Стратегия повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой города: на примере города Волгодонска Ростовской области

Актуальность темы

исследования. Состояние и тенденции развития ЖКХ оказывают существенное влияние на развитие города в целом, преобразование ЖКХ имеет большое социальное значение и является одним из важнейших направлений социальной и экономической политики муниципалитетов.

В то время, как появляются заметные результаты в продвижении реформ в разных отраслях народного хозяйства, жилищно-коммунальная сфера отстает от других сфер в реализации рыночных преобразований, а кризисная ситуация в ЖКХ продолжает углубляться. Острые проблемы возникли в управлении объектами жилищно-коммунальной сферы, его низкая эффективность приводит к снижению надежности предоставления коммунальных услуг населению. В связи с тем, что проблемы ЖКХ максимально приближены к каждому жителю, а эта сфера относится к ведению органов местного самоуправления (далее — ОМС), — именно местные органы власти должны приложить максимум усилий для повышения эффективности функционирования ЖКХ.

Неудовлетворительное финансово-экономическое положение предприятий ЖКХ, требующих значительных средств для улучшения своего состояния, — с одной стороны, и высокая степень недовольства населения качеством и стоимостью предоставляемых ему жилищно-коммунальных услуг — с другой, все более обостряют и актуализируют проблему поиска путей выхода этой сферы из кризиса.

В этих условиях особо важное значение приобретает задача совершенствования системы управления объектами ЖКХ на основе рыночных механизмов с учетом интересов всех участвующих субъектов, решение которой обеспечит высокий уровень культуры сервиса, повышение качества услуг и полное удовлетворение запросов населения.

Степень разработанности проблемы. Исследование проблематики реформирования ЖКХ как неотъемлемой составляющей экономики города характеризуется многообразием аспектов и направлений и изучается значительным числом ученых и специалистов в России и за рубежом. 3.

Проблемы экономики и управления жилищной сферой достаточно активно обсуждались в отечественной научной литературе. Такие экономисты, как.

B.С.Боголюбов, А. П. Иванов, В. И. Каспин, М. Л. Крупицкий, Р. И. Орлова,.

C.В.Успенский, рассматривали вопросы разработки комплексных планов развития этой сферы, методы и схемы отраслевого и межотраслевого управления, а также различные аспекты хозрасчетных отношений между предприятиями ЖКХ. Не умаляя важности и уровня этих исследований, необходимо отметить, что проводились они в других социально-экономических условиях и соответствовали административно-плановой системе управления.

Теоретическим проблемам реформирования ЖКХ и ее развития посвящены работы А. Д. Аболина, О. Э. Бессоновой, И. В. Бычковского, А. А. Дронова, Б. Зотова, Н. Б .Косаревой, С.Л.ФилимоноваЭ.Маркварта, И. Г. Минца, Т. К. Руткаускас, С. И. Круглика, А. С. Пузанова, О. С. Пчелинцева, К. Н. Савина, С. Б. Сиваева, Р.Дж.Страйка, М. Д. Шапиро, А. В. Шаронова, Л. Н. Чернышева.

Особенности проведения реформы" отношений в ЖКХ на муниципальном уровне рассматривались П. П. Бирюковым, М. Назарснко, А. И. Фатахегдиновой.

В отечественной научной литературе, представленной значительным количеством работ, формирование исходной научной основы сочетается с недостаточной изученностью ряда важнейших аспектов проблематики, высокой теоретической и практической востребованностью, что открывает возможности для научного поиска. Научно-методический анализ литературы свидетельствует также о недостаточной разработанности подходов в области совершенствования управления ЖКХ в условиях небольших городов.

Исследованию города как системы, определению значения ЖКХ в городском хозяйстве, анализу подходов к реформированию и преобразованиям жилищно-коммунальной сферы посвящены работы Дж. Форрестера, А. О’Салливана, Н. А. Конотовского, М. Назареико, А. С. Пузанова, Е. Е. Румянцевой, Ю. П. Тыртышова.

И.Ю.Вяткин, A.B. Карпов, Н. А. Коноговский, А. С. Фролов, Л. Н. Чернышев в своих работах рассматривали вопросы преобразования системы управления ЖКХ, изменения денежных потоков в отрасли, а также влияние реформы на структуру 4 местных бюджетов.

