Актуальность темы
исследования. Демократизация российского общества является закономерностью, важнейшей составляющей политического процесса, возрастающего политического участия граждан в управлении социально-экономическими процессами, в самоуправлении.
В переходный период, когда политические институты находятся еще в стадии формирования, политические процессы скоротечны, а порой и хаотичны и, в тоже время, напряжены и динамичны, власть предержащие заняты коренными проблемами жизни общества. Быстрота смены событий побуждает их решать вопросы, обеспечивающие целостное развитие страны. В этих условиях принцип распределения власти между федеральным центром, субъектами Федерации и местными органами самоуправления становится задачей первостепенной важности. В то же время проблемы местного самоуправления, где не только фокусируется все многообразие жизненно важных интересов граждан, но и получает свое завершение система целостного управления России, нередко отодвигаются на второй план. В наши дни решение этих вопросов не терпит никаких отлагательств, тем более, что для этого власть располагает не только полезным отечественным, но и зарубежным опытом, которым следует распорядиться самостоятельно и квалифицированно — с учетом российских особенностей и условий.
Современная модель территориального самоуправления основана на идеях, теории, исходя из принципа субсидиарности, то есть передачи гражданам конкретной территории максимума полномочий и компетентности по ее управлению, на основе их политической солидарной ответственности.1 Такой подход приемлем как для местного самоуправления, так и для регионального управления. В большинстве государств Европы, а также США, Японии уже с 70−80-х годов используется двухили трехуровневая система управления. Во Франции осуществлен переход от пяти-к четырехуровневой системе. Россия, после принятия Конституции 1993 года, также стала переходить на трехуровневую систему. Нижний низовой уровень основывается на принципах организации местного самоуправления.
Переход к нему был не простым. Ему предшествовала длительная эволюция, включающая генезис политических идей и теорий организации территориальной (местной) жизнедеятельности России, которая не была исключением, в сравнении с другими ныне развитыми странами, где давно зарождались и эволюционировали идеи и теории, протекал поиск социально эффективной модели территориального «самоуправления» и «управления», воплощались общественная, а затем государственная теории самоуправления. Характерно что, в России получила свою реализацию концепция общинного управления, советская модель «местного управления.2 В современной политической практике эволюционируют целый ряд част.
1 см. Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы в 1985 году. Россия ратифицировала Хартию 20 марта 1998 года.
2 Община в России вплоть до начала XX столетия была этапным продуктом политико-социальной эволюции (на Западе значительно раньше она стала стилем жизни и рыночной средой хозяйственных преобразований) и лишь позднее обрела права органа управления в территориальной коллективной (не феодальной) общине. В этом смысле община эволюционировала от «народнической самоорганизации» к ' государственной", медленно вбирая в себя функции административно-территориальной единицы («товарищеский союз» — по Ленину). То есть российская постфеодальная политическая практика XIX и XX столетий определялась государственным объединением разноуровневых и разноконфессиональных культур и традиций в регионах. В этой связи традиции общины эволюционировали, постепенно накапливая потенциал для перерастания в качественно новое состояние — территориальное самоуправление. См. Сперанский М. М. Планъ Государственного преобразовашя (введение к уложению государственных хаконов 1809 съ приложениемъ). М., изд. «Русская мысль», 1905; Павленко Н. И. Идеи абсолютизма в законодательстве XYIII века // в кн. Абсолютизм в России. М., 1964; Россия и Европа. Опыт соборного анализа. М., «Наследие». 1992; с. 272−274- Маркс К., Энгельс Ф. Соч 2-е изд., т 19 с 413−419- Чернышевский Н. Г. Полн. собр. соч. М&bdquo- 1947, тЗ, с 142−143, 649- Ленин В. И. ПСС, т.6. — сю344- т. 16-с. 398- Ере-мян В.В., Федоров M.B. Местное самоуправление в России (XII-начало XX в.в.) -М.: Новый Юрист, 1998 и др. ных политико-правовых теорий о «дуализме муниципального управления», а также теория «социального обслуживания», которые апробируются в ходе нынешних преобразований.
Либерально-демократические преобразования в экономике и политике, происходящие в процессе реформирования России 90-х годов, пока еще слабо проявились в северном регионе, в специфических зонах (районах) промышленного освоения, исключая закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Одним из них в Северном промышленном районе является Заполярный 250-тысячный город Норильск, основанный государством как промышленная площадка для освоения особо ценных месторождений в общенациональных интересах. К сожалению в ходе политических преобразований в 90-х годах он оказался: с одной стороны — территорией с неполноценным функционирование местной власти, центром политических проблем, вызванных правовой неурегулированностью регионального управления в сложносоставном субъекте Федерации, а с другой, — во власти корпоративных интересов новых владельцев бывшей государственной собственности.
Важным обстоятельством во второй половине 90-х годов стало противоестественное навязывание идей «раздробления» единой местной власти в Норильском промышленном анклавном районе (HI IP), имеющем устойчивые европейские традиции городской организации.3 Здесь нет ни традиций российского земства, ни выраженной культурной национальной общинной организации малочисленных народов Севера. Однако политические интересы финансово-промышленных групп (нынешних владельцев.
3 Административно-территориальное образование г. Норильск включает три городские агломерации и промышленный рабочий поселок на площади Заполярья в 451 тыс. га. земельных угодий. бывших градообразующих предприятий) используют свое корпоративное присутствие на Севере, апеллируя к очень важной и нужной проблеме -" заботе о северных народах". Это им оказалось выгодным, для снижения нормативно-правового контроля со стороны федерального центра к общегосударственному значению HTTP, в целях обеспечения своих корпоративных интересов. На этой основе наблюдаются тенденции сращивания бизнеса с местной и региональной (на Таймыре) властями. Снижается участие местных органов власти в обслуживании социальной сферы, предпринимаются целенаправленные действия, направленные на снижение налоговых отчислений в краевой бюджет в то время, когда северные предприятия являются основными регионообразующими хозяйственно-экономическими образованиями (они обеспечивают до 50 процентов краевого бюджета).
В связи с этим наблюдается стремление большинства населения заполярного Норильска реализовать модель управления в Норильском промрайоне на принципе сочетания «самоуправления» и «управления». В этих условиях необходимо прежде всего: во-первых повысить политическое влияние, способность органов власти и управления в интенсивном развитии промышленного района в новых экономических условиях, не допуская концентрации корпоративных интересов, противоречащих государствуво-вторых, привлечь внимание и активизировать роль федерального центра в характере освоения особого промышленного анклавного района (уже созданной промплощади) в общегосударственных интересах и целях, чтобы значительная доля получаемой прибыли крупнейшими частными предприятиями безусловно вкладывалась в инфраструктуру территории, а не использовалась лишь в коммерческих интересах новых владельцев крупнейших промпредприятий.
Степень изученности проблемы. Исследование проблемы местного самоуправления, тем более управления анклавного Северного промышленного района, его особенностей и специфики, на фоне имеющейся многочисленной литературы по местному самоуправлению действительно является малоизученной, если не научной целиной.
Начиная с 80-х и в 90-е годы появились довольно общие, хотя и целенаправленные исследования о местном самоуправлении, включая анализ эволюционных преобразований властных отношений в государстве на различных уровнях, исторический опыт модели «российского земства» и советской модели «местного управления4. Особенно большое влияние уделялось изучению зарубежного опыта политическо-правовой организации местного самоуправления в Австрии, Германии, Франции, Италии, Скандинавских странах.5.
Исследуемая проблема привлекала внимание мыслителей и ученых разных эпох. В этой связи она изучалась и рассматривалась через призму.
4 Атаманчук Г. В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995; Он же: Теория государственного управления. — M.- 1997; Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. М.Л., 1928; Емельянов Н. А. Государство и власть. Через самоуправление к народовластию. Тула, 1997; Зотова 3.M. Государственная власть и местное самоуправление в России: актуальные проблемы. — М.: 1999; Игнатов В. Г., Хрипун В. И., Понеделков А. В., Старостин А. В. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону. 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития. М, 1998; Комаровский B.C. и др Механизмы взаимодействия структур государственного управления с институтами гражданского общества. M.: 1997; Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое пособие (научн. редактор Якутии Ю.В.) — Ы.: Астрея, 1998; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. — М.: 1997 и др.
5 Емельянов Н. А. Муниципальные системы зарубежных стран. М.: Тула, 1998. Гарнев Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., Прогресс, 1984; Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. МИзд. гр. «Интратэк-Р», 1994; Иностранное конституционное право / Под редакцией В. В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996; Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., «Экономика», 1998; Моргачев B.H. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М.: Наука, 1987; Смирнов В. В. США: политический механизм городского управления. М.: Наука, 1976; Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. M.- 1982; Токвиль А. Демократия в Америке. — M.: Прогресс. 1992; Шаран П. Сравнительная политология. В 2-х частях. М.- 1992 и др. позитивистских взглядов О. Конта, идей и взглядов о «зависимости политико-правовых явлений от естественных законов» Ш. Монтескье. Учитывались отдельные политические взгляды мыслителей и ученых, исследовавших (в разные эпохи) отдельные стороны властных отношений и интересов: Платона и Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса и Дж. Локка, Па-рето и Г. Моска, М. М. Сперанского, М. Вебера и Р. Михельсона, Т. Парсонса и Н.К.МихайловскогоБ.Н.Чичерина и В. И. Ленина, И. П. Белоконского,.
A.А.Васильчикова, Б. Б. Веселовского, Л. А. Велихова, Н. К. Коркунова,.
B.Н.Пешкова, П. П. Маслова др.6 С учетом этого, при анализе процессов общественного развития, автор настоящего исследования опирался также на труды К. Манхейма (проблемы «демократического планирования» или «качества планирования») — раскрывая политическую стратегию управления и процесс принятия решения — Р. Даля и Г. В. Атаманчукапри осуществлении «политического анализа» использованы работы B.C. Комаров-ского.
В процессе диссертационного исследования при изучении проблем регионалистики, конфликтологии, местного самоуправления и управления автор широко использовал труды ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в том числе юристов: Атаманчука Г. В., Емельянова Н. А., Мальцева Г. В., Прокошина В. А., политологов: Бакушева В. В., Васютина Ю. С., Дахина В. Н., Зотовой З. М., Игнатова В. Г. Комаровского B.C., Кулинченко В. А., Понеделкова А. В., Рогачева С. В., Фалиной А. С., специалистов по социальным технологиям в.
6 Ныне уже существует группирование исследователей местного самоуправления, разграниченное по характеру исследованных ими проблем: правовых, экономических, исторических и политологических (см. Попов В. Н. Политические и социальные особенности становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Дис. на соиск. канд.пол.наук. М.2000). муниципальной сфере: Иванова В. Н., Патрушева В. И., Тумановой H. JL, и др. Опираясь на труды отечественных и зарубежных ученых-политологов, юристов, социологов, философов и других, автор стремится глубже проникнуть в политическую сущность исследуемых процессов, основательнее осмыслить, понять и раскрыть широкие возможности по созданию системы эффективного управления в промышленной анклавной территории, что можно рассматривать как определенный вклад в одно из направлений политической науки.
В последнее время российскими политологами, в том числе учеными Российской академии государственной службы, достаточно обстоятельно изучался опыт и традиции местного самоуправления во Владимирской, Московской, Орловской, Тульской и других областях, Якутии, столице России. По этим вопросам защищено более двадцати кандидатских диссертаций .7.
Однако, специфика взаимодействия местной и региональной властей в современных условиях кризиса и неурегулированности многих политико-правовых проблем на федеральном уровне управления — мало изучена8. Это касается, прежде всего, весьма значимой в политическом отношении проблемы, раскрывающей тенденции усиления политических уст.
Асеев А. А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта. Автор, дис. на соиск. учен, степени канд. полит, наук, M., 1999; Бакушев В. В. и др. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., Граница, 1999; Головкин Н. Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества: основные тенденции и проблемы, дис. на соиск. учен, степени канд. пол. наук. Орел, 1999; Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции в России. М. 1999; Кораблин Ю. П. Политика и бизнес в современной России: особенности взаимодействия. Автор, дис. на соиск. учен. степени канд.пол.наук. М., 1999; Попов В. Н. Политические и социальные особенности становления местного самоуправления в республике Саха (Якутия) Автор дис. на сиск. учен, степени канд.пол. наук. М., 2000. Чурсина С. И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. М., 1996 и др.
8 Исключением являются новые материалы Московского общественного научного фонда и Института макроэкономических исследований при Минэкономики России, обобщенные в 1999 году Советом по местному самоуправлению при Президенту Российской Федерации в издании «Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия» на примере Самарской области («Библиотека муниципального служащего». Выпуск 7, М, 1999., атакже выпуски 17 и 18) — см. также Черник Д. Г. Актуальные проблемы самофинансирования и самоуправления крупного города М. Система, 1991; Основы управления муниципальным хозяйством // Под ред. Воронина А. Г. и др. М., Изд. «Дело», 1998. ремлений корпоративных объединений (коммерческих интересов) для участия во власти в сложносоставном субъекте Федерации.
Данная проблема в последние годы лишь фрагментарно обсуждалась: среди сторонников и противников практики заключения договоров между федеральным центром и регионами, касалась правовой чистоты осуществленной приватизации бывшей крупной государственной собственности. Лишь поднималась (но еще не решалась) проблема взаимодействия корпоративных образований с институтами политической системы.9 Однако политические проблемы в регионах оказались глубже: во-первых, возникла острая политизация отношений на уровне взаимодействия субъектов ранее входящих в единое административно-правовое пространствово-вторых, существуют ограничения на полноценное функционирование местных органов самоуправления в промышленном анклавном образовании, а объективный анализ проблематики отстает от запросов временив-третьих, растет политизация корпоративных интересов финансово-промышелнных групп, развивающих свой бизнес в регионе и стремящихся участвовать здесь, в распределении политико-властных отношений. Эти острейшие политические проблемы в регионе пока еще оказались вне научных исследований ученых политологов и правоведов.
Объектом исследования является местное самоуправление в Северном промышленном анклавном районе.
9 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиск, иллюзии, возможности. М., 1996; Амнистия, братаны \ Российская газета от 11 января 2000 г., с-2- Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России. М. Центр политтехнологий, 1997; Зудин А. Ю. Государство и бизнес: поворот во взаимоотношениях?// Полития. Вестник фонда «Российский общественно-политический центр. 1997, №№ 3,5- Цаплин А. В., Бакушев В. В., Коррупция: тенденции в мире и России. М., Инфор-мэлектро, 2000; Березин Р. В. Корпоративные образования в современной России: факторы политизации и развития их деятельности. Автореф. дис. на соиск. учен, степени канд. пол. наук. М., 2000 и др. и.
Предмет исследования — изучить особенности и политические проблемы взаимодействия местного самоуправления и управления в Норильском промышленном районе.
Основная рабочая гипотеза. Осуществление управленческих реформ в России способствует не только демократизации и совершенствованию управления, но и порождает ряд новых и нерешенных проблем. Реализация модели самоуправления и управления проблематична вообще, тем более в Заполярном анклавном промышленном районе. Актуализируется вопрос об активной поддержке местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, наделении их (через особый правовой механизм) отдельными государственными полномочиями. Только в этих условиях открывается широкая возможность для рационального распределения функций между различными уровнями управления, разработки и реализации политико-правовых основ, обеспечивающих согласованную деятельность всех уровней власти.
Цель исследования: выявить и раскрыть особенности, политические проблемы и перспективы взаимодействия местного самоуправления и управления в Заполярном анклавном промышленном районе при наличии остро назревшей потребности в рациональном сочетании государственных, местных и корпоративных интересов в сложносоставном субъекте Российской Федерации (Красноярском крае).
