Разработка методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Москвы

По своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в становлении и развитии местного самоуправления в современной России оказалось меньше, чем преград. В обществе, которое многие столетия жило в условиях тотальных режимов и не выработало глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми как на уровнях государственной власти, так и среди населения. Ориентация на учет местных интересов определяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе.

Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции. Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами. Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.

После принятия в 1993 году новой Конституции России, революционным образом отделившееся местное самоуправление от государственных органов, возникла острая необходимость формирования совершенно новых по своей структуре и полномочиям муниципальных органов местного самоуправления. Для этого был использован не только значительный зарубежный опыт, но и большой теоретический и практический потенциал, накопленный в дореволюционный период истории России.

Всегда в истории России особое место занимала и продолжает занимать столица город Москва. И главная роль ее в том, что она остается флагманом развития не только городской цивилизации, но и всей российской 3 государственности. Являясь городом федерального значения и субъектом Федерации Москва формирует специфичные системы городского самоуправления, во многом похожие, так как базируются на федеральном законодательстве, но и достаточно отличные и отражающие объективные и субъективные особенности этого великого города.

При осуществлении деятельности органы местного самоуправления должны определять цель развития муниципального образования, ставить задачи исполнителям и, как итог, получать достигнутые в ходе их решения результаты.

Практически любая активность в рыночной экономике получает выражение в финансовых потоках, доходах и расходах. Кроме того, объективная количественная оценка общественного сектора экономики единственно возможна только при использовании данных экономических категорий, а таюке показателей условий функционирования и развития субъектов рынка. В связи с этим центральное место при оценке общественного сектора будут занимать проблемы финансов (бюджета) и экономического развития. Не все проблемы рассматриваемой темы имеют чисто финансовую, экономическую природу, однако, в принципе, любая из них имеет весьма существенные финансовые аспекты.

С другой стороны, при оценке работы общественного сектора не обойтись без измерения его внутренней эффективности — эффективности работы его структур управления. Несмотря на трудности получения количественной оценки, связанные с новыми тенденциями развития экономической науки и подходом к муниципальному образованию как к социально-экономической системе, необходимость оценки полученных результатов и контроля над органами управления представляется Нам столь же очевидной, сколь необходимость самого управления. Формализованные процедуры оценки общего состояния муниципального образования, составных программ и проектов способны служить альтернативой, с одной стороны, произвольному выбору решений, подчиненному в конечном счете интересам бюрократии, а с другой — 4 планированию предстоящих расходов «от достигнутого уровня», когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями.

Прежде чем приступить к разработке этих методов, следует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Одна из причин состоит в том, что формализованные процедуры, как правило, в большей степени отражают критерий эффективности, чем критерий справедливости.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в решении важной научной и практической проблемы, связанной с повышением эффективности деятельности органов местного самоуправления города Москвы, разработкой методики оценки данной деятельности.

Степень научной разработанности проблемы. Проблеме повышения эффективности работы органов государственного и муниципального управления, а также практическим приемам повышения эффективности их деятельности посвящены труды зарубежных исследователей, среди которых особо выделяются работы Ю. Лауренмяки, Т. Линкола, К. Прятта, Х. Ауеркерка, Э. Деттона, И. Люшера, Т. Брауна, Ф. Кнемайера и др.

Вопросы теории и практики деятельности органов местного самоуправления исследованы в работах отечественных ученых: В. И. Бутова, А. В. Дюк, В. В. Наумкиной, Г. Г. Ефремова, А. Г. Кокорина, С. В. Королева, Н. А. Марчука, В. В. Пылина, А. П. Горюнова, В. Г. Игнатова и др. Вопросы местного самоуправления города Москвы исследовались в работах: В. В. Бакушева, П. П. Бирюкова, B.C. Мокрого, В. И. Голованова, А. И. Попова, В. А. Слепака, В. В. Таболина и др. Однако проблемы эффективности деятельности данными авторами почти не затрагивались. Работы этих ученых представляют ценность с позиций теоретико-методологических основ. В методическом и практическом плане интерес представляют издания Ассоциации Внутригородских муниципальных образований города МосквыФонда «Институт экономики города» под редакцией М. Либоракиной, материалы Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

