Правовое регулирование режима охраны и использования лесных ресурсов в России ХVIII — начала ХХ вв

Актуальность темы

исследования. В условиях современного реформирования российского государства необходимость рационального использования природных, и особенно лесных ресурсов, стала объективной реальностью. Основной причиной этого является противоречие между потребительским подходом общества к природе и ограниченной способностью биосферы к самовосстановлению.

Общая площадь лесов в России составляет около 1,1 млрд га. Это более 24% мировых запасов леса1. Однако в современной России меры правовой охраны и использования лесных ресурсов далеки от совершенства и не приносят ожидаемых результатов. Государственно-правовой механизм регулирования лесных отношений не является эффективным. Его функционирование осложняется в основном тем, что законодательная база во многом характеризуется несогласованностью нормативно-правовых актов и недостаточной четкостью содержащихся в них норм. Недостатки системы охраны и использования лесных ресурсов в Российской Федерации приводят к ежегодным бюджетным потерям в размере около 1 млрд долларов2.

Совершенствование механизма охраны и обеспечения рационального использования лесов в современной России невозможно без глубокого изучения исторического опыта правового регулирования лесных отношений, анализа деятельности государственных органов в этой области, поскольку, как справедливо отмечал видный исследователь истории русского законодательства И. Д. Беляев, «последующее имеет тесную связь с предыдущим, а в последующем, современном всегда еще много остается от предшествовавшего."3. Использование исторического опыта в сфере обеспечения правового режима охраны и рационального использования лесных ресурсов России XVIII — начала XX в.

1 См.: Лесная промышленность // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2002. 29 янв. С. 61.

2 См.: Россия в цифрах // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2001. 9 окт. С. 8.

3 Беляев И. Д. История русского законодательства/ И. Д. Беляев. СПб., 1999. С. 23. имеет большое значение для деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти в современной России.

На государственное значение лесов, главным образом для нужд кораблестроения, впервые обратил внимание Петр I. Во время правления были приняты общегосударственные нормативно-правовые акты в целях усиления охраны, установления рационального использования лесов, а также созданы специальные государственные органы для решения задач, связанных с лесным хозяйством. Начиная с XVIII в. общественные отношения по охране, использованию, защите и воспроизводству лесов (лесные отношения) можно классифицировать на группы отношений, складывавшиеся в сферах: а) формирования и осуществления государственной лесной политикиб) обеспечения режима правовой охраны лесовв) реализации прав собственности на участки лесаг) обеспечения прав пользования лесными ресурсами. Эволюция законодательства в этой области шла, прежде всего, в направлении защиты интересов собственников: государственных, частных, общественных (земские общины).

Природоохранное и природоресурсное лесное законодательство в России XVIII — начала XX в. в основном соответствовало требованиям своего времени. Изучение и использование накопленного отечественного опыта в области регулирования лесных отношений становится одной из актуальных проблем современной российской юридической науки.

Степень разработанности темы. Вопросы, определяемые темой диссертации, рассматривались в общетеоретической и отраслевой литературе. Осуществленный в диссертации обзор отечественных и зарубежных работ, касающихся изучения становления и развития правового регулирования режима охраны и использования лесных ресурсов в России, позволяет сделать вывод о том, что исследования данной проблемы носили в большинстве своем фрагментарный и узконаправленный характер. В ряде работ4 освещались лишь отдельные аспекты лесных отношений, в основном касающиеся развития лесного законодательства и «законоведения».

Исследования, проведенные до 1917 г. такими отечественными учеными-юристами и историками, как Ф. К. Арнольд, С. В. Ведров, В. Е. Врангель, Ф. А. Гайковский, И. Гершман, Д. М. Зайцев, Н. Зальман, Н. Зобов, Е. П. Карнович, А. А. Кауфман, Э. Э. Керн, М. М. Орлов, М. Романовский, B.C. Семенов, Г. Соколов, Н. И. Фалеев, Н. С. Шафранов, Н. В. Шелгунов, Д. Д. Шилов до настоящего времени не утратили своего научно-практического значения и представляет большую ценность для изучения современных проблем в указанной области.

Выводы и рекомендации современных специалистов И. Г. Бейлина, М. Б. Булгакова, В. И. Гаранина, Н. А. Гладкова, А. К. Голиченкова, В. Ф. Горбового, Р. К. Гусева, А. В. Дулова, Э. Г. Истоминой, О. М. Колбасова, О. И. Крассова, В. Н. Макарова, Ф. Г. Мышко, Т. Е. Новицкой, А. Ю. Пиджакова, Г. И. Редько, И. А. Соболя, Б. Н. Цветкова, С. В. Чиркина, А. А. Ялбулганова, безусловно, внесли известный вклад в процесс изучения вопросов правого регулирования лесопользования в дореволюционный период.

Кроме того, учитывая многоаспектный характер проблем предмета исследования, диссертант использовал работы представителей лесохозяйственной и экономической науки, в числе которых Я. И. Вейнберг, Г. Н. Высоцкий, В. И. Денисов, Ф. Ю. Жебенко, А. Краузэ, В. М. Кузавков, И. С. Мелехов, Г. Ф. Морозов, Н. В. Пономарев, А. А. Радциг, Н. Рожков, А. Шваппах и др.

Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в российское законодательство X — XX вв., Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи и другие источники в части, относящейся к проблеме диссертационного исследования. Изучены особенности.

4 См.: Ведров С. В. Лесные законы/ С. В. Ведров.-СПб., 1891- Врангель В. Е. История лесного законодательства в Российской империи. С присоединением очерка истории корабельных лесов России/ В. Е. Врангель. -СПб., 1841- Гайковский Ф. А. Лесное законоведение/ Ф. А. Гайковский.-СПб., 1895- Романовский М. Курс русского лесного законодательства / М. Романовский. -СПб., 1881- Шелгунов Н. В. История русского лесного законодательства/ Н. В. Шелгунов, — СПб., 1857- Шилов Д. Д. Курс общего и лесного законоведения: В 3-х ч./ Д. Д. Шилов.-Бм., 1872 и др. регулирования правового режима охраны и использования лесных ресурсов в зарубежных странах. Исследованы и обобщены важнейшие материалы более чем 80 архивных документов Лесного департамента, Департамента государственных имуществ финансов и других министерств и ведомств. Выводы и положения диссертации основаны также на фактических сведениях, документальных материалах с использованием статистических данных.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в сфере правового регулирования и обеспечения режима охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII — начала XX в.

В качестве предмета исследования выступают теоретические и практические аспекты деятельности государственных органов по обеспечению правового режима охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII — начала XX в.

Цель и задачи исследования

заключаются в осуществлении комплексного историко-правового исследования лесных правоотношений, а также деятельности государственных органов России XVIII — начала XX в. по охране, регулированию и обеспечению режима лесопользования для последующего рассмотрения возможности использования их положительного опыта работы в современной России.

Принимая во внимание научную и практическую значимость работы, уровень разработанности темы, исходя из общей цели работы, автором решались следующие основные задачи:

— исследовать социально-политическую и экономическую основу зарождения и динамику лесных правоотношений;

— провести периодизацию правового режима охраны и использования лесных ресурсов с целью выявления и изучения закономерностей его развития;

— выявить ключевые особенности зарубежного опыта регулирования лесопользования, а также лесоохранной деятельности и определить степень их влияния на формирование российского лесного законодательства;

— рассмотреть практику функционирования государственных органов дореволюционной России по осуществлению управления лесными ресурсами;

— изучить деятельность правоохранительных органов по обеспечению режима лесопользования и оценить роль МВД Российской Империи в механизме государственно-правового регулирования режима охраны и использования лесов;

— проанализировать современные проблемы лесопользования, охраны лесов и на основе проведенных исследований определить концептуальные направления возможного их решения.

Методологической основой исследования явился диалектический подход к познанию общественно-исторических явлений в их многообразной изменчивости и обусловленности разнохарактерными процессами. Основными способами познания изучаемых явлений выступили общенаучный (материалистической диалектики) и вытекающие из него специальные методы (исторического анализа, сравнительного правоведения, исторической периодизации и др.). Их применение позволило диссертанту обобщить практику применения российского законодательства и провести многоаспектное рассмотрение имеющихся материалов.

В изучении проблем правовой охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII — начала XX в. оказали помощь общетеоретические положения, содержащиеся в работах ведущих российских ученых-юристов: Ю. Е. Аврутина, В. В. Бородина, И. А. Возгрина, С. Б. Глушаченко, В. А. Дрожжина, А. В. Зиновьева, С. В. Игнатьевой, В. И. Кайнова, Г. Д. Ковалева, Э. В. Кузнецова, Х. Х. Лойта, Д. И. Луковской, В. В. Лысенко, Р. С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Л. А. Николаевой, В. П. Очередько, И. Ф. Покровского, К. В. Привалова, Е. Д. Проценко, Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, В. Д. Сорокина, И. Е. Тарханова, В. П. Федорова, Н. Г. Янгола и др.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней рассмотрен ряд вопросов, не являвшихся ранее предметом специального изучения. Автором впервые в отечественной юридической науке предпринята попытка осуществления анализа историко-правовых, теоретических и прикладных аспектов деятельности государственных органов, в том числе и правоохранительных, по регулированию и обеспечению режима лесопользования в Российской Империи. Выявлены также исторические условия и основные особенности его зарождения, закономерности функционирования на протяжении XVIII — начала XX в. Наряду с этим, выделены главные направления деятельности российских правоохранительных органов в рассматриваемый период в данной сфере и определены концептуальные положения по совершенствованию их работы в современной России.

Впервые в научный оборот введены исторические документы, которые освещают особенности лесных правоотношений в XVIII — начале XX в., содержащиеся в Российском государственном историческом архиве: Собрание экстрактов (выписок) из лесных законов за 1796−1808 гг. (ф.379, оп. 4, ч. 2, д. 2942), Ревизия сенатора И. Э. Курута Тамбовской губ. О следственной комиссии, учрежденной для расследования порубок в казенных лесах Тамбовской губ. 1843−1845 гг. (ф.1383, on. 1, дд. 5−8, 36), Канцелярия генерал-прокурора Сената 1793−1802 гг. (ф.1374, оп. 6, дд. 580, 619, 1752), Лесной департамент 1831−1905 гг. (ф.387, on. 1, д. 20 009- ф.387, оп. 9, дд. 46 330, 46 477) и другие.

Автором сформулированы и обоснованы новые теоретические положения выносимые на защиту:

1. Под правовым режимом охраны и использования лесов следует понимать правовой порядок лесопользования, предусматривающий сочетание юридических методов и средств воздействия на общественные отношения в области рациональной эксплуатации лесных ресурсов в интересах удовлетворения экономических, культурно-оздоровительных, иных потребностей общества и отдельных граждан. В течение XVIII — начала XX в. в России в основном имело место упрочение правового режима охраны и использования лесов за счет обеспечения целенаправленного развития правотворческой, правоисполнитель-ной и правоохранительной деятельности государства.

2. Функционирование государственно-правового механизма регулирования лесных отношений в рассматриваемый период проходило при значительном влиянии правовых систем стран Западной Европы. В период петровских реформ произошла коренная реконструкция структуры этого механизма, в основу, которой были положены идеи и принципы немецкой и французской камералистики, предусматривающей усиление бюрократического порядка не только принятия нормативно-правовых актов, но и формирование соответствующей структуры правоисполнительных, в том числе и правоохранительных государственных органов. В последующее время правовое регулирование лесных отношений в России развивалось с учетом достижений правовой практики западноевропейских государств: Германии, Франции, Бельгии и других.

3. Потребность в сохранении и рациональном использовании лесов обусловила создание Петром I государственных органов управления лесными ресурсами. В дальнейшем по мере обострения проблем в сфере лесопользования происходили изменения структуры и функций российских центральных и местных органов управления лесным хозяйством. Созданная Петром I Вальд-мейстерская служба на рубеже XVIII — XIX вв. была преобразована в Лесной департамент, деятельность которого опиралась на развитую нормативно-правовую базу, обеспечивалась специально уполномоченными органами при содействии полиции и других правоохранительных органов.

4. В разные периоды существования Российской Империи было неодинаковым сочетание публичнои частно-правовых методов регулирования лесных отношений. Необходимость мобилизации максимума средств для проведения Петровских реформ и для решения оборонительных задач, в условиях непрекращающихся войн, обусловила доминирование публично-правовых подходов, призванных сохранить и рационально использовать лесные ресурсы. Наибольшее распространение частно-правовые методы получили в конце XVIII в. и первой половине XIX в., когда под влиянием идей западноевропейских просветителей были расширены правомочия собственников лесных угодий, что способствовало развитию рынка лесных материалов и в определенной мере привело к истощению лесных ресурсов. На рубеже XIXXX вв. заметное сокращение площадей, занятых лесами в Европейской части России привело к необходимости ограничения правомочий собственников лесов в целях защиты экологических интересов российского общества.

5. В правовом регулировании охраны и использования лесов в дореволюционной России можно выделить ряд тенденций. Одна из наиболее важныхпостепенная кодификация лесного законодательства, прошедшая ряд стадий и достигшая своего максимального развития к 10-м годам XX века, когда нормативно-правовые акты российского лесного права соответствовали международному уровню. Другая тенденция — формирование комплекса специально уполномоченных и правоохранительных органов, деятельность которых была направлена на решение проблем рационального лесопользования и обеспечения правопорядка в данной сфере. Кроме того, наблюдалось усиление роли общественности в решении лесных проблем, развитие форм ее взаимодействия с государством. Совершенствование государственно-правового регулирования лесных отношений в современной России не может не учитывать эти тенденции.

Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней сформулированы положения и выводы, развивающие и дополняющие некоторые разделы истории права и государства. Они позволяют глубже понять исторический процесс развития лесных правоотношений в России, определить роль и место Министерства внутренних дел в этой области. Научные выводы диссертации и примененные методические приемы могут быть использованы в последующих научных исследованиях.

Практическое значение диссертации. Применение теоретических предложений, сформулированных в работе, возможно при определении концептуальных направлений совершенствования лесных правоотношений в современной России, при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере обеспечения правового режима охраны и использования лесных ресурсов. Полученные данные могут быть использованы при чтении лекций по истории права и государства России, специальных курсов по истории МВД России, экологическому праву, земельному праву.

Заключение

.

Результаты проведенного исследования дают основание говорить о высокой степени актуальности темы диссертации, а также необходимости решения современных проблем лесопользования с учетом событий исторического прошлого нашей страны. Представляется целесообразным дальнейшее изучение опыта правового регулирования лесных отношений в дореволюционной России. Углубление познаний в этой области может быть полезным для формирования разумной лесной политики современного российского государства.

Общая площадь лесов современной России примерно 1,2 млрд. га (69% ее территории), что составляет более четверти мировых запасов. Это экологический каркас планетарного значения, источник ценнейших возобновляемых ресурсов. Несмотря на высокую значимость лесов меры их правовой охраны и порядок использования лесных ресурсов далеки от совершенства. В скором времени это может повлечь значительное сокращение площадей необходимого для существования всего живого кислородообразующего природного компонента.

Эффективное регулирование лесных отношений осложняется несогласованностью нормативных правовых актов и недостаточной четкостью смыслового содержания их норм. Несбалансированность механизма использования и охраны лесных ресурсов в Российской Федерации ежегодно приводит к бюджетным потерям до 1 млрд. долларов416. С целью устранения негативных явлений в практике лесопользования Правительством РФ в июне 2002 г. была одобрена «Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года». Это основа «для разработки необходимых нормативных правовых актов, программных документов, направленных на решение задач совершенствования управления и ведения лесного хозяйства. Предпринятая нами попытка комплексного анализа мер регулирования лесных отношений и обеспечения режима рационального использования лесных ресурсов в России XVIII—XX вв. по.

416 Россия в цифрах // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2001. 9 окт. С. 8. зволяет сформулировать следующие, наиболее важные на наш взгляд основные заключительные положения.

Условия зарождения и эволюция лесных правоотношений в дореволюционной России были тесно взаимосвязаны с особенностями становления права собственности на землю. Длительное время лес никому не принадлежал (де-юре), так как потребности в закреплении индивидуальных прав на тот или иной лесной участок просто не существовало. Вместе с тем, это не могло означать отсутствия государственного надзора за лесными площадями со стороны властей. В границах поселений, они контролировались князьями, другими правителями и нередко использовались для обеспечения внешней безопасности территориальных владений (принадлежность де-факто). Наряду с этим, необходимая достаточность, а в некоторых местах и явная избыточность лесной растительности для хозяйственной деятельности позволяли каждому жителю, использовать участки леса по своему усмотрению, за исключением некоторых, являющихся заповедными или объявляемых заказными оборонных рубежей. На леса зачастую смотрели, как на природное явление, выступавшее труднопреодолимым препятствием для общения людей, проживавших в соседних поселениях. Они ограничивали возможности ведения скотоводства, осуществления земледелия и как следствие нередко большими площадями подвергались сплошному выжиганию или вырубке. Рост населения и увеличение в связи с этим ареала проживания сопровождались постепенным сокращением лесных и увеличением сельскохозяйственных площадей. Кроме того, леса вырубали, отвоевывая безопасное для своего существования пространство. Человеку предшествовали леса, а сопутствуют пустыни.

Борьба людей за выживание и обеспечение оптимальных условий хозяйствования сопровождались стремительным сокращением лесных площадей, вследствие чего необходимость правового регулирования отношений по поводу охраны и рационального использования лесных ресурсов — лесных отношенийстала очевидной. Становление правовой охраны лесов базировалось не на экологических проблемах общества, а на экономических интересах собственника.

Одним из главных факторов, обусловливавших необходимость охраны и значимость лесов, являлась безопасность государства, особенно его западных и южных границ. Густая древесная полоса служила оборонительным рубежом, протяженность которого могла составлять несколько тысяч километров. Наряду, с этим сосредоточение охраны лесов в отдельной полосе с одновременным удалением в обе стороны от лесистой приграничной полосы снижала лесистость территории в целом. Это стало впоследствии предметом охранительной политики государства.

Ключевой особенностью становления лесных отношений явилось то, что лес воспринимался как одна из составных принадлежностей пашенной земли и хозяйственных угодий. В итоге, экономическую ценность и социальную значимость он возымел, после того как их приобрела земля, т. е. ее плодородный почвенный слой. То, что не представляло экономического интереса, к чему не прилагался человеческий труд, само по себе не могло иметь рыночной ценности, а значит и стоимости. Впоследствии, с расширением товарного производства, увеличением объемов продукции из древесины, развитием связанной с лесом промышленности, возрастанием потребности в дровах и древесном угле, леса стали одним из важнейших источников получения материальных благ, необходимых для развития хозяйственной и иной деятельности человеческого общества.

Первоначально наиболее широкое применение в регулировании отношений по использованию и охране лесов на Руси получила Пространная редакция Русской Правды. В ней нашли отражение обычное право восточных славян и Киевской Руси и частично нормы, содержавшиеся в договорах с Византией 911 и 944 гг. Природные объекты попадали под правовую защиту государства, только став чьей-либо собственностью. Отличительными особенностями правового регулирования отношений, связанных с использованием лесов явилось то, что основным их назначением было обеспечение интересов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них посторонних лиц. Законодательная деятельность правительства в этот период в основном состояла в издании нормативных и индивидуальных актов, в связи с конкретными просьбами отдельных феодалов или судебными делами.

До правления Петра I на Руси не существовало специальных нормативных актов, непосредственно регламентировавших использование лесных площадей, кроме лесов, выполнявших защитные в военном отношении функции и объявлявшихся в связи с этим заповедными. С XVIII столетия основным источником правового регулирования природоохранных в целом и лесных в частности отношений стали нормативные акты в форме законов, уставов (специальных узаконений), артикулов (военно-уголовных законов), регламентов и учреждений (учредительных актов), указов, манифестов. Содержательная часть законотворческой деятельности выражалась в стремлении укрепить государственное влияние и контроль в первую очередь над особо ценными лесными ресурсами. Нормы, законодательств западноевропейских стран трансформировались в условиях российской действительности.

Степень эффективности правовой регламентации лесопользования зависела от того, насколько точно в ее содержании находили отражение экологические, экономические, оздