Становление и развитие Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты

Актуальность темы

исследования.

В свете глубоких преобразований, которые продолжает переживать наше государство, в обществе ведутся дискуссии о путях последующего развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности Российского государства. Башкортостан — это не просто один из субъектов Российской Федерации, а многонациональная республика, которая в этом году отметит 450 лет с момента добровольного вхождения в состав России. За все эти годы взаимоотношения строились и строятся с учетом преемственности государственно — правовых традиций, местных обычаев, что особенно важно в современных условиях, когда в ряде регионов межнациональные отношения значительно обострились.

Не случайно Президент Республики Башкортостан М. Г. Рахимов обратился с ежегодным Посланием к Государственному СобраниюКурултаю РБ, которое носило название «В год 450 — летия единства Башкортостана с Россией — к новым рубежам социального прогресса». Большое внимание в послании было уделено подготовке и предстоящему празднованию юбилея общероссийского масштаба. «Судьбоносный выбор, сделанный нашими мудрыми предками четыре с половиной столетия назад, определил последующую жизнь родного края. С ним связаны все достижения современного Башкортостана, сегодняшние помыслы и чаяния». Предстоящий праздник будет убедительной демонстрацией межнациональной дружбы и братства народов"1.

Тема конституционно-правового развития Республики Башкортостан является сегодня одной из актуальных и малоизученных. Затрагиваемые автором проблемы имеют особую актуальность, поскольку в обществе появляются различные деструктивные силы, пропагандирующие.

1 Послание Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию — Курултаю. // Вечерняя Уфа от 11 апреля 2007 года. сепаратистские тенденции, а в качестве объяснения приводится идея векового противостояния исламского и христианского мира.

Региональная политика, проводимая федеральным центром, не всегда учитывает многие национальные факторы, что зачастую приводит к обострению межнациональных отношений в стране. В этом отношении опыт государственно — правовой истории народов Башкортостана и его конституционного развития может и должен помочь правильному пониманию происходящих сегодня на территории России событий, их научному и политическому прогнозированию.

Республика Башкортостан в этом плане является уникальным примером, обладающим определенными особенностями, относящимися к географическим, этническим, экономическим, культурным, политическим, социальным, историческим и другим измерениям. Своеобразие образования Башкортостана, специфика его конституционно-правового положения позволяет раскрыть те особенности в конституционном развитии России, которые подчас упускаются из виду при рассмотрении темы в общем плане, применительно к федерации в целом. Данные, полученные в процессе детализированного изучения конституционного развития национального субъекта Российской Федерации, каким на наш взгляд, является Республика Башкортостан, способствуют обогащению конституционно-правовых знаний, позволяют создать более полное представление о специфике возникновения, становления и развития российского конституционализма.

Степень разработанности темы. К настоящему времени накоплен обширный массив исследований отечественных ученых, которые в той или иной мере затрагивают проблему конституционно-правового статуса республик. В то же время ее некоторые аспекты, в частности по Республике Башкортостан, не нашли должного отражения в отечественной юридической литературе.

К примеру, дореволюционная литература по анализируемому нами региону основана на богатом историческом материале, (однако, страдает субъективностью, так как материал иногда преподносился тенденциозно. Это объясняется в большинстве — j случаев предвзятостью многих авторов, которые старались обелить политику царизма по отношению к национальным регионам, так как являлись представителями официальных кругов.

Изменениям государственных и правовых институтов Башкортостана в советской юридической литературе также было уделено мало внимания. В отличие от работ дореволюционных авторов, данные исследования не были свободны от упрощенных схем того времени и отличались.

Автором изучены также работы современных ученых — юристов, работающих в республике или когда-то работавших. Среди них следует отметить И. Ш. Муксинова, К. Б. Толкачева, Ф. М. Раянова, Л. Б. Лукьянову, В. К. Самигуллина, В. Е. Сафонова, Р. Ф. Хабирова, А. Г. Хабибулина, Н. И. Хабибулину и др.

В исследовании отдельных процессов и сторон современной российской государственности, в формировании новых федеративных отношений между центром и субъектами, межнациональных отношений диссертант опирался на труды ученых, которые создали фундамент общетеоретических разработок различных явлений и институтов в разнообразных ее проявлениях: Р. Г. Абдулатипова, С.А. Авак^яна, С. С. Алексеева, С. А. Глотова, Н. В. Витрука,.

