного управления, включая и управление государственными финансами. Значительное место в проводимых реформах отводилось созданию новой системы бюджетного устройства России. Принципиальный подход к бюджетному устройству был основан на принципах разделения федерального бюджета от бюджетов субъектов федерации и бюджетов муниципальных органов власти. Соответственно, принципиально была изменена и структура органов государственного финансового контроля. Здесь был применен логичный принцип соответствия органов финансового контроля системе государственного устройства и принципу «каждому уровню управления — свой бюджет».

Реформирование финансовой системы в целом существенно изменило всю систему финансового контроля. Признание конституцией различных форм собственности предопределило возникновение его новых видов и, соответственно, органов, осуществляющих контроль. Это, в свою очередь, повлекло изменение форм и методов осуществления финансового контроля.

Финансовый контроль можно определить как деятельность органов, состоящую в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов с целью успешной реализации выбранной финансовой политики и получения максимальных выгод. Причем, в зависимости от заинтересованности субъекта контроля в его результатах, что определяется его позицией, как собственника, в контролируемой сфере, можно выделить контроль государственный, муниципальный, общественный или гражданский, внутрихозяйственный и аудиторский.

Государственный финансовый контроль распространяется только на звенья системы государственных финансов. Государственный финансовый контроль — это деятельность государственных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях эффективного управления государственными средствами и государственной собственностью и содействия принятой государством финансовой политике.

Классификация видов, форм и методов осуществления государственного финансового контроля, приведенная в настоящей работе, представляет интерес не только с позиций теоретического исследования. Разделение сфер практической реализации контрольных полномочий различных органов контроля должно осуществляться с учетом разделения финансового контроля в зависимости от времени его проведения, охвата контролируемых объектов, периодичности проводимых контрольных мероприятий. Необходимым условием разумного распределения полномочий должно стать отсутствие повторяющихся полномочий различных контрольных органов и подконтрольность всех объектов контроля всей системе контрольных органов в целом.

В результате анализа документов, регламентирующих деятельность действующих органов государственного финансового контроля в России, можно отметить неравнозначность их статуса. Например, Счетная палата РФ действует на основании положений Конституции и закона «О Счетной палате России», а органы деятельность контрольно-ревизионных органов регламентируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства. Документы не согласуются между собой. Если они содержат положения о взаимодействии с другими контролирующими органами, то только общие, порядок такого взаимодействия нигде не прописан. Кроме того, разработанные порядки взаимодействия между отдельными контрольными органами, соглашения о сотрудничестве, приняты на основании межведомственными приказов, что представляется явно недостаточным для такого рода актов.

Единого законодательного акта — закона о государственном финансовом контроле, координирующего положения всех остальных документов относительно осуществления контроля в сфере финансов, нет. Его принятие должно стать основополагающим шагом в процессе утверждения основы функционирования слаженной системы государственного финансового контроля.

Принятие Единой концепции государственного финансового контроля, разработка которой также ведется в настоящее время, станет важным подготовительным этапом перед принятием закона. Поскольку Концепция представляет собой систему взглядов на осуществление контроля за государственными финансами и основные направления его развития, ее принятие будет означать достижение разумного компромисса между органами законодательной и исполнительной ветвей власти по вопросу функционирования единой системы в целом. Государственный финансовый контроль не должен быть монополизирован одной из ветвей власти. За законодательной и исполнительной ветвями власти должны быть закреплены определенные законом сферы контроля.

Сложившийся конфликт интересов, по всей видимости, может разрешить Президент, уполномоченный согласно статьи 80 Конституции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент, его Контрольное управление и Полномочные представители президента в федеральных округах могут взять на себя функции по координации действий органов государственного финансового контроля на стадии затянувшегося становления системы этих органов.

С этой целью может быть создана временная межведомственная комиссия, которая объединит представителей различных субъектов контроля и позволит выработать единую стратегию с учетом мнения всех заинтересованных участников в зависимости от их принадлежности к различным ветвям власти, Министерствам, уровням государственной власти.

Повышение эффективности государственного финансового контроля без четкого определения сущности и видов финансовых нарушений, механизмов возмещения ущерба, нанесенного государству в результате таких действий, возможности пресечения подобных нарушений на перспективу.