Федерального Собрания Российской Федерации, посвященные проблемам эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Целью диссертационного исследования является разработка методики оценки эффективности органов местного самоуправления города Москвы.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

— выявить сущность и содержание деятельности органов местного самоуправления;

— раскрыть особенности организации и деятельности местного самоуправления города Москвыпроанализировать организационно-управленческие аспекты в деятельности органов местного самоуправления;

— выявить основные направления в деятельности органов местного самоуправления, где требуется наибольший контроль;

— предложить систему оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления;

— разработать методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Мосвкы;

Объектом диссертационного исследования являются органы местного самоуправления города Москвы.

Предметом диссертационного исследования являются аспекты, связанные с деятельностью органов местного самоуправления и эффективностью реализации своих полномочий различными внутригородскими муниципальными образованиями города Москвы.

Методологическая база исследования представлена методами от общего к частному, методами индукции и дедукции, логического моделирования, экономико-статистического анализа, графическими методами, социологическими методами и др.

Теоретической основой исследования являются концепции, представленные в классической и современной научной литературе по проблемам деятельности органов местного самоуправления.

Информационно-эмпирической базой исследования являются законодательные акты государственных органов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и данные Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, отчеты органов местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, справочные материалыа также материалы органов местного самоуправления города Москвы, представленные в рамках Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование» 2007 года.

Наиболее существенные результаты, полученные соискателем:

— определено, что важным фактором административной реформы и повышения общественной активности граждан является развитие системы местного самоуправлениявыявлено, что важным фактором эффективности системы местного самоуправления является результативность деятельности органов местного самоуправления;

— анализ законодательной и нормативно-методологической базы выявил особенности организации и деятельности органов местного самоуправления города Москвыпроанализированы организационно-управленческие аспекты в деятельности органов местного самоуправлениявыявлены критерии, методы и особенности оценки управления муниципальных образований в современных условиях, сформулированы теоретические основы оценки эффективности деятельности муниципальных образований города Москвы;

— на основе анализа стратегии развития деятельности органов местного самоуправления города Москвы, законодательных актов и особенностей деятельности, выявлены основные направления в деятельности органов местного самоуправления, где требуется наибольший контрольустановлены показатели, характеризующие эффективность деятельности;

— предложена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Москвы;

— предложена методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Москвы;

По своему содержанию работа соответствует п. 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управленияразработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления» паспорта специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его выводов и рекомендаций в процессе деятельности органов местного самоуправления города Москвы, а также для оценки эффективности их деятельности и выявлении «слабых мест» в развитии органов местного самоуправления города Москвы.

Результаты исследования могут быть использованы также высшей школой и системой повышения квалификации руководителей и специалистов по проблемам деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации автора использованы при разработке и реализации решений, связанных с деятельностью органов местного самоуправления во внутригородском муниципальном образовании Восточное Измайлово ВАО г. Москвы, а также в выработке конкретных предложений по повышению эффективности их деятельности.

Соискатель приняла участие в работе научно-практической конференции «Современные вопросы интеграции науки, образования и бизнеса» (Москва, 2007 г.).

По теме диссертации опубликованы 4 работы общим объемом 4,9 п. л. в том числе одна публикация в изданиях, содержащихся в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованном ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Текст диссертации изложен.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современное состояние развития местного самоуправления в РФ характеризуется незавершенностью формирования его органов. Тем не менее, поскольку любое муниципальное образование наделено собственными ресурсами, именно местные сообщества потенциально способны решать свои проблемы с учетом конкретных условий отдельной территории в наиболее эффективных формах. Однако, особенности модели организации местного самоуправления и, следовательно, его оценки определяются комплексным влиянием всех характеристик среды, в которой происходит их формирование. Все это крайне затрудняет осуществление эффективного местного самоуправления.