В.Д. Зорькина, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, А. А. Исаева, С.

Кутафина, Е. И. Козловой, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, О. Э. Лейста, И. А. Конюховой, Н. А. Михалевой, М. И. Пискотина, В. В. Ершова, С. И. Некрасова, Ю. И. Скуратова, В. Г. Стрекозова, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева и др.

Диссертант использовал при написании и работы таких зарубежных философов, историков и политологов, как М. Вебер, М. Гравитц, Э. Карр, Н. Неновски, В. Остром, К. Поппер, Р. Пэнто, Р. Саватье, А. Страус, К. Хессеидр.

При разработке темы были изучены работы и выступления политических и государственных деятелей, доклады Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов методологическим единообразием. ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в области конституционно — правового регулирования развития Республики Башкортостан как национального субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования выступают процессы становления, функционирования и развития государственных и правовых институтов на территории Башкортостана, которые, с одной стороны, определялись и определяются внутренней политикой России, а с другой — влиянием местных специфических особенностей.

Цели и задачи исследования.

Основной целью настоящей работы является по возможности полный и всесторонний анализ конституционного формирования и совершенствования государственных и правовых институтов в Башкортостане. Указанная цель обусловливает конкретные задачи исследования:

— исследовать особенности правового статуса Республики Башкортостан после подписания Соглашения от 20 марта 1919 года;

— рассмотреть проблему принадлежности государственного суверенитета в Российской Федерации, соотношение статуса республики и государственного суверенитета;

— выявить исторические закономерности, тенденции и особенности, характерные для конституционного развития и становления Республики Башкортостан;

— проанализировать природу и характер функционирования Конституций Республики Башкортостан в контексте традиций федерализма в России и ее субъектах;

— исследовать этапы становления национальных субъектов в Российской Федерации в контексте Конституции;

— изучить процесс заключения Договора от 3 августа 1994 года между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан и определить его сущность.

Методология и теоретические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Башкортостан и базовые акты действующего российского и башкирского законодательства. Вместе с тем были изучены важнейшие правовые акты некоторых зарубежных стран, в частности, Германии, Австрии, США, Канады, Швейцарии и др. в сочетании с практикой их применения.

Исторической базой исследования являются также документы и архивные материалы Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ), Центрального государственного архива общественных организаций Республики Башкортостан (ЦГАОО РБ). Особенностями предмета исследования обусловлено тщательное изучение конституционно-правовых источников Башкортостана (Башкирской АССР, Башкирской ССР — Башкортостана, Республики Башкортостан).

Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования конституционно — правовых аспектов становления и развития Республики Башкортостан, недостаточно изученных современной юридической наукой. Предпринята попытка представить наиболее актуальные конституционноправовые проблемы развития Республики Башкортостан как национального субъекта Российской Федерации, освещенные на панорамном историческом фоне и обусловленные его государственно — правовыми традициями. Новизна данной работы состоит также в том, что на монографическом уровне исследуются изменения государственных и правовых институтов Башкортостана на этапе реформирования общества, в условиях его переходного состояния к новым федеративным отношениям. При этом используются архивные источники, впервые вводимые в научный оборот.

Становление и развитие государственности Башкортостана и российского федерализма на фоне дезинтеграционных процессов и усиления федерального центра, определение пути создания оптимальной модели федеративного устройства, обеспечивающей решение проблемы разделения властных полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан и отвечающей требованиям демократии и эффективности государственной власти, укрепление единства российской государственности — таково стержневое направление исследования. Речь при этом идет о дальнейшем совершенствовании конституционноправового статуса Республики Башкортостан с учетом новых явлений и процессов, вызываемых к жизни современным этапом развития российского общества и в сопряжении с задачами преобразования всех сфер государственной и общественной жизни.