Е. Ананькина, В. Андрианов, В. Радыгин, Д. В. Шопенко внесли заметный вклад, обобщив зарубежный опыт функционирования институтов ЖКХ, участия населения в процессе регулирования и управления в сфере ЖКХ.

Вместе с тем ряд существенных принципов и подходов к реформированию управления ЖКХ на муниципальном уровне не получили должного развития в научной литературе. В связи с этим необходимость корректировки подходов к проведению реформы этой сферы городского хозяйства как направление научного исследования, характеризуется высокой теоретической и практической значимостью, актуальностью, недостаточной степенью научной разработки, что и определило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы состоит в разработке перспективных подходов к формированию стратегии повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой города, выработке приемов и процедур рационального использования ресурсов в системе городского хозяйства.

Реализация поставленной цели определила необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:

— выявить и обосновать роль ЖКХ в экономике города и его развитии;

— исследовать взаимосвязь хода реформы ЖКХ и современного состояния этой важнейшей сферы экономики города;

— показать необходимость разработки стратегии повышения эффективности управления ЖКХ муниципального образования и определить ее основные составляющие;

— предложить мероприятия, осуществляемые в рамках реализации стратегии повышения эффективности управления ЖКХ, имеющие цель сформировать эффективную систему управления ЖКХ на муниципальном уровне;

— предложить новый подход к формированию бюджета развития города, а также разработать методику проведения оценки эффективности управления ЖКХ города.

Объект диссертационного исследования — экономические субъекты и объекты управления, входящие в жилищно-коммунальную сферу города.

Предмет диссертационного исследования — стратегические ориентиры и инструментарно-методическое обеспечение повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой города.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Диссертационное исследование выполнено в соответствии с п. 4. «Развитие и взаимосвязи отдельных секторов и подсистем муниципальной экономики, развитие отдельных отраслей и предприятий на муниципальном уровне» — п. 10 «Организация планирования развития муниципальных образований. Программы развития территории, мониторинг и оценка их эффективности» — п. 16." Финансовое обеспечение развития муниципальных образований. Методика формирования и исполнения бюджета развития" специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием.

Теоретико-методологическая основа исследования базируется на грудах отечественных и зарубежных специалистов, посвященных проблемам преобразований жилищно-коммунальной сферы. В работе применяется комплекс методов экономических исследований, в частности, сравнительно-аналитический, экономико-статистический, метод экспертных оценок, методы системного анализа, программно-целевого управления.

Информационной базой исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, Ростовской области, города Волгодонска, имеющие отношение к теме диссертации, данные федеральной службы государственной статистики по Ростовской области, аналитические материалы научно-исследовательских институтов, специализированных организаций, экспертные оценки и расчеты, информационные сайты сети Интернет, отчетные и аналитические данные ОМС города Волгодонска, отчеш и информация предприятий жилищно-коммунального хозяйства города Волгодонска, результаты выполненных автором расчетов, научные статьи.

Концепция диссертационного исследования состоит в том, что 6 повышение эффективности управления! ЖКХ как важнейшей составляющей экономики города должно основываться на реализуемой ОМС стратегии, предусматривающей установление целей, задач, наличие системы показателей, а также разработку плана мероприятий, реализуемых в жилищной и коммунальной сферах, при оптимизации бюджетного финансирования в ЖКХ. При этом выявление и обоснование системы связанных и взаимообусловленных методов и механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне города способствует обеспечению результативности функционирования жилищно-коммунального сектора при соблюдении баланса интересов всех участников экономических отношений в сфере ЖКХ.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Проблемы, накопившиеся в ЖКХ, требуют изменения подходов и инструментов, применяемых для управления этой сферой. Должен произойти перенос ответственности за состояние и управление жилищным фондом с органов местного самоуправления на собственников жилья. Однако в среднесрочной перспективе в жилищной сфере ОМС по-прежнему должны играть значительную роль. В практике муниципального управления должны применяться экономические (рыночные) регуляторы деятельности рынка взамен существующих административных.