Мировой и региональный опыт свидетельствует, что оценка и сопоставление затрат и результатов необходима для подготовки обоснованных решений как в предпринимательском, так и в общественном секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, направления деятельности, требующие наибольшего внимания, во-вторых, критерии оценки, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные аспекты деятельности и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, т. е. разницу между результатами и затратами. Для социально-экономических образований необходимы системы индикаторов, включающие и экспертные оценки анализируемой системы, а также отдельных её подсистем, или комплексная оценка системы управления, позволяющая оценивать эффективность деятельности по значительной совокупности факторов.

Для усовершенствования процесса управления муниципальным образованием в российской экономике необходимо создание единой базы данных для внутреннего потребления, — компактной системы статистических показателей о муниципальном образовании и создание системы оценки эффективности деятельности. Для внедрения в процесс управления муниципальным образованием этого элемента (оценки эффективности системы управления) необходимо решение специфических проблем,.

130 связанных с (1) сущностью общественного сектора, (2) со структурой муниципального финансового анализа. При этом необходимо учитывать реальную специфику муниципальных образований, что в свою очередь предполагает адаптацию существующих методов оценки к местным особенностям, а также разработку методик оценки в зависимости от решаемых муниципалитетом задач.

Проведенный анализ отечественного опыта доказывает, что на сегодняшний день какой-либо единой универсальной методики оценки результатов деятельности органов местного самоуправления города Москвы не существовало.

Необходимым условием эффективного управления муниципальным образованием является реализация функций контроля, что предполагает применение и разработку теоретических основ (специального подхода), совершенствование методов и исследование инструментария оценки на муниципальном уровне методики оценки этой управленческой системы, учитывающей опыт разработки существующих зарубежных и региональных методик и требующей соответствующих инструментов в зависимости от конкретных целей решаемых задач.

Теоретические основы разработанного подхода к оценки управленческой системы муниципального образования РФ раскрывают ее актуальность и преимущества, определение предмета и главных характеристик оценки и принципы ее построения.

Элементы методики оценки системы управления включают в себя определение направлений и критериев, обоснование их характеристик. Их основной особенностью является сочетание формальных методов. Разработанная методика оценки — система взаимосвязанных критериев и показателей, характеризующих направления деятельности органов местного самоуправления, его управленческий инструмент. Этот инструмент использует данные отчетов об исполнении бюджетов, объединяя их с социально-экономической информацией, а также с характеристиками, описывающими состояние управляющей системы. Результаты этой оценки.

131 используются органами местного самоуправления для принятия конкретных решений в сферах своей профессиональной компетенции.

Технология построения методики на основе доступных источников информации предполагает построение системы путем выбора конкретных показателей характеризующих деятельность органов местного самоуправления по реализации полномочий.

Внедрение методики оценки в управленческий процесс предполагает разработку двух видов ее управления: для оценки текущей деятельности и для обследования специального объекта (например, социально-экономической программы развития).

Применение разработанного автором подхода и методики оценки деятельности органов местного самоуправления позволяет учитывать основные факторы, влияющие на эффективность осуществления переданных полномочий.

При оценке ее критерии были сведены в систему, по которой можно просчитать и синтезировать значения количественных показателей и достижения качественных изменений в состоянии м/о.

Апробация разработанной методики оценки проведена на примере внутригородских муниципальных образований Восточное Измайлово, Восточный и Соколиная гора Восточного административного округа города Москвы. Для проведения расчетов на примере этих муниципальных образований была создана база данных по объектам управленческого внимания. При проведении расчетов по реализации предлагаемой методики оценки деятельности муниципальных образований были решены следующие задачи. Во-первых, произведен расчет результатов текущей деятельности муниципалитета. Во-вторых, проведена оценка состояния его органов, а также управленческих процессов подсистемы. В-третьих, они синтезированы и сведены к общему итогу.

Результаты апробации показали практическую реализуемость предложенной методики. В случае внедрения на достаточно большом числе объектов может быть естественно использована в качестве базы сравнения.

Результаты расчетов могут быть использованы для определения дифференцированной системы показателей положения внутригородского муниципального образования города Москвы для выработки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, основой для разработки стратегии и политики деятельности органов местного самоуправления данного муниципального образования.