Положения, выносимые на защиту:

1. Соглашение между центральной Советской властью и Башкирским правительством от 20 марта 1919 года положило начало новому этапу конституционного развития Башкирии и определило правовой статус национального субъекта федерации, обусловленного культурными традициями его титульной нации, языковыми и религиозными особенностями и т. д. При этом впервые в РСФСР в Соглашении было заложено разграничение компетенции, которое регламентировалось четкими правовыми рамками и обеспечивало баланс и организацию эффективного взаимодействия между федеральной и республиканскими властями в едином российском государстве.

2. Формулируются критерии конституционности внутрифедеративных договоров, главный среди ' которых идентичность требованиям Конституции. На базе сформулированных критериев выдвигаются дополнительные аргументы в пользу вывода, что встречающиеся в научной литературе тезисы о природе и характере Российской Федерации как договорной, договорно-конституционной федерации несостоятельны, ибо Конституция Российской Федерации 1993 года изначально базируется на принципах конституционной федерации. При этом приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в части третей статьи 11 положение Конституции Российской Федерации о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Отсюда также следует вывод, что Российская Федерация по типу организационных и функциональных связей между различными уровнями единой федеративной системы является централизованной, причем эта тенденция в последние годы усиливается.

3. Автор исследования исходит из того, что законодательство Башкортостана — неотъемлемая часть федеративного законодательства. Обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации невозможно без соблюдения принципа верховенства федеральной Конституции. Данный принцип положен в основу всех существующих федераций, в том числе и Российской Федерации. Эффективная реализация правотворческой деятельности в сферах совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан основана, прежде всего, на наличии законодательного закрепления полномочий федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации по предмету, входящему в сферу совместного регулирования.

4. Обоснование вывода о том, что в результате развития Республики Башкортостан и становления российского федерализма снято противоречие в конституционной практике и теории между властными полномочиями Российской Федерации и полномочиями Республики, которые понимаются как полнота ее государственной власти вне пределов компетенции федеральной власти, закрепленная статьей 73 Конституции РФ, и являющейся важным фактором, не разрушающим, а интегрирующим российскую федеративную систему в единое целое.

5. Вывод о том, что особенности конституционно — правового статуса Республики Башкортостан заключаются в том, что в силу специфических условий башкирский народ в XVI веке добровольно присоединился к России. В 1919 году на основе Соглашения центральной Советской власти с Башкирским правительством была образована Башкирская автономная республика в составе РСФСР, преобразованная в 1990 году в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Республики Башкортостан, Конституцией Российской Федерации и Договором между.

Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Данный договор действует в части, не противоречащей федеральным конституционным нормам.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в • диссертационном рекомендации могут быть использованы в совершенствовании конституционно — правового статуса субъектов РФ и в практической деятельности законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти в республиках Российской Федерации.

Выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут служить основой для дальнейших научных исследований по проблемам становления и развития российской судебной системыприменяться в учебном процессе для преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации», а также спецкурсов по конституционным основам судебной власти, конституционного правосудия в республиках Российской Федерации и мировой юстиции.

Апробация результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре конституционного права Российской академии правосудия.

Основные результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях автораизлагались в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в Уфе, Москве и Курске.

Результаты исследования использовались в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Подводя итог всему изложенному в диссертации, можно сделать следующие выводы.

1. Углубление в тему конституционного развития Республики Башкортостан или любой другой республики, иного субъекта Российской Федерации выводит на более широкую тему государственно-территориального устройства России. Здесь много дискуссионного. Существует большой разброс мнений в том, что лучше: симметричная или асимметричнаятерриториальная, или национальная, или национально-территориальная, взятые в известной пропорцииконституционная, или договорная, или конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.

Анализ показывает, что все эти варианты имеют право на существование, так как федеративные государства многообразны. Но теоретически более привлекательна и практически более надежна территориальная, симметричная, конституционная федерация.

В территориальной федерации субъекты выделены в отдельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, характеризующему особенности определенного этноса, а по одному решающему критерию — территориальному.

Отличительным признаком симметричной федерации является то, что все ее субъекты юридически равны, равноправныона не предполагает предоставление одному или нескольким субъектам особого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактическую асимметрию субъектов Российской Федерации, что обусловлено особенностями их экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой, главным образом, лежат причины социально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу государственному единству и территориальной целостности России. Следовательно, если исходить из общего интереса — сохранения российской государственности как непременного условия справедливой организации общественных отношений в Федерации, то нужно добиваться не юридической асимметрии в области федеративных отношений, а выравнивания экономического и социального развития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социального неравенства в регионах147.