Задачи исследования: раскрыть генезис, современное понимание теории местного самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта и применения его в особых промышленных территориях, находящихся в сложных природно-климатических условияхвыявить специфику функционирования местной власти в усложнившихся отношениях распределения властных полномочий на местном и региональном уровнях, при усиливающемся влиянии на власть консолидированных частных корпоративных интересоввскрыть сущность зреющего политико-социального конфликта в Норильском промышленном районе, определить основные пути его регулирования и консолидации политических отношений в условиях переходного периодаразработать оптимальную вариантную модель организации и функционирования местной власти, в которой будут сочетаться принципы управления и самоуправления в «большом Норильске», как реальном центре Норильского промышленного района.
Положения, вносимые на защиту:
1. Общее отставание конституционного правотворчества на федеральном уровне и правовая неурегулированность взаимоотношений между органами власти в сложносоставном субъекте Федерации (Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским округами) создает предпосылки для обострения управленческих, политических и других отношений в регионе по вопросам недропользования, ценнейшим запасам редкоземельных компонентов и сырья для цветной металлургии.
2. Особенность этих отношений обусловливается тем, что они возникают между органами власти субъектов Федерации, входившими ранее в край, и традиционно развивавшихся как единое административно-территориальное образование со сложными условиями, большой протяженностью и относительно редкой поселенческой структурой, что может привести к негативным последствиям для всей России.
3. Сложное переплетение и затянувшаяся правовая неурегулированность этих взаимоотношений между различными субъектами власти сложносоставного субъекта Федерации (Красноярского края и Таймырского автономного округа) и местной властью Норильского промышленного района (г.Норильск), с одной стороны, а, с другой, — столичными финансово-промышленными группами, нашедшими свой сверхдоходный бизнес с помощью «упрощенной» схемы приватизации бывших градообразующих предприятий и стремящимися ныне к максимальному контролю за недрами северной заполярной территории на Таймыре. Таким путем представители корпоративных интересов крупных финансово-промышленных групп стремятся подчинить себе деятельность органов местной власти в данном регионе.
4. Рамочное ограничение, фактическая «одномодельность» городского самоуправления, закрепленная компромиссным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще в 1995 году, и непринятие (до настоящего времени) федерального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями сдерживает формирование рациональной модели организации местного самоуправления в данном сложном промышленном районе, каким является мегаполисное образование г. Норильска.
5. Неактивность, несовершенство и медлительность праворегу-лирования со стороны краевых властей, с одной стороны, а с другой, — отсутствие действенного правового контроля со стороны федерального центра в отношении осуществления законодательных разработок по вопросам совместного ведения, способствует росту устремлений отдельных корпоративных объединений крупного бизнеса к разрешению своих коммерческих интересов путем «вхождения во власть» на местах, что открывает реальные возможности сращивания бизнеса и власти в Северном регионе.
6. Политико-социальные настроения и экономические интересы норильчан по целому ряду вопросов жизнедеятельности расходятся:
— с тенденциями нынешней (в 90-е годы) корпоративной финансово-промышленной политики в северном городском образовании, созданном в предыдущие годы для обеспечения потребностей страны в продукции цветной металлургии и сырьевых материалах редкоземельных компонентов;
— с попытками разрушить единство политико-правового пространства территории Красноярского края через обособление или свертывание экономико-политического взаимодействия между органами власти Красноярского края и Таймырского автономного округа, на территории которого анклавно находится Норильск.
7. На основе критического анализа различных подходов к проведению государственной политики поддержки Северных российских территорий в 90-е годы, обосновывается авторская позиция и раскрывается модель местного самоуправления г. Норильскаона основана на концептуально новом взгляде к распределению компетенции власти и управления в промышленном анклавном районе.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды российских и зарубежных ученых в области политологии, социологии, права, их концепции и выводы, посвященные теории социальной организации управления и самоуправления. В процессе исследования избранной темы автор опирался на междисциплинарный подход, принципы историзма, преемственности и противоречивости. В связи с тем, что исследуемая тема находится на стыке различных отраслей знаний, диссертант использовал системный, сравнительный (компаративный) и структурно-функциональный анализ, контент-анализ.
В этой связи, кроме принципов общей теории политической системы и местного самоуправления, автор исследования опирался на общую теорию систем и управлениятеорию социальных систем и рационального выбораэволюционную и модернизационную теории.
Источниковую базу исследования составили: — конституционно-правовые акты современной России и ряда государств-членов Европейского Союза, а также законодательство Красноярского края, Таймырского автономного округа и Эвенкииотдельные решения судебных органов и прокуратуры, применительно к рассматриваемым проблемамнормотворчество представительного органа и Администрации г. Норильскакраевая и городская ведомственная статистикааналитические данные осуществленного социолого-политологического исследования с участием автора в начале 2000 года по изучению общественного мнения жителей Норильскаданные контент-анализов архивных материалов, отдельных информационных публикаций и докладов по исследуемой проблематике.
Основой данного научного исследования стало изучение исторического и современного отечественного и зарубежного опыта, а так же анализ реальных современных процессов жизнедеятельности управления и самоуправления на севере Красноярского края, Таймырском автономном округе, в Норильске.
Основные научные результаты исследования, полученные лично автором, и их новизна заключается в следующем:
— выявлены и обоснованы новые широкие возможности по созданию системы эффективного управления в анклавном Норильском промышленном районе на севере Красноярского края;
— доказана необходимость эффективной модели местного самоуправления в Северном промышленном районе, сочетающей принципы территориального самоуправления с наделением их отдельными государственными полномочиями;
— показано, что эффективная регулирующая функция государства возможна и осуществима при признании того факта, что государство, край, округ и муниципальные органы являются одновременно и властью, и производителями услуг;
— применительно к конкретному региону — в сложносоставном субъекте Федерации (Красноярском крае) — вскрыто формирование острых политических конфликтов в связи с законодательной неурегулированностью целой гаммы новых отношений переходного периода и проявлением новых «эпицентров власти» в лице: выходящего из края субъекта Федерации (Таймырского автономного округа), на территории которого находится Норильский промрайон- - функционирующих в регионе корпоративных объединений частного капитала со столичными корняма также неполноценно функционировавшей местной власти в 90-е годы и появлением признаков ее «дробления» ;
— обнаружено и раскрыто стремление (тенденция) финансово-промыленного «интегранта» стать субъектом властных отношений в регионе, с присущим ему корпоративным интересом;
— обоснована необходимость глубокого политологического осмысления таких понятий как «местное», «общественное», «территориальное» самоуправление, «местное управление», «региональное управление» и др., которые будучи по своей сути неполитическими категориями, в то же время их смысл на практике искажается и рассматривается политически;
— предложена модель организации местного самоуправления для современного Норильска (центра единой промышленной территории), где сочетаются демократические принципы «самоуправления» и «управленческого» регулирования на основе построения демократического механизма взаимодействия и передачи ряда государственных полномочий местной власти.
Научно-практическая значимость исследования. Выводы и предложения диссертационного исследования, в ходе которого высказано ряд конкретных предложений могут быть использованы при разработке соответствующих нормативных актов, в практической деятельности органов местного самоуправления и управления, при разработке предложений, направленных на совершенствование системы местного самоуправления и управления в экстремальных условиях Севера.
Материалы исследования могут быть также востребованы при разработке программ, чтении лекций по проблемам местного самоуправления, в подготовке учебных пособий, в преподавании курсов общей и прикладной политологии.
Апробация работы. Рукопись диссертации была обсуждена и получила высокую оценку на проблемно-исследовательской группе, заседании кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования, выводы и предложения автора прошли апробацию при разработке ряда служебных записок в Федеральные и региональные органы управления, на имя Губернатора Красноярского краяв служебной и административно-политической деятельности Полномочного представителя Губернатора края по северным территориям и в Норильском промышленном районепри участии в работе ряда Комиссий на федеральном уровне по проблемам Северных территорийпри подготовке Устава г. Норильскав выступлениях в коллективах граждан, учебных аудиториях, авторских публикациях.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(основные выводы).
1. Исследование генезиса политических идей и теорий организации местного самоуправления в отечественной и адаптивной зарубежной практике свидетельствует о принципе сочетания подходов как общественной, так и государственной теорий самоуправления в зависимости от социо-культурной специфики, развитости политической и экономической культуры внутри государства.
Анализ специфики политико-властных отношений в полувековом формировании г. Норильска, а также политологическая экспертиза характера современных проблем свидетельствует, что во-первых, здесь не было влияния исторических корней развития национально-культурных общностей северных народов, а также прямого воздействия общественной теории самоуправления. Не реализовалась здесь и модель российского земства. Скорее имели место советские традиции влияния «государственного» фактора на формирование новой производственной общины для организации и обеспечения современного промышленного производства в сложных, рисковых для жизни, заполярных условиях.
2. Не смотря на декларирование субсидиарного подхода при формировании трехуровневой системы управления в России, после принятия новой Конституции, точного перераспределения полномочий между государственным уровнем и институтом местного самоуправления на уровне субъектов Федерации не осуществлено. Ситуация приобретает конфликтный политический характер. Наиболее остро-обостренной она является на севере — в сложносоставном субъекте Федерации, каким является Красноярский край.
Прежде всего, федеральным центром и региональными органами власти в 90-е годы не были созданы необходимые условия для поддержки местного самоуправления в сложных северных промышленных территориях, одной из которых является Норильск. В городе с достаточно развитой городской инфраструктурой в Заполярье при переходе экономики к рыночным условиям стали разрываться, прежде гарантировавшиеся со стороны государства, хозяйственные и прежние политические связи. Нет механизма наделения местных органов власти дополнительными государственными полномочиями. В особой степени это востребуется в районе промышленного освоения.
Зарубежный адаптивный опыт, начиная с 60−70 годов свидетельствует, что государство, выступая инициатором и гарантом освоения (разработки) промышленных территорий, учреждает правовой, административный и финансово-экономический порядок, а также разделяет функции между органами власти и корпоративными структурами. Активность последних поддерживается умелым маневрированием финансово-налоговой политики, предоставлением льгот и преференций для стимулирования предпринимательской инициативы в создании объектов промышленности, инфраструктуры, оказании услуг. Для этого государством используется двойной подход: а) формируются специальные территориальные дирекции, действующие от имени государства при взаимодействии с местной властью и корпоративными объединениямии б) вырабатывается целевая региональная программа, обеспечиваются дополнительные полномочия местной власти для реализации целей такой программы.
3. В созданном в 1996;98 г. г. в Красноярском крае (сложносоставном субъекте Федерации) законодательстве не отражена политико-правовая специфика и особенности функционирования модели местного самоуправления в Норильске (с его городами-спутниками, выросшими по мере разрастания промышленного региона) и находящемся анклавно в Заполярье на территории другого субъекта Федерации. Ныне осуществляется прямое и косвенное притеснение полновластия органов местной власти на территории Норильского промышленного района. Здесь осуществляется «трансграничное» сплетение ряда интересов ведущих промышленных корпораций и столичных финансовых групп.
4. Основываясь на осуществленных авторских экспертных оценках и материалах прикладного исследования («Норильск — 2000») выявлены политико-социальные предпочтения и мотивы населения Норильска к несовершенству организации местной власти, с одной стороны, и с другой, -неурегулированности механизма отношений между уровнями власти в сложносоставном субъекте Федерации. Вскрыт спектр новых, не только неурегулированных правом, но и малоизученных политических связей. Схематично эти новые связи автор представляет следующим образом:
— «федеральный центр» — «центр сложносоставного субъекта Федерации» — «субъект-регион» ;
— «регион» — «регион» (как соседи);
— «регион» — «регион» (как субъекты Федерации, один из которых входит в административно-территориальное пространство другого субъекта Федерации, но не признает этого);
— «центр сложносоставного субъекта Федерации» — «муниципальное образование» — «регион» (край — Норильск — ТАО);
— «ФПГ» — «муниципальное образование» — «регион» (усиливает политическое влияние основных интересов новых частных владельцев промышленной собственности в регионе и их «контроль над властью»);
— «федеральный центр» — «центр сложносоставного субъекта Федерации» — «муниципальное образование» — «регион» (т.е. федерация — край — Норильск — ТАО);
— «ФПГ» — «муниципальное образование» (коммерциализация политических интересов новых частных владельцев промышленной собственностью).
Специфика политической ситуации заключается в том, что направленные действия по разрешению конфликтности в форме принятия ряда законов и других актов, направленных на уточнение границ и закрепление статуса НПР, а также по вопросам улучшения недропользования в Северном регионе блокирующиеся ныне руководством Таймырского автономного округа. А при политико-правовой и нормативной неурегулированности выявленных политических связей невозможно исполнять декларированные права населения и органов местного самоуправления как полновластие на своей территории.
5. Автор приходит к убеждению, что в государственной политике поддержки Северных территорий, включая Норильский промышленный район, важно исходить не из положений общих целеполаганий, хотя и формулированных в форме правительственных решений, а из точного включения региона в формирование общероссийского промышленного рынка. Последнее более объемно, чем только участие в статусе поставщика сырья на соседние мировые рынки. Все современные государства регулярно разрабатывают и осуществляют общегосударственные стратегии (планы) социально-экономического развития, содержащие региональные планы. В период, когда в развитых странах происходит утверждение регионального программирования, в России в начале реформ в 90-е годы такой опыт неоправданно утрачен и пока слабо воссоздается.
Переход, по рекомендациям западных советников, в т. ч. МВФ, Всемирного банка, к прямому принятию политологических концепций 60-х годов — «полюсов и центров роста» — для общегосударственной политики неоправдан, т.к. прямо адресуется развивающимся странам, с одной стороны, а с другой , — не может быть автоматически перенесен из хозяйственно-экономической в политическую сферу.
Компетенция местной власти обязательно дополняется передачей ей государственных полномочий для эффективного функционирования на конкретной промышленной территории. Поэтому вполне оправдано законодательством Красноярского края предоставить городскому самоуправлению в Норильске особый статус. Реальной поддержкой этого может также стать принятие федеральной региональной программы о развитии Норильского промрайона для общегосударственных нужд.
6. Принципы государственной политики поддержки и развития местного (городского) самоуправления, применительно к Норильскому промышленному району, можно обобщить в следующих подходах:
— единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики, где обязательным условием является следование принципу субсидиарности с точным разграничением полномочий между органами государственной власти (первым и вторым уровнями) и местным самоуправлением;
— содействие комплексному подходу при реализации государственной политикицеленаправленное и полноценное сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
— преемственность государственной политики на разных этапах реформы местного самоуправления, но и её существенная корректировка в целях её региональной адаптивности;
— рациональная системная поддержка органов государственной власти в непосредственную компетенцию местного самоуправления, однако давно востребуется разработка механизма наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями государственных органов;
— эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной власти при формировании и реализации средств развития местного самоуправления.
7. В условиях, когда в Норильске лишь формируется модель организации местной власти, институируется ее структура, целесообразно поддержать политическое единство всей управляемой территории Норильского промышленного района. Автором предложена вариантная модель политического соединения государственного территориального управления с функциями самоуправления со стороны местных органов. Кроме введения общих принципов полнодействия местного самоуправления и территориального управления становится возможным изменить складывающуюся парадигму «коммерческого освоения» Норильской промышленной площадки на парадигму «усиления государственной регулирующей роли» и проведения общенационального интереса в политике добычи, переработки ценнейших сырьевых источников, а также обязательного повышения доли.
151 доходов корпоративных объединений для инвестирования в городскую инфраструктуру и обновление промышленного производства.
Актуализация исследования местных проблем промышленного анклава необходима для учёта и разрешения их на федеральном уровне, в том числе через принятие необходимого федерального законодательства и нормативных правовых актов. От двух третей до 75 процентов разных групп респондентов из числа жителей Норильска поддерживают принятие решений о государственной поддержке Норильского промышленного района (г. Норильск) для общегосударственных нужд.