Наряду с необходимостью принятия закона о государственном финансовом контроле необходимо внести определенные коррективы в действующие законодательные акты. Противоречия в действующем законодательстве применительно к определению финансовых правонарушений и предусмотренным мерам воздействия к нарушителям были исследованы в работе. Главным образом, нуждаются в доработке документы, определяющие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, то есть четвертая часть Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствующие статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

В рамках проведенного исследования теоретические и практические положения организации государственного финансового контроля в Российской Федерации анализировались применительно к сложившейся на сегодняшний день системе управления государственными финансами. С другой стороны, была предпринята попытка оценить сформировавшуюся на современном этапе российскую систему финансового контроля в сравнении с французской системой осуществления контроля государства.

Учитывая более чем двухвековой опыт организации действующей системы финансового контроля во Франции, такое сравнение представляет как теоретический, так и практический интерес.

Принципы французской системы государственного финансового контроля были заложены еще в 1789 году при принятии Декларации прав человека и гражданина. Принцип парламентского разрешения позволяет осуществлять контроль деятельности правительства со стороны Парламента посредством парламентских комиссий по оценке и контролю при принятии законов о бюджете, законов об исполнении бюджета и законов, вносящих поправки в бюджет. Парламент Франции имеет довольно сильные позиции в сфере контроля и его влияние продолжает возрастать. Былые противоречия исполнительной и законодательной власти в вопросе первенства контрольного статуса были разрешены в позапрошлом веке и на сегодня ситуация четко определена: Правительство действует — Парламент его контролирует. Попытки прийти к подобной модели взаимоотношений между органами контроля законодательной и исполнительной ветвей власти в российских условиях на сегодняшний день встречают на своем пути серьезное противодействие со стороны Правительства.

Счетная палата Франции является действительно независимым органом финансового контроля, независимым и от исполнительной и от законодательной ветвей власти, и содействует и Парламенту и Правительству в области контроля за исполнением финансовых законов.

Контрольные полномочия исполнительной власти, сосредоточены в руках Министерства финансов, экономики и промышленности, его подразделений или же самостоятельный инспекций, действующих под контролем Министерства. Государственный контроль осуществляет финансово-экономический надзор государства за предприятиями с долей государственного участия свыше 50%, а также за организациями, получающими финансовую помощь государства. Особенностью организации Государственного контроля является преимущественное размещение государственных контролеров на контролируемых объектах на постоянной основе.

Генеральная инспекция финансов специализируется на внезапных выездных проверках в любой области, если речь идет о государственном финансировании, и осуществляет надзор за публичным сектором в целом.

Представляет интерес знакомство с организацией обязательного аудита французскими комиссарами счетов. В отличие от других стран во Франции комиссары счетов, осуществляющие обязательный аудит, не оказывают клиентам сопутствующих услуг, не предоставляют дополнительных консультаций, поскольку такие консультационные услуги могут вступить в противоречие с контрольной функцией комиссара по отношению к клиенту. Сопутствующие аудиту услуги, как и инициативный аудит, реализуют представители другой независимой профессии — профессии эксперта-бухгалтера. На наш взгляд, такое разделение аудиторских задач способно обеспечить реальную независимость комиссара счетов при проведении обязательного аудита.

Вопрос независимости аудитора при реализации аудита, обязанность которого установлена государством России, вызывает больше споров. Рассмотрение сложившейся российской практики в процессе диссертационного исследования позволило нам сделать вывод о необходимости усиления ответственности аудиторских организаций за результаты осуществляемого аудита путем установления долевой ответственности аудитора и его клиента, получившего положительное заключение, по штрафам, начисленным в ходе последующей проверки налоговой службы. Это предложение направлено на усиление гарантий государства в получении надежных аудиторских заключений.

Французская республика, представляя унитарное государство, проводит политику финансовой децентрализации параллельно с политикой сохранения контроля со стороны государства на основе четкого разграничение финансовых полномочий и ответственности центральных, региональных и органов местного самоуправления.

Положения о финансовой децентрализации во Франции, на наш взгляд, отвечают требованиям бюджетного федерализма в большей мере, чем межбюджетные отношения некоторых федеративных государств.

Анализ процесса реформирования государственного управления во Франции и преобразований в финансовой сфере определяет тенденцию ориентации государственного финансового контроля на эффективное использование государственных средств, на предоставление большей самостоятельности и ответственности распорядителям кредитов. Оценивая подобный подход применительно к российской ситуации, надо признать, современная российская ситуация в бюджетной сфере на позволяет подобное развитие ситуации. Финансовый контроль в Российской Федерации пока ориентирован на искоренение массовых нарушений финансового законодательства и финансирование в соответствии с четким, детальным установленным целевым назначением расходов. Однако постепенный переход от контроля законности к контролю целесообразности постепенно будет происходить и в России, поскольку определение эффективности использования государственных ресурсов представляет одну из важнейших задач управления финансами.