Правовое регулирование бюджетного контроля в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования обусловлена совокупностью обстоятельств теоретического, практического и дидактического характера.

Экономико-политические преобразования, начавшиеся в России в конце XX века имели не только позитивные, но и негативные последствия. За десять лет реформ в России существенно снизилась эффективность государственного контроля вообще и финансового контроля, в частности. Во многом это было обусловлено реорганизацией всей политической системы государственной власти, сопровождающейся политической нестабильностью. Ослабление политической, государственной власти спровоцировало бесконтрольность и безнаказанность во многих сферах экономической жизни. Кроме того, отказ от плановой системы хозяйствования и ориентированность на рыночные экономические институты потребовал изменения всей системы управления экономическими процессами, происходящими в стране.

Общая либерализация государственного регулирования затронула и сферу государственного контроля, сведя его на начальном этапе реформ к минимуму. В результате резко вырос уровень экономической преступности от чего пострадали имущественные интересы не только частных лиц, но и был нанесен серьезный ущерб государству. Разворовывание бюджетных средств явилось одной из основных причин финансового кризиса в России 90-х годов прошлого века и сопровождалось постоянным дефицитом государственного бюджета. В свою очередь острая нехватка финансовых ресурсов не позволяла государству проводить эффективную экономическую политику и решать актуальные социальные задачи.

В то же время сейчас уже пришло осознание того, что без эффективно работающей системы финансового контроля добиться финансовой дисциплины невозможно. Очевидно также, что обеспечение финансовой дисциплины — основное условие экономического благополучия и безопасности государства. В связи с чем сегодня происходит постоянное усовершенствование системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства. Важнейшей составляющей финансовой дисциплины является бюджетная дисциплина, т. е. соблюдение норм бюджетного законодательства. Поэтому бюджетный контроль сегодня приобретает особую значимость и актуальность.

Усиление бюджетного контроля требует соответствующих законодательных изменений. Однако для формирования последовательного и эффективно работающего законодательсвта о бюджетном контроле необходимо комплексное теоретическое осмысление отношений в сфере бюджетного контроля как предмета правового регулирования.

Правовой институт бюджетного контроля, как объект юридического анализа, представляет большой научный интерес. Нормы, регулирующие бюджетные отношения, частью которых являются отношения по бюджетному контролю, составляют одну из центральных подотраслей финансового права — «бюджетное право».

Отмеченные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования и свидетельствуют о ее актуальности и большом теоретическом и практическом значении.

Степень научной разработанности проблемы. До сих пор институту бюджетного контроля в системе финансового права в юридической науке не уделялось должного внимания. Финансово-правовые отношения связанные с контролем за исполнением норм бюджетного законодательства изучались в основном в рамках бюджетного процесса, что свидетельствует о фрагментарности анализа, отсутствии комплексного осмысления и какой-либо классификации. В основном такие исследования носят описательный характер и проводятся в рамках учебников по финансовому праву (Вельский К.С., Безобразов В. П., Болдырев Б. Г., Буковецкий А. И., Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д., Иловайский С. И., Карасева М. В., Мильгаузен Ф. Б., Мотылев Л. А., Патлаевский И. И., Пушкарева В. М., Ровинский Е. А., Толстопятенко Г. П., Тарасов И., Химичева Н.И.).

Затрагиваются вопросы бюджетного контроля в работах, анализирующих бюджетную систему (Андреев В.К., Врублевкая О. В., Горбунова О. Н., Крохина Ю. А., Никитин A.M., Романовский М. В., Лебедев В. А, Озеров И. Х., Соколова Э. Д., Сперанский М. М., Янжул И. И. и др.).

Финансовый контроль был объектом многочисленных научных исследований в конце XIX — начале XX (Алышевский Н.Я., Блиох И. С., Сакович В. А., Сперанский М. М., Альский А. О., Николаева А. В., Понтович Э. Э., Котляревский С. А., Ананьев И.). Однако выводы, сделанные в работах того времени требуют научного переосмысления с учетом реалий современности. К сожалению недостаточно внимания уделяется бюджетному контролю в современных работах, посвященных исследованию различных видов государственного контроля в целом или финансового контроля (Васильев А.А., Грачева Е. Ю., Коврякова Е. В., Коняев А. И., Кучев С. И., Ляндо А., Погосян Н. Д., Ровинский Н. Н., Соменков А. Д., Шахов И. Б. и др). Необходимо отметить также уже отмечавшуюся ограниченность исследований бюджетного контроля рамками бюджетного процесса.

Таким образом, следует констатировать, что проблема финансовых правоотношений по поводу бюджетного контроля в правоведении на сегодняшний день не получила должной проработки и не может считаться исследованной адекватно существующему состоянию общественных отношений.

Цель и задачи исследования

Данная работа имеет целью наиболее полно и комплексно, с позиции системного подхода исследовать и охарактеризовать финансово-правовую природу отношений, складывающихся в сфере бюджетного контроля, определить их место и значение в механизме правового регулирования, соотношение с иными финансово-правовыми отношениями, а также разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения поставленной цели было необходимо разрешить следующие задачи:

— проанализировав содержание финансовой деятельности государства с точки зрения праксиологической теории и теории управления определить ее структуру и место бюджетного контроля в системе бюджетной деятельности государства;

— подвергнуть анализу правовую природу общественных отношений, возникающих в сфере бюджетного контроля на предмет выявления отличительных особенностей по сравнению с иными финансово-правовыми отношениями и структурирования их по направлениям бюджетного контроля;

— проанализировать систему бюджетного контроля в российской Федерации с точки зрения ее правового закрепления и выявить существующие пробелы и противоречия;

— исследовать особенности общегосударсвтенного и ведомственного бюджетного контроля с точки зрения сферы контроля, форм контроля, системы субъектов контроля и их полномочий;

— провести анализ правовых последствий бюджетного контроля как гарантии соблюдения бюджетной дисциплины;

— на основе проведенного анализа выработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового законодательства о бюджетном контроле.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере контроля бюджетно-финансовой деятельности государства.

Предмет исследования составили финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по осуществлению контрольных полномочий органов государственной власти в сфере бюджетного устройства и процесса.

Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, лингвистический). При написании работы был использован системный подход. Особое место было уделено анализу действующего законодательства и изучению значительного объема специальной литературы.

Эмпирическую базу исследования составил анализ, по специально разработанной методике, заключений Счетной палаты Российской Федерации на проекты Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», а также на 2003, 2004 гг., 26 актов проверок проведенных аудиторами Счетной палаты РФ на предмет целевого расходования бюджетных средств, 15 представлений и предписаний Счетной палаты, направленных бюджетополучателям по результатам проведенных проверок, 24 постановления Федерального казначейства РФ о списании денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета, годовой и ежеквартальной финансовой отчетности деятельности Министерства транспорта РФ и Министерства здравоохранения РФ за 2003;2004 гг. Практика деятельности комитета Государственной Думы ФС РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам в отношении подготовки заключения по проектам законов о федеральном бюджете на 2002;2004 гг.

Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории права, общим вопросам государственной деятельности, государственного контроля, финансам и кредиту, финансовому, административному, гражданскому праву и иным отраслям права таких видных ученых, как Алексеева С. С., Брауде Л. И., Гойхбарга А. Г., Горбуновой О. М., Граве К. А. и Лунца Л. А., Грачевой Е. Ю., Домбровского П., Идельсона В. Р., Соколовой Э. Д., Карасевой М. В., Коныдина Ф. В., Красавчикова О. А., Красникова С. П., Лебедева В. А., Манэса А., Матузова Н. И., Малько А. В., Мена Е., Мотылева Л. А., Райхера В. К., Рейтмана Л. И., Ровинского Е., Ройка В. Д., Рыбникова С. А., Серебровского В. И., Тагиева Г. М., Точилыгакова Г. М., Химичевой Н. И., Фогельсона Ю. Б., Шахова В. В., Шиминовой М. Я., Яковлева В. Ф., и других.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые проведено комплексное исследование финансово-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации. В настоящем диссертационном исследовании осуществлена структуризация и дана характеристика финансово-правовых отношений, возникающих в сфере бюджетного контроля с позиции института финансового права. Комплексному анализу подвергнута система бюджетно-финансового контроля. Выявлены и проанализированы особенности общегосударственного и ведомственного бюджетного контроля. Раскрыто содержание правовых последствий бюджета о-контрольной деятельности государства.

Положения, выносимые на защиту:

I. Вывод о том, что бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства — это часть бюджетной деятельности государства, в лице его компетентных органов, по проверке соблюдения бюджетного законодательства в сфере бюджетного устройства, бюджетного процесса, установления структуры доходов и расходов бюджетов и распределения их между уровнями бюджетной системы.

П. Классификация бюджетного контроля по объекту контроля: а). Контроль за соблюдением законодательства о бюджетном устройствеб). Контроль за соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системыв). Контроль за соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса.

3. Вывод о том, что правоотношения по бюджетному контролю являются разновидностью финансово-правовых отношений, которые возникают в рамках бюджетной деятельности государства и отличаются организационной сущностью, процессуальным содержанием, двусторонне индивидуализированным субъектным составом, неимущественным объектом, регулятивной функциональностью, производной природой в рамках сложного финансового правоотношения и компетенционным характером прав управомоченной стороны.

4.

Заключение

о том, что бюджетный контроль имеет следующие особенности:

— Сфера контроля — бюджетная деятельность государства;

— непрерывный характер бюджетного контроля;

— необходимость обеспечения бюджетного контроля по двум направлениям — контроль за административным исполнением бюджетного законодательства и за его счетным исполнением;

— бюджетный контроль проводится как общегосударственными, так и специальными органами законодательной и исполнительной власти;

— дублирование функций между различными органами бюджетного контроля.

5.

Заключение

о том, что отличительными особенностями общегосударственного бюджетного контроля являются:

— охватывает все направления бюджетной деятельности государства, не ограничиваясь рамками бюджетного процесса;

— различный правовой статус субъектов контроля;

— преобладание предварительного и последующего видов бюджетного контроля;

— оторванность от конкретных получателей бюджетных средств;

— низкая оперативность.

6. Предложение о необходимости внесений изменений в действующее российское законодательство: а) в Бюджетном кодексе РФ:

— Изменить название главы 26 БК РФ и формулировку входящих в нее статей, уточнив сферу контроля, урегулированного нормами данной главы — бюджетный контроль;

— определить, что бюджетным контролем является контроль за соблюдением всего бюджетного законодательства, в том числе в ходе бюджетного процесса;

— изменить систему органов, в компетенцию которых входит осуществление бюджетного контроля, включив в нее законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления;

— уточнить формулировку ст. 265, заменив «формы финансового контроля» на «виды бюджетного контроля»;

— определить понятие ревизии и проверки, проводимых в рамках бюджетного контроля, основания для их назначения, четкий перечень органов, уполномоченных на их проведение, права и обязанности контрольных органов, закрепить требования к юридическому акту, оформляющего результаты проверки (ревизии);

— определить основы взаимодействия органов бюджетного контроля различных уровней бюджетной системызакрепить обязательный порядок прохождения процедуры регистрации в Министерстве юстиции РФ всех правовых актов в сфере ведомственного бюджетного контроля;

— внести изменения в главу 28 БК РФ, расширив понятие «нарушение бюджетного законодательства». б) в Кодексе об административных правонарушениях РФ: внести дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, установив административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 289−306 БК РФ;

— установить ответственность за нарушение законодательства о бюджетном устройстве РФ, о системе доходов и расходов бюджетов и их распределении между уровнями бюджетной системы.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется интерпретацией понятийного аппарата теории финансового и бюджетного права, а также государственного финансового контроля, решением приоритетных задач в сфере правового регулирования финансовой деятельности государства по контролю за формированием, распределением и использованием государственных централизованных фондов денежных средств. Материалы настоящей диссертации расширяют представление о финансово-правовом институте «бюджетный контроль», его содержании, а также о проблемах финансово-правового регулирования бюджетного контроля. Диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в данной сфере.

Практическая значимость. Проведенное исследование позволило внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в:

— в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансовый контроль» в юридических вузах и факультетах;

— при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по финансовому и бюджетному праву;

— в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию финансового законодательства.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Научная конференция «Частные и публичные интересы в праве» (Москва, 2002), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2002), 4-я Международная научная конференция «Модернизация экономики России: социальный контекст» (Москва, 2003), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2003). Автором направлены рекомендации по совершенствованию методологической базы нормотворчества в данной области в Минюст России, Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации. Апробирование осуществлено также путем опубликования трех статей в научных периодических изданиях, а также путем внедрения основных методических установок в учебный процесс Московского гуманитарного университета.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка литературы. Каждый из параграфов диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в конце работы.

Заключение

.

Проведенное диссертантом исследование финансово-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации позволило сделать следующие наиболее существенные выводы.

I. Бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства — это часть бюджетной деятельности государства, в лице его компетентных органов, по проверке соблюдения бюджетного законодательства в сфере бюджетного устройства, бюджетного процесса, установления структуры доходов и расходов бюджетов и распределения их между уровнями бюджетной системы.

II. По мнению диссертанта, наиболее актуальной является классификация бюджетного контроля в зависимости от направлений бюджетной деятельности государства, и соответственно от видов общественных отношений, возникающих в рамках данной деятельности. По объекту контроля можно выделить:

1. Контроль за соблюдением законодательства о бюджетном устройстве;

2. Контроль за соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

3. Контроль за соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса.

III. Правоотношения по бюджетному контролю являются разновидностью финансово-правовых отношений, которые возникают в рамках бюджетной деятельности государства и отличаются организационной сущностью, процессуальным содержанием, двусторонне индивидуализированным субъектным составом, неимущественным объектом, регулятивной функциональностью, производной природой в рамках сложного финансового правоотношения и компетенционным характером прав управомоченной стороны.

IV. Рассмотрев основные элементы системы бюджетного контроля, можно выделить его следующие особенности:

1. Сфера контроля — бюджетная деятельность государства.

2. Непрерывный характер бюджетного контроля.

3. Необходимость обеспечения бюджетного контроля по двум направлениям — контроль за административным исполнением бюджетного законодательства и за его счетным исполнением.

4. Бюджетный контроль проводится как общегосударственными, так и специальными органами законодательной и исполнительной власти.

5. Дублирование функций между различными органами бюджетного контроля.

V. Отсутствие необходимости в принятии отдельного федерального закона, регулирующего государственный финансовый контроль в целом. Основа для урегулирования вопросов по организации бюджетного контроля должна быть заложена в первую очередь на уровне Бюджетного кодекса РФ.

VI. Отличительными особенностями общегосударственного бюджетного контроля являются:

1. Охватывает все направления бюджетной деятельности государства, не ограничиваясь рамками бюджетного процесса.

2. Различный правовой статус субъектов контроля.

3. Преобладание предварительного и последующего видов бюджетного контроля.

4. Оторванность от конкретных получателей бюджетных средств.

5. Низкая оперативность.

VII. Отличительными особенностями ведомственного бюджетного контроля являются следующие:

1. Отраслевой характер

2. Преобладание текущего контроля.

3. Осуществляется на стадии исполнения бюджета, следовательно этот вид контроля может существовать только в рамках бюджетного процесса.

4. Наиболее часто проводится в форме проверок.

5. Объект контроля — конкретные получатели бюджетных средств.

6. Оперативность контроля.

7. Право непосредственного применения мер принуждения субъектами контроля.

VIII. По мнению диссертанта, целесообразно внести следующие изменения в действующее российское законодательство: в Бюджетном кодексе РФ:

1. Изменить название главы 26 БК РФ и формулировку входящих в нее статей, уточнив сферу контроля, урегулированного нормами данной главы — бюджетный контроль.

2. Определить, что бюджетным контролем является контроль за соблюдением всего бюджетного законодательства, в том числе в ходе бюджетного процесса.

3. Изменить систему органов, в компетенцию которых входит осуществление бюджетного контроля, включив в нее законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления.

4. Уточнить формулировку ст. 265, заменив «формы финансового контроля» на «виды бюджетного контроля».

5. Определить понятие ревизии и проверки, проводимых в рамках бюджетного контроля, основания для их назначения, четкий перечень органов, уполномоченных на их проведение, права и обязанности контрольных органов, закрепить требования к юридическому акту, оформляющего результаты проверки (ревизии).

6. Определить основы взаимодействия органов бюджетного контроля различных уровней бюджетной системы.

7. закрепить обязательный порядок прохождения процедуры регистрации в Министерстве юстиции РФ всех правовых актов в сфере ведомственного бюджетного контроля.

8. внести изменения в главу 28 БК РФ, расширив понятие «нарушение бюджетного законодательства» в Кодексе об административных правонарушениях РФ:

1. внести дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, установив административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 289−306 БК РФ.

2. установить ответственность за нарушение законодательства о бюджетном устройстве РФ, о системе доходов и расходов бюджетов и их распеределении между уровнями бюджетной системы.