Организационно-правовые основы деятельности местных органов государственной власти в период новой экономической политики

Актуальность научного исследования. Одной из приоритетных проблем современного государственного строительства является развитие в России местного самоуправления. Совершенствование системы местного самоуправления, формирование механизмов стабильного общественного контроля над деятельностью органов власти на местах, практическая реализация идей представительной демократии требуют тщательного изучения историко-правового опыта, в том числе накопленного Советами за почти 75-§-летний период своего существования. Уроки минувших лет не только расширяют знания о прошлом, но и выводят на новый уровень понимания различных сторон и явлений современной жизни, поскольку проблемы, возникающие в практике современного государственного строительства, часто созвучны проблемам, которые приходилось решать на предыдущих этапах истории.

Разумность, рациональность изучения и привлечения отечественного опыта самоуправления подчеркивается и в основополагающих нормативно-правовых актах современной России. Так, устанавливая место и функции. органов самоуправления, Конституция Российской Федерации1, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в о.

Российской Федерации" призывают осуществлять своюдеятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев.

Наше обращение к периоду 1921;1929гг. не случайно. Переходные этапы, когда в политико-правовой и социально-экономической системах сочетались разные институты и уклады, представляют особый интерес. Такие исторические.

1 Статья 131 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

2 Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822 моменты, к числу которых относится и период НЭИа, требуют внимательного изучения: В годыпроведения новой экономической политики шло формирование качественно иной, по сравнению с прошлым, системыместных органовгосударственной" властиотвечавшей задачам: нового* общества. Сегодня, когда в стране происходят структурные перемены, изучение вопросов- .связанных с деятельностью: местных, органов власти в советский период, необходимо, прежде всего, для лучшего понимания проблем местного самоуправления: в наши дни. Тем более что"'этот .институт испытывает на себе влияние кризисных явлений, аналогичных явлениям 1921;1929; годов: разобщенность, сложные материальные условия, порой: пренебрежительное отношение властных структур.

В свете проводимой в настоящее время административной реформы, призванной укрепить вертикаль исполнительной власти иповысить, эффективность ее деятельности, особую актуальность приобретает опыт • функционирования Советов как части: государственного ^аппарата.

Кроме того, исследование специфики устройства власти на местах в рассматриваемый период имеет значение для? развития теории-, и? практики современнойисторической и юридической наук, ставящих целью повышение эффективности функционирования: управленческих структурой привлечение к управленческой деятельности как можно больших слоев населения, а также для подготовки высококвалифицированных управленческих кадров, наиболее близко стоящих к потребностям, народа;

Степень научной разработанностил’емы исследования.

Исследования особенностей организации местного управления: в России после Октябрьской революции 1917 г. можно разделить на два периода: советский и постсоветский.

На начальных этапах развития советского государства, изучение основ местного управления не входило в^ число приоритетных. направлений, поэтому вплоть до 50-х гг. немногочисленными работами об управлении на местах являлись исследования Л.А. ВелиховаБ.Б. Веселовского, М: Ф. Владимирского,.

Г. С. Михайлова и С. И. Чугунова. При этом некоторыеученые негативно относились ко многим преобразованиямв сфере местного самоуправления, достаточно критически анализировали проблемы централизации советской системы, процесс огосударствления* всех сфер общественной жизни в. стране (в.

20-е годы, это было допустимо, в отличие от последующих лет). Например, видный историк Б. Б. Веселовский считал, что самоуправление находилось «под натиском погромного социализма», а Советьг называл «очагами* анархии"1. Профессор Л. А. Велихов в поисках ответа на вопрос существует ли местное 'самоуправление в Советской России, пришел к выводу о том, что в СССР в конце 20-х годов сформировался особый вид пролетарско-классового самоуправления, „еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием“». М. Ф. Владимирский активно отстаивал идею о сохранении городских Советов и недопустимости их слияния с уездными и губернскими исполнительными комитетамипредлагал модели организации власти на местах, обосновывал их компетенцию, дискутировал вопрос о-структуре Советов, их президиумов3. Другие же, Г. С. Михайлов4 и С.И. Чугунов5, наоборот, видели исключительно положительные стороны в 'деятельности местных органов власти и управленияникак не хотели признавать присущих им недостатков. Следует, однако, подчеркнуть, что именно в работе Михайлова Г. С. «Местное советское управление» впервые (да и, пожалуй, единожды) произведен комплексный анализ' законодательства о местном управлении, разработанного в период с 1917 по 1927гг.