2. Важным элементом деятельности ОМС в сфере ЖКХ является разработка и реализация стратегии повышения эффективности управления ЖКХ города, имеющей в качестве целей выработку единой позиции и общего понимания процессов, происходящих в городском хозяйствеопределение направленияразвития ЖКХ как одной из важнейших сфер экономики городасодействие субъектам отношений в этой сфере при принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий в развитии отрасли.

3. Коммунальный сектор, характеризующийся низкой энергоэффективностыо, большими потерями в сетях и низким качеством оказываемых услуг населению, требует изменения сложившейся схемы управления и финансирования. В коммунальную сферу должны прийти частные 7 инвесторы, благодаря наличию четких правил функционирования бизнеса в отрасли, эффективной тарифной политики и долгосрочным контрактам на управление коммунальными объектами. Важным условием выхода коммунальной сферы из кризиса является активное взаимодействие ОМС и частного бизнеса на основе государственно-частного партнерства, договоров доверительного управления. При этом ОМС должны обеспечить контроль за выполнением организациями коммунального сектора своих обязательств на основе системы показателей. Дотирование предприятий за счет средств бюджета должно быть ликвидировано, а финансирование расходов за счет бюджета развития следует осуществлять исключительно в рамках целевых программ развития коммунальной инфраструктуры.

4. ЖКХ по-прежнему остается одной из самых энергозатратных сфер муниципальной экономики. Для эффективного использования энергоресурсов в отрасли не создано стимулов, в то время как потенциал энергосбережения очень велик. Для его реализации необходимо запустить действенную систему мер поддержки внедрения и использования энергосберегающих технологий, а также их финансирования, разработать и реализовать целевые программы энергосбережения.

5. Наряду с изменением функций ОМС в управлении ЖКХ важной составляющей стратегии повышения эффективности управления ЖКХ является обеспечение роста эффективности бюджетных расходов, направляемых на ЖКХ. В этой связи требует совершенствования процедура планирования расходов, составляющих бюджет развития, — она должна осуществляться на формализованной основе на среднесрочный период, быть интегрированной в бюджетный процесс и осуществляться вместе с анализом эффективности и результативности бюджетных капитальных расходов. Долгосрочные инвестиционные планы должны быть увязаны с многолетним планированием ресурсов на их реализацию и стратегическими целями местных властей.

Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании методического подхода к исследованию механизмов управления ЖКХ, основой которого является комбинация ресурсов и методов, способствующих повышению 8 эффективности функционирования жилищно-коммунального сектора при соблюдении баланса интересов всех участников экономических отношений, раскрытии сущности неприемлемых методов управления ЖКХ и определении основных форм её проявления применительно к экономическим субъектам. К числу положений, содержащих элементы научной новизны, относятся следующие:

— определены факторы, способствующие эффективному внедрению и финансированию энергосберегающих мероприятий в ЖКХ, являющиеся неотъемлемой составляющей развития города, такие как: изменение принципа формирования лимитов потребления энергоресурсов учреждениями бюджетной сферы городов и сетями уличного освещения, разработка механизмов стимулирования внедрения ресурсосберегающих мероприятий, предусматривающих субсидирование части кредитов, процентной ставки за счет средств бюджетов, предоставление муниципальных гарантий, предоставление налоговых льгот на региональном и муниципальном уровнях предприятиям, применяющим и внедряющим современные ресурсосберегающие технологии, информирование населения о современных энергосберегающих технологиях;

— предложена схема формализованной оценки и выбора инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств муниципального бюджета развития, содержащая следующую последовательность взаимоувязанных блоков: составление таблицы для оценки сфер экономики города, расчет удельных весов критериев, оценка степени приоритетности проектов, позволяющая повысить эффективность планирования бюджетных расходов и достигать максимального соответствия между стратегическими целями города и планируемыми результатами реализации проектов;

— выявлены и сформулированы основные этапы стратегии повышения эффективности управления ЖКХ в рамках стратегии развития города, предусматривающие постановку целей и задач, разработку системы показателей для проведения мониторинга и направленной на выработку единой позиции и общего понимания процессов, происходящих в этой сфере городского хозяйства, определение направления развития ЖКХ как одной из важнейших сфер экономики города;

— разработана методика проведения мониторинга состояния ЖКХ, базирующаяся на использовании системы показателей, сгруппированных в четыре группы: показатели, характеризующие жилищную сферу, коммунальную сферу, развитие ЖКХ и результаты деятельности предприятий ЖКХ, определяющая степень приближения городского хозяйства к «идеальному» состоянию системы и отличающаяся от существующих полнотой представления экономических характеристик, и позволяющая повысить обоснованность и результативность управленческих решений на муниципальном уровне в сфере ЖКХ;

— предложен и обоснован организационно-экономический механизм, обеспечивающий поступательную стратегию повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой г. Волгодонска, заключающийся в реализации предлагаемых подходов, осуществляемых в сфере управления жилищной, коммунальной сферами, в сфере тарифного регулирования и при планировании бюджетных расходов на ЖКХ, а также изменении функций взаимодействующих субъектов жилищно-коммунальной сферы.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и основные положения исследования могут быгь использованы для совершенствования действующего законодательства и муниципальных нормативных актов, а также в учебном процессе в вузах. Кроме того, обоснованные в нем результаты и выводы могут быть использованы при практической реализации мероприятий в системе управления жилищно-коммунальной сферой городов, с целью повышения эффективности ее функционирования. Отдельные выводы исследования находят применение па этапе планирования бюджетных расходов в г. Волгодонске Ростовской области.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, полученные на отдельных этапах, представлялись в научных докладах и сообщениях соискателя и получили положительную оценку на всероссийских, региональных и межвузовских научно — теоретических и научно — практических конференциях, совещаниях и семинарах, проводившихся в.

10 г. Ростове-на-Донурезультаты проведенного исследования докладывались на пленарном заседании Комиссии Общественной палаты РФ по вопросам регионального развития и местного самоуправления под руководством Глазычева В. Л., состоявшемся при поддержке Администрации города Волгодонска 18.12.2007.

По теме диссертации опубликовано 8 научных работ, общим объемом 3,2 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка используемых источников, насчитывающего 181 наименование, содержит 16 таблиц, 6 рисунков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Важность решения проблем ЖКХ обусловлена особым социальным значением этой сферы городского хозяйства и является одним из необходимых условий развития городов. Основой пространственного или любого другого типа развития города является инфраструктура, способная обеспечить этот рост. Следовательно, без разработки стратегии преодоления проблем в жилищно-коммунальной сфере обеспечить развитие города более чем проблематично. Кроме этого, анализ сложившейся системы управления ЖКХ города и присущих ей проблем, позволяет сделать вывод о необходимости разработки и реализации стратегии повышения ее эффективности. Под стратегией автор понимает систему действий по достижению поставленных в концепции стратегических целей и задач на основе мобилизации имеющегося в городе потенциала и привлекаемых внешних ресурсов. Важнейшей стратегической целью повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой города является повышение качества жизни населения путем улучшения жилищных условий, а также уровня оказываемых жилищно-коммунальных услуг.

Повышение эффективности управления ЖКХ города должно базироваться на развитии института собственности, институциональном взаимодействии собственников жилья, субъектов управления жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры, а также органов местного самоуправления.

Основными нерешенными проблемами этой сферы являются отсутствие конкуренции на рынке жилищных услуг, ухудшение состояния основных фондов как жилищной, так и коммунальной сфер, практически полное отсутствие частных инвестиций, неэффективная тарифная политика и неэффективное расходование бюджетных средств. Проблемы, накопившиеся в ЖКХ, требуют корректировки подходов и инструментов, применяемых для управления этой сферой.

Наряду с переносом ответственности за состояние и управление жилищным фондом с органов местного самоуправления на собственников жилья, администрациям городов необходимо проведение организационноинформационной работы с населением по формированию у него чувства ответственного «собственника», а также организация условий для качественного предоставления жилищных и коммунальных услуг.

Коммунальный сектор, характеризующийся низкой энергоэффективностью, большими потерями в сетях и низким качеством оказываемых услуг населению, требует изменения сложившейся схемы управления и финансирования. В коммунальную сферу должны прийти частные инвесторы, благодаря наличию четких правил функционирования бизнеса в отрасли, эффективной тарифной политике и долгосрочным контрактам на управление коммунальными объектами. Важным условием выхода коммунальной сферы из кризиса является активное взаимодействие администраций городов и частного бизнеса на основе государственно-частного партнерства. При этом ОМС должны обеспечить контроль за выполнением организациями коммунального сектора своих обязательств на основе системы показателей. Дотирование предприятий за счет средств бюджета должно быть ликвидировано, а финансирование инвестиционных расходов надлежит осуществлять исключительно в рамках целевых программ развития коммунальной инфраструктуры.

Для реализации потенциала энергосбережения и создания стимулов для эффективного использования энергоресурсов необходимо запустить действенную систему мер поддержки внедрения и использования энергосберегающих технологий, а также их финансирования, разработать и реализовать областные и муниципальные программы энергосбережения.

Наряду с изменением функций ОМС в управлении ЖКХ, важной составляющей стратегии повышения эффективности управления ЖКХ является обеспечение роста эффективности бюджетных расходов, направляемых на эту сферу. Требует совершенствования планирование капитальных расходов — оно должно осуществляться на формализованной основе на среднесрочный период, быть интегрированным в бюджетный процесс и осуществляться вместе с анализом эффективности и бюджетных капитальных расходов. Долгосрочные инвестиционные планы должны увязываться с многолетним планированием ресурсов на их реализацию и стратегическими целями местных властей.

В работе выявлена и обоснована система связанных, взаимообусловленных мероприятий, осуществляемых в рамках стратегии повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой на уровне города, способствующих обеспечению высокой экономической эффективности функционирования ЖКХ при соблюдении баланса интересов всех участников отношений.

В ходе исследования автором получены следующие результаты:

— определены факторы, способствующие эффективному внедрению и финансированию энергосберегающих мероприятий в ЖКХ, являющиеся неотъемлемой составляющей развития города, такие как: изменение принципа формирования лимитов потребления энергоресурсов учреждениями бюджетной сферы городов и сетями уличного освещения, разработка механизмов стимулирования внедрения ресурсосберегающих мероприятий, предусматривающих субсидирование части кредитов, процентной ставки за счет средств бюджетов, предоставление муниципальных гарантий, предоставление налоговых льгот на региональном и муниципальном уровнях предприятиям, применяющим и внедряющим современные ресурсосберегающие технологии, информирование населения о современных энергосберегающих технологиях;

— предложена схема формализованной оценки и выбора инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств муниципального бюджета развития, содержащая следующую последовательность взаимоувязанных блоков: составление таблицы для оценки сфер экономики города, расчет удельных весов критериев, оценка степени приоритетности проектов, позволяющая повысить эффективность планирования бюджетных расходов и достигать максимального соответствия между стратегическими целями города и планируемыми результатами реализации проектов;

— выявлены и сформулированы основные этапы стратегии повышения эффективности управления ЖКХ в рамках стратегии развития города, предусматривающие постановку целей и задач, разработку системы показателей для проведения мониторинга и направленной на выработку единой позиции и.

165 общего понимания процессов, происходящих в этой сфере городского хозяйства, определение направления развития ЖКХ как одной из важнейших сфер экономики города;

— разработана методика проведения мониторинга состояния ЖКХ, базирующаяся на использовании системы показателей, сгруппированных в четыре группы: показатели, характеризующие жилищную сферу, коммунальную сферу, развитие ЖКХ и результаты деятельности предприятий ЖКХ, определяющая степень приближения городского хозяйства к «идеальному» состоянию системы и отличающаяся от существующих полнотой представления экономических характеристик, и позволяющая повысить обоснованность и результативность управленческих решений на муниципальном уровне в сфере ЖКХ;

— предложен и обоснован организационно-экономический механизм, обеспечивающий поступательную стратегию повышения эффективности управления жилищно-коммунальной сферой г. Волгодонска, заключающийся в реализации предлагаемых подходов, осуществляемых в сфере управления жилищной, коммунальной сферами, в сфере тарифного регулирования и при планировании бюджетных расходов на ЖКХ, а также изменении функций взаимодействующих субъектов жилищно-коммунальной сферы.