И наконец, конституционную федерацию характеризует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной конституции, федеральных конституционных и обычных законов. Думается, что выбор народа, закрепленный в Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, — это выбор в сторону конституционной Федерации. Следовательно, в России должен господствовать общепризнанный принцип всех федераций: «Право союза ломает право земель».

А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны в установленном законом порядке признаваться недействительными.

Конституционная федерация не исключает возможности заключения договоров между общефедеральными органами государственной власти и.

147 Уткин Р. Правовая системе субъекта РФ: направление реформы. // Закон и право. — 2005. — № 7. — с. 910. органами государственной власти субъектов федерации, но эти договоры не могут противоречить конституции, исключать ее действие, а могут лишь дополнять и развивать ее преимущественно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.

В Республике Башкортостан, равно как и в некоторых других субъектах Российской Федерации, правящая элита не вполне осознает достоинства и преимущества территориальной, симметричной, конституционной федерации. Здесь большим предпочтением пользуются идеи национально-территориальной, асимметричной, договорной федерации, граничащей с конфедерацией. В этой связи сторонники развития суверенной, демократической, полиэтничной России в направлении территориальной, симметричной, конституционной федерации могут встретить серьезные трудности, обусловленные вызовом со стороны отдельных регионов, прежде всего крупных республик и, возможно, других регионов, которые принято называть донорами. В целях преодоления сепаратизма, в основе которого часто находится национальный и региональный эгоизм, религиозная нетерпимость, важно позаботиться о поиске такой идеи, которая была бы одинаково притягательной для всякого и каждого россиянина и, возможно, даже для нероссиянина. С этой точки зрения представляется весьма вероятным, что именно в формуле «федерация территорий + союз народов + диалог религий» кроется ключ к разрешению исключительно острого вопроса о судьбе России как сложного, но единого государства.

2. Для формирования научных представлений о конституционном развитии Башкортостана как субъекта Российской Федерации исключительно важно определиться в периодизации становления и развития его конституционного строя. Вывод о том, что в конституционном развитии республики, взятом в единстве с конституционным развитием России, следует различать три основных этапа — досоветский, советский, постсоветский — в методолого-теоретическом отношении, думается, достаточно конструктивен. Такой подход позволяет, в частности, уточнить время образования республиканских государственных структур в башкирском крае. Полноценные государственные структуры в современном значении этого слова стали складываться в крае не с 20 (23) марта 1919 года, как было принято считать в советское время, а с 15 ноября 1917 года, т. е. со дня провозглашения Башкирским областным шуро образования Республики Башкурдистан как федеративной части демократической России. Вместе с тем при таком подходе открываются большие возможности для углубленного изучения особенностей государственно-правового устройства Башкортостана на каждом из этапов его развития, где все еще много неясного.

3. Проведенное исследование позволяет заключить, что конституция нужна для того, чтобы легализовать государственную власть, поставить ее в определенные правовые рамки, под контроль народа. Вместе с тем конституция нужна и для того, чтобы создать благоприятные правовые условия для развития личности, человека, гражданина, для лучшего использования природных ресурсов и многообразного потенциала общества в интересах его же материального и духовного процветания. Иначе говоря, конституция нужна не столько государству, сколько человеку и обществу в качестве универсального инструмента, ограждающего их от произвола властных структур, дающего им возможность саморазвиваться в соответствии со своими коренными потребностями и интересами.

Общество первично, а государство вторично. Излишнее увлечение суверенизацией Республики Башкортостан, деятельностью, направленной на разрушение одних и образование других властных структур, привело к тому, что эта истина оказалась забытой. Между тем не может нормально функционировать, тем более процветать государство, даже если оно сверхсуверенно, когда общество бедно, а человек и гражданин обездолены в правах при их формальном, конституционном декларировании. Чтобы гуманистический и демократический потенциал конституции мог раскрыться во всей своей полноте, должна проявляться максимальная забота о реализации естественных, основных, конституционных прав и свобод человека и гражданина, о строительстве гражданского общества. Слагаемые же гражданского общества — это свободный, развитый, полный достоинства гражданин — патриот края и отчизны, частная собственность и предпринимательство, свободный труд, семья, доступные населению здравоохранение, образование, наука, культура, местное самоуправление.

4. Сравнительный анализ Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и Конституции Республики Башкортостан 24 декабря 1993 года позволяет заключить, что между ними имеется не только много общего, но и различия. Некоторые из них, например, структурного свойства, никак не влияют на единство конституционно-правового поля, на общность правового пространства, на закономерное развитие федеративных отношений. Но этого нельзя сказать о различиях в содержании. В этой связи общефедеральным центром обоснованно выставлен императив о приведении конституций и уставов субъектов Российской Федерации в соответствие с действующей федеральной Конституцией, обеспечить ее безусловное верховенство на всей территории Федерации.

Несмотря на наличие Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года указанное требование распространяет свое значение и на Конституцию Республики Башкортостан.

Подписание Договора от 3 августа 1994 года — выдающееся событие для Башкортостана и Федерации. Положительный заряд, заключенный в этом Договоре, достаточно велик. Главное здесь, пожалуй, в том, что он вносит элемент известной устойчивости в отношениях между федеральными и республиканскими органами государственной власти в условиях новой, демократической федерации, которую еще трудно назвать сильной, полностью оформившейся. Но со специально-юридической стороны Договор от 3 августа 1994 года не свободен от несовершенствнесет в себе не только «плюсы», но и «минусы». Следовательно, его нельзя относить к бесспорно удачному опыту разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионом. Он не снимает всех противоречий между Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан. Напротив, по ряду позиций усугубляет их. Значит, к этому Договору нужно относиться критически, рассматривая его в качестве отправного момента в регламентации отношений между государственными органами власти подлинно демократической федерации и ее субъектов148.

Договор от 3 августа 1994 года является правовым актом, дополняющим, но не отменяющим или изменяющим Конституцию Российской Федерации. В силу этого было бы целесообразно предпринять меры, направленные на то, чтобы, во-первых, уточнить отдельные положения названного договора, привести его текст в соответствие с Конституцией Федерацииво-вторых, привести Конституцию республики в соответствие с Конституцией Федерации и обновленным договором. Реализация сказанного, на наш взгляд, ведет к углублению гуманистического и демократического потенциала конституции, повышению ее роли и значения в регулировании общественных отношений, возрастанию ее авторитета в глазах народа.

5. Важно критически переосмыслить реализованную в действующей Конституции концепцию системы законодательства Республики Башкортостан, из которой следует, что республика намерена сформировать законодательство, включающее в себя практически весь набор отраслей и институтов права, присущих законодательной системе современного.

148 Романовский Г. В. Изменение устава (конституции) субъекта РФ: сравнительно — правовой аспект. // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 9. — с. 31−34. независимого государства. На наш взгляд, в большей степени соответствует современным реалиям отстаиваемый в диссертации методолого-теоретический подход, согласно которому Республика Башкортостан принимает законы и развивает свою систему законодательства, направленную на регулирование общественных отношений, не выходящих за пределы ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, определенным в Конституции Российской Федерации и соответствующих договорах между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

7. Конституция — развивающееся явление, призванное решать ряд высокозначимых задач. Но сама по себе она не может разрешить политические, экономические, социальные и иные проблемы фактического плана. Нежелание считаться с этим обстоятельством ведет к конституционным иллюзиям. В силу этого теоретическая мысль должна позаботиться о том, чтобы избежать окостенения, догматизма. В противном случае, не успев выйти из одного методологического кризиса, она может впасть в другой не менее драматический кризис. Если исходить из таких реалий, то рассмотренная автором тема не исчерпывается данной работой. При достаточно высокой степени теоретического обобщения могут быть выделены, на наш взгляд, по меньшей мере следующие направления, по которым ее разработка может быть продолжена: конституционная мысль Башкортостана и Россииконституционно-правовые основы гражданского обществаконституционные принципы правового государстваместо и роль конституции в современной правовой системе (отечественной системе права, системе законодательства) — взаимодействие федеральной Конституции и конституций, уставов субъектов Российской Федерацииразвитие конституционно-правовых институтовсоциологическая картина действия современной конституции и др.