1 Веселовский Б. Б. Земство и земская реформа. Пг. 1918. С. 45−46.

2 Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы. Материалы для академических курсов и перспективных планов городского хозяйства. М.-Л. Гос. изд-во тип. «Красный пролетарий» в Мск. 1926. С. 95−96.

3 Владимирский М. Ф. Организация советской власти на местах. Лекции, читаемые в Центральной школе 'советской работы. Омск. 1920; Владимирский М. Ф. Советы, исполкомы и съезды Советов (материалы к изучению строения и деятельности органов местного управления). Вып. 1−2. М. 1920;1921.

4 Михайлов Г. С. Местное советское управление. Конспект и материалы. Учебное пособие для комвузов и вузов. М. Изд-во Ком. ун-та им. Я. М. Свердлова. Гос.тип. им. К.Маркса в Твери. 1927; Михайлов Г. С. Советское представительство и избирательное право. М. Ред.-изд.секция Наркомата вн.дел.1922 1.

5 Чугунов С. И. Вопросы организации низового советского аппарата. Ч. 1. Сельсоветы. Л. Госиздат. 1925; Чугунов С. И. Вопросы организации низового советского аппарата. Ч. 2. Горсоветы. Л. Госиздат. 1927.

Работы начала-конца 1920;х годов носили не только идеологический и директивный характер, но и характер проведения сбора и первичной обработки 'фактического материала. Значительную роль в этом сыграла деятельность уже упомянутых М. Ф:Владимирского, С. И. Чугунова (кстати, — специалистов НКВД) и других. Сбор фактов о деятельности Советов проходил по двум-основным направлениям: обобщались результаты избирательных кампаний и проводились обследования волостей РСФСР через наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Изучались сроки и продолжительность выборов, сведения об участии в выборах населения, депутатский корпус, организационная структура и основные направления деятельности Советов. Был накоплен богатый фактический материал, который может быть востребован для изучения истории Советов в отдельных регионах и по РСФСР в целом.

С середины 1920;х гг. в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление низового советского управления, большинство изданий было посвященоизучению советских учреждений определенного уровня — губернского, городского, волостного и т. п. Основное внимание в таких работах отводилось описанию и систематизации локального опыта советского управления, составлению — комментариев к законодательным актам, выявлению механизма правового воздействия на крестьянскую общину1.

Определенные взгляды, базирующиеся на марксистко-ленинской методологии, о месте и роли местных органов власти, были заложены в монографиях И.А. Азовкина2, А.И. Лепешкина3, Л.А. Григоряна4, Ю.С.

1 Например: Боговой И. Перевыборы советов в деревне и расширение демократии/ЛВольшевик. 1926 № 9−10- Большаков А. Советская деревня (1917;1925гг.)//Тверской край. 1926. № 3 (7) — Бродович С. Новое Положение о губернских съездах Советов и губисполкомах//Советское право 1928. № 3(33) — Веселовский Б. Б. Благоустройство деревни. М. 1925; Полуян Я. Сходы в советской системе//Советское строительство. 1926. № 5- Сапунов А. ВИК на практической работе//Тверской край. 1926. № 1(5).

2 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М. Юридлит. 1971.

3 Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства (1917;1920гг.) М.Госюриздат. 1957.

4 Григорян Л. А. Советы— органы власти и народного самоуправления. М. Юридическая литература. 1965.

Кукушкина' и Б.М. Морозова'2. Авторы освещают вопросы зарождения и рассматривают' .основные:, стадии становления местных органов государственной власти в 1917;1922 годы.

Новый этап в изучении местного управления наметился в 80-е гг. С этого момента всоветской историографии, заметно усилился интерес кданной теме. Так, А: М1 Андреев? и Е. НГородецкий4 посвятили свои работы характеристике событий Октябрьскойреволюции, рассмотрению основныхнаправлений" деятельности большевиков в 1917;1918'гг., а также выявлению особенностей структуры и? функционированияпервых местных органов, советского управления: Отдельного внимания заслуживает исследование О.И. Чистякова5, который детально проанализировал предпосылки принятияосновные проекты, и содержание первого Основного Закона советского государства, — Конституции РСФСР 1918 г. Особо ценными явились сведения о полномочиях местных Советов и их исполкомов после Октябрьской революции, а также о функциях, возложенных на-них Конституцией. Болыпой интерес представляет монография? В.П. Дьяченко-, содержащая общую характеристику бюджетного устройствам СССР в 1917;1950гг., а также информацию о практике и особенностях-реализации первых местных бюджетов вшсследуемый диссертантом период.

С начала 90-х годов интерес исследователей к проблемам' местного самоуправления не утихает. Напротив, отмечается целыйт «бум» работ, посвященных изучению организации? института местного самоуправления и местного^ управления, в том числе в советский период.- В. связи с. переосмыслением значения института местного самоуправления, авторы.

1 Кукушкин Ю. С. Исторический путь советов в СССР. М.Знание. 1966.

2 Морозов Б. М. Советы и образование CCCPj М. Мысль. 1974.

3 Андреев А. М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917г.). М. Hayка. 1983.

4 Городецкий E.H. Рождение Советского государства- 1917;1918: Изд.2-е, испри дополненное. М: «Наука». 1987.

5 Чистяков О. И. Конституция РСФСР1918 года. М. Изд-во Моск. ун-та. 1984.

6 Дьяченко В. П. История финансов СССР (1917;1950гг.). М. Наука. 1978.

8 «излагают свое отношение к устройству и деятельности советских местных органов с других,.чаще критических позиций:

Монография Анимица Е. Г. и Тертышного А.Т.1 стала однойиз первых книг по эволюции местного самоуправления в России. Авторы рассматривают основные этапы зарождения, формирования, становления и развития местного. самоуправления в нашемгосударстве, немаловажное местоуделяя: изучению советскогоэтапа развития* местного управления: Значительный вклад в •изучение местного управления в советский? период внесла^ Коржихина Т. П. Работа дает общее представление о структуре местных органов? в первой фазе развития социалистического государства^ а также об их. трансформации № основных этапах административно-территориальной реформы, повлиявшей на эффективность, местного управления, в годы нэпаОтдельно хотелось бы з 4 отметить монографию Н. В. Постового, который, наряду, с основнымиэтапами становления и развития местного самоуправления в России, отразил экономические основы, формы его осуществления, компетенцию, а также отношениях центральными органами власти.

Характеризуя новейшую литературу, хотелось бьь отметить" весомое значение монографии Ковешникова Е.М.4, который исследовал советскую модель управленияместнымиделами и внес конструктивные, на наш взгляд, предложения о возможности внедрения позитивных моментовв организации и деятельности местных Советов на современномэтапе. Особенности взаимоотношений местных и центральных органов власти в советский период, Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Уральский гос.эк.ун-т. Екатеринбург. 1998.

2 Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР: материал к источниковедению и историографии (1917;1990гг.). Рос.гос.гуманит.ун-т. 1992;. Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917;декабрь 1991гг. Учебник. М. РГГУ. 1994:

3 Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М. Рекл.-изд. центр «Федоров». 1995.

4 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия//по материалам сайта http://lib.socio.msu.ru, а также сущность местных Советов в период проведения новой экономической 'политики проанализированы в работе А.Н. Бурова1.

Заметным событием в историко-правовой науке стала' монография * О.

Т.Ф.Ящук «Организация местной власти, в РСФСР: 1921;1929гг."~. Автор последовательно доказывает, что местнымСоветам в период НЭПа были присущи элементы самоуправления, это, безусловно, расширяет представление.

0 сложном и противоречивом периоде российской* истории, по-новому отвечает на вопросы о потенциале советской государственно-правовой модели развития в годы проведения новой экономической политики.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили* также теоретико-правовые, историко-правовые исследования и публикации таких известных ученых как: Барабашев Г. В.3, Исаев И.А.4, Фадеев В. И., Кутафин i / 7 O.E., Титов Ю. П., Шеремет К. Ф. Следует согласиться со многими положениями и выводами В. А. Баранчикова, И. В. Выдрина, JI.B. Гильченко,.

В.В. Еремян, С. А. Сергеева, М. В. Федорова и Р: С. Цейтлин.

Таким образом, историографический обзор показал, что в разное время проблемы местного самоуправления изучались многими-видными учеными, как теоретиками, так и практиками. В центре внимания большинства работ находятся вопросы, связанные с определением характера местного самоуправления, формированием муниципальных, органов, управлением муниципальным хозяйством. Издаются монографии, посвященные вопросам.

1 Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону. 2000.

2 Ящук Т Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921;1929гг. Омск: Изд-во Омского госуниверситета. 2007.

3 Барабашев Г. В. Местное самоуправление: Учеб. пособие по муниципальному праву, истории и теории гос. упр./М. Изд-во Моск. ун-та. 1996.

4 Исаев И. А. Становление хозяйственно-правовой мысли в СССР (20-е годы). M. Юрид.лит. 1986; История государства и права России: учебное пособие /И.А.Исаев. 3-е изд., перераб. и доп. M. Юрист. 2007.

5 Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М. 2000.

История государства и права России: учебник /Под ред. Ю. П. Титова. М.: Проспект. Велби. 2006; История государства и права России. Учебник/Клеандрова В.М., Сенцов A.A., Сиваков О. В., Титов Н. Ю. и др.- Отв. ред. Титов Ю.П. М. Былина. 1996.

7 Шеремет К. Ф. Советское строительство. М. 1988 функционирования дореволюционного и зарубежного муниципального управления.

В то* же время законодательный аспект становления: и развития местных органов государственной" власти в годы новой экономической политики (а именно нормативно-правовые акты, регламентировавшие вопросы организации и деятельности органов власти на местах в период НЭПа), а, главное, практика реализации законодательства о местном управлении с историко-юридической точки зрения исследованы достаточно поверхностно, что придает новизну теме данного диссертационного исследования.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, которые развивались на протяжении 1921;1929гг., связанных с формированием и функционированием местных органов государственной власти.

Предмет исследования составляет организационно-правовая основа формирования и деятельности местных органов власти страны в указанный период, в том числе: совокупность законов, иных нормативных актов периода новой экономической политики в области местного управленияпринципы организации местной властисистема местных органов власти и управления, всех уровней. ч.

Хронологические рамки диссертации охватывают период 1917;1929гг. Выбор исходной даты обусловлен сломом «старых» земских традиций устройства местного самоуправления и созданием новых — советских. Исследование ограничено 1929 годом, когда, во-первых, началось свертывание НЭПаво-вторых, страна перешла на областное, окружное и районное административное деление и начался новый. этап государственно-политической системы, заслуживающий отдельного рассмотрения.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение и анализ опыта становления и развития советской модели местного управления в годы новой экономической политики в России, раскрытие особенностей функционирования местных органов государственной власти в период НЭПа, а также соотношение нормативно-правовош базы с практикойее реализации на местном уровне: '.

Поставленная? цель обусловила! стремление автора решить следующие задачи:'.

— рассмотретьэтап: становления? советской модели управления1 местными деламив 1917;1920 годы, кратко охарактеризовав, события и обстановку ^ данного-периода;

— раскрыть основные направления новой экономической политики в первой фазе ее проведения- (1921;1923гг.), выявив* специфику реформы" административно-территориального устройства во взаимосвязи с построениемсистемы местных Советов и функционированием всего аппарата управления на местах, а также особенности городского самоуправления;

— проанализировать" основополагающие нормативно-правовые акты, регламентировавшие порядок формирования, структуру, функции, права и обязанности местных органов власти и управления, характер их. взаимоотношений с органами государственной власти на начальных этапах децентрализации власти (1921;1923гг.);

— исследовать правовую основу этапа «оживления» деятельности местных органов государственной власти (1924;1929гг.), особое внимание обратив на результаты расширения прав и обязанностей местных органов и их финансовую самостоятельность в указанный период;

— сделать обоснованные выводы и сформулировать практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов? местного самоуправления современной России.

Методологическую основу исследования составляет комплексный подход к изучению всего массива источников и литературы по данной' проблематике. Автор стремился^достичь оптимального сочетания исторических и специальных правовых методов^.

При. изучении законодательных актов диссертантом применялись формально-юридический и сравнительно-правовой методыОпределенное значение имеют общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции) и методы смежных с юриспруденцией наук (демографический и-экономической статистики).

Источниковая база-исследования представлена-группами документов и материалов как опубликованных, так^{извлеченных} из архивов.

Первуюгруппу образуют документы законодательного характера. Это опубликованные законодательные акты и другие материалы высших, органов власти рассматриваемого периода, дающие представление об" общей политике государства по формированию местных органов государственной власти. Были •изучены Конституции РСФСР 1918 г. и 1925 г., декреты, постановления, положения, резолюции, инструкции, извлеченные из Собрания Узаконений, сборников декретов, законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства.

Вторая группа включает материалы Государственного архива Российской Федерации" (ГАРФ), освещающие деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов в первые годы после Октябрьской революции 1917 года, в период НЭПа. В работе использованы доклады, докладные записки, предписания, акты, позволяющие воссоздать непосредственную-практическую 'деятельность местных органов государственной власти.

Делопроизводственные документы Государственного" - архива Воронежской области (ГABO), Государственного архива Курской области (ГАКО), Государственного архива Тамбовской области (Г ATO), предоставляющие информацию об особенностях устройства и функционирования местных органов власти в годы проведенияновой экономической политики и позволяющие провести некоторый сравнительный анализ ее результатов на примерах конкретных губерний, составляют третью группу источников.

Четвертая группа — это монографические и диссертационные работы, раскрывающие определенные аспекты исследуемой проблемы. Автором было также изучено 8 наименований журналов за 1921;1929гг., которые помогли выявить атмосферу того времени.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.

Научная новизна диссертационного исследования, заключается в применении комплексного историко-правового подхода к изучению системы местных органов власти в Россиив- период новой экономической" политики, в выяснении закономерностей и региональных особенностей правоприменительной практики, а также в анализе становления и развития законодательства о формировании и функционировании системы, местных органов власти всех уровней. Новизна исследования определяется также выявлением и введением в научный оборот обширного круга новых источников. Предпринята попытка обобщения опыта деятельности местных органов власти на основе всего комплекса доступных опубликованных и архивных источников, включая опыт предыдущих исследований.

На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы научной новизны:

1. После Октябрьской революции большевики придавали институту местного самоуправления серьезное значение: одни изпервых декретов Временного Рабочего и Крестьянскогоправительства посвящались расширению прав муниципальных органов. В 1917;1918гг. был принят пакет документов, провозглашавших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших общие начала их организации и деятельности. Однако идеи о самоуправлении, предполагавшие децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления быстро вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являвшегося по своей природе государством централизованным.

2. После свертывания самоуправленческих начал в 1919;1920гг. уже на первых этапах новой экономической политики (в 1921;1923гг.) предпринимаются попытки реализации децентрализации власти. Государство осознает, что кардинальные перемены необходимы не только в области экономики, но и в сфере местного управления — в деятельности местных Советов появляются некоторые элементы демократии.

3-. Переход кновой экономической политике после хаоса Гражданской войны и «военного-коммунизма» показал неэффективность «революционного» правосознания при разрешении правовых вопросов в мирной жизни.1 Это % положение привело к необходимости всеобщей кодификации законодательства, в том числе в сфере муниципального управления. В" результате, в 1921;1929гг. советские законодатели создали совершенно новую, не имеющую аналогов правовую основу местного управления: применялся дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов.

4. Одним из важнейших достижений муниципальных реформ в период проведения новой экономической политики стал реальный подъем самоуправленческого потенциала граждан. Применение различных форм взаимоотношений местных органов — с избирателями привело к возрождению. интереса и инициативности населения при разрешении вопросов местного значения.

5. В годы НЭПа впервые в «советский период» местные органы власти получили законодательно закрепленную ^ финансовую самостоятельность, результаты которой положительно отразились в таких важнейших сферах как коммунальное хозяйство, благоустройство, жилищное строительство, социальная политика.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы и основные положения диссертационной работы могут быть использованы в •преподавательской деятельности — при составлении учебных и методических пособий, подготовке лекций, спецкурсов по истории развития местного самоуправления в России. Результаты исследования могут заинтересовать некоторые круги общественности, в том числе практических работников современных органов местного самоуправления, людей старшего’поколения и молодежь, стремящихся изучить «прошлое» самоуправления, егопрактику для того, чтобы верно выбрать вариант переустройства местного самоуправления в наши дни.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и результаты диссертации обсуждались на заседаниях кафедры истории государства и права России Московской государственной юридической академии, а также были отражены в 8 публикациях общим объемом 2,3 п.л., в том числе в сборниках «Известия Тульского государственного университета» и «Вестник Воронежского государственного университета», рекомендованных ВАК 'Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертации.

Структура диссертации. Исходя из поставленных задач, структура диссертационного исследования носит проблемно-хронологический характер. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в общей сумме шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Заключение

.

На протяжении длительного «советского» периода развития нашего государства эпоха 1921;1929 годов стала этапом наиболее ярких, форсированных социалистических преобразований. Заметные успехи страны в народнохозяйственном развитии, рост общественного благоустройства, твердая валюта и быстрое улучшение в финансовой сфере в целом являлись наглядным свидетельством преодоления постреволюционного и послевоенного кризисов, создания принципиально новой экономической модели, основанной на общественной собственности на средства производства, и, применительно к системе государственного управления, доказательством существования тенденции демократизации политического режима. Все эти факторы, безусловно, отразились и на основных закономерностях развития местного управления в годы новой экономической политики.

1. Произошли некоторые перемены в характере взаимоотношений местных органов власти с государственными органами управления. После жесткого централизма 1918;1920 годов, которого потребовали условия Гражданской войны, наступил период, названный некоторыми учеными периодом умеренного централизма и предполагавший ослабление контроля со стороны центра. Секции и комиссии при местных органах государственной власти, восстановление и развитие финансовой основы местного управления в 1924;1929гг., создание депутатских групп, которые наряду с партийными органами и руководством предприятий участвовали в разработке программ социально-экономического развития, — все это являлось результатом действий партийно-государственного аппарата, направленных на последовательное осуществление децентрализации местного государственного управления.

2. Местные Советы по-прежнему являлись нижним звеном единого государственного аппарата. Любое самостоятельно принятое решение местного.

Совета могло быть отменено, как незаконное или нецелесообразное. Несмотря на это, нельзя говорить о том, что Советы полностью были лишены самоуправленческих качеств. Местные институты власти в рассматриваемый период сочетали в себе свойства' органов государственной, власти и местного самоуправления^ одновременно: Так, с одной стороны, для, местных Советов были характерны функциональная близость, публичный характер деятельности. С другой — местные Советы сохранили традиции российского самоуправления: выборы в представительные органы на местах, привлечение населения к работе, например.

3. В период проведения новой экономической политики роль местных органов власти кардинально изменилась. После Гражданской войны, в период разрухи, в среде большевистских лидеров возникло понимание того, что управление и регулирование из центра жизнью огромной страны невозможно. Началось расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления.

4. Период характеризовался также структурной и функциональной перестройкой системы местных Советов, значительными изменениями механизма комплектования депутатского корпуса, появлением новых организационных форм деятельности Советов.

5. Годы проведения НЭПа явились периодом, бурного развития законодательства в сфере местного управления. Подчеркнем, что советскими законодателями была создана не имеющая аналогов правовая основа управления на местах: применялся дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В период с 1921 по 1929гг. были утверждены, важнейшие, с точки зрения функционирования, местных органов государственной власти, документы: в 1922 году — Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселках городского типаоб уездных съездах, Советах и их исполнительных комитетахо волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетахо сельских Советахо губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетахв 1924 году — Положения о сельских Советахо волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетахв 1925 году — Положение о городских Советахв 1927 году — Положение об общих собраниях (сходах)-граждан в сельских поселенияхв 1928 году — Положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах.

Деятельность Советов регулировалась, кроме того, Конституциями, законами, постановлениями ВЦИК и СНК. Законодательная практикакак V указывалось выше, сложилась таким образом, что нормативно-правовые акты принимались отдельно по каждому уровню Советов. Как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время законодатели исследуемого периода досконально раскрывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.

В целом, следует отметить нестабильность нормативного массива о местном управлении в переходный период, каким являлся НЭП. Это проявилось и в специфике его систематизации: основным типом кодифицированных актов в этой сфере, как видно, стали положения.

6. Анализ нормативно-правовых актов о местных органах государственной власти позволил выделить несколько направлений, по которым они осуществляли деятельность. Приоритетной задачей местных органов государственной власти в период 1921;1929 годов — было осуществление комплекса разнообразных мероприятий, направленных на решение социально-экономических проблем, стоящих перед Республикой в целом.

К числу главных практических задач социальной политики Советов, например, относились вопросы активизации жилищного строительства, улучшения функционирования коммунальных служб, решения проблем материального обеспечения системы здравоохранения. Значительные силы были привлечены к решению задачи всеобщего среднего образования, полной ликвидации неграмотности.

Безусловно, нельзя говорить о всеобъемлющем и внушительном росте материального благосостояния и культурного уровня населения в исследуемый период. Однако не стоит забывать, что речь идет о послевоенном времени, когда, например, население России уменьшилось на 10,9 миллионов1 человек '(по сравнению с данными осени 1917 г.) — промышленное производство сократилось в 7 раз (в деревне — составило в 1920 году 65% от уровня 1913 года). Учитывая эти факторы, автор полагает, что местные органы власти осуществили в годы НЭПа стремительный прорыв и достигли впечатляющих результатов в хозяйственно-социальной деятельности.

7. В годы НЭПа получили должное развитие такие демократические формы организационно-массовой работы как отчеты депутатов перед избирателями, проверка выполнения депутатских наказов.

Автор заостряет особое внимание на том, что выявленные в ходе 'исследования результаты практической деятельности местных Советов и их исполкомов доказывают необходимость общественного контроля над деятельностью местных органов власти. Забвение этих принципов в построении местного самоуправления на современном этапе его развития может привести к исчезновению обратной связи между представительным органом и населением на территории муниципального образования, произволу местного чиновничьего аппарата и к складыванию на местном уровне предпосылок возрождения авторитарной системы.

Между тем, предпосылки возникновения таких губительных последствий, на наш взгляд, существуют. В наши дни институт подотчетности и подконтрольности представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления населению, можно сказать, вообще прекратил свое существования. Подавляющее большинство избирателей совершенно ничего не знают о работе своих депутатов. Перестали быть обязательным инструментом во взаимоотношениях депутатов с избирателями наказы. Отчеты же народных избранников нередко подменяются спонтанными, митинговыми встречами с населением. Возможность избирателей досрочно лишить депутатского мандата своего недостаточно активного или скомпрометировавшего себя представителя в местной думе вообще стала эфемерной.

8. Функции общественного контроля над деятельностью местного аппарата управления были возложены также на секции и комиссии, о которых следует сказать следующее. Правовой базой для их организации стало Положение о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполнительных комитетах и сельских Советах, утвержденное в 1927 году. Секции состояли из депутатов, а также добровольно записавшихся в них активистов, партийных, профсоюзных, комсомольских и других массовых организаций. В крупных территориях формировались промышленные, строительные, транспортные, коммунальные, финансово-налоговые и другие секции, которые охватывали все стороны деятельности Советов. В ходе исследования ^ было установлено, что при наличии квалифицированных руководителей, которые направляли активность и инициативность членов секций в нужное русло, а также осуществляли наиболее результативное организационное оформление этих массовых организаций, секционная форма работы приводила к реальному улучшению хозяйственной и культурной работы местных органов власти.

9. Среди выявленных организационных недостатков муниципального управления в годы новой экономической политики — ухудшение качественного состава депутатского корпуса и аппарата исполкомов. Советов. При формировании депутатского корпуса чаще всего во внимание принимались не личные и деловые качества, профессионализм и гражданская зрелость, а социальная принадлежность, поддержка авторитета партийных вождей. Например, только 3−4% членов городских Советов, имели высшее образование, тогда как ведение городского хозяйства требовало все более и более опытных и квалифицированных кадров.

10. В период проведения новой экономической политики была проведена интенсивная работа по созданию нормативно-правовой основы, расширяющей права местных Советов в области финансово-хозяйственной деятельности. Впервые в советский период в условиях «реанимации» товарно-денежных отношений была сформирована самостоятельная финансово-материальная база местных органов власти, восстановлена и успешно развивалась система налогообложения.

По мнению диссертанта в России настоящей еще мало сделано для создания подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы. Сегодня в полном распоряжении местных органов законодательной власти остались только два (!) налога, которые никогда не играли существенную фискальную роль в бюджете. В результате происходит последовательное усиление зависимости местных бюджетов от дотаций и субвенций, выделяемых для покрытия бюджетного дефицита в связи с недостаточностью собственных доходов и постоянным снижением доли регулирующих доходов, закрепляемых за местными бюджетами. В этой связи автор предлагает современным специалистам в области управления и экономики обстоятельно исследовать принципы построения финансово-экономической основы местного управления, которыми руководствовались в годы НЭПа, и, возможно, усовершенствовать порядок формирования расходной и доходной частей местных бюджетов, сделав их более эффективными.

Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что к концу 20-х годов в СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (муниципального) управления. Все выявленные в ходе диссертационного исследования факторы позволяют, на наш взгляд, говорить о том, что эпоха с 1921 по 1929гг. явилась созидательным периодом для местных органов власти. Более того, на протяжении длительного «советского» этапа развития нашей страны, только в годы НЭПа местное управление было реальным и наиболее эффективным.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Изначально при выборе темы диссертации автор, безусловно, руководствовался тем, что ее разработка представляет значительный научный и практический интерес. Однако уже в процессе исследования этот интерес был значительно усилен личным стремлением диссертанта в какой-то степени способствовать восстановлению принципа исторической справедливости. После принятия в октябре 1993 года политического решения о роспуске Советов всех уровней, изучение организационно-правовых вопросов их формирования и деятельности фактически перестает быть объектом самостоятельного анализа. По убеждению автора, государственные решения, обусловленные конкретной политической ситуацией осени 1993 года вовсе не означают необходимости прекращения научного осмысления опыта деятельности Советов за весь период их существования, поскольку, как отмечалось автором выше, ряд форм и методов их деятельности вполне может быть использован муниципальными органами Российской Федерации на современном этапе развития. 167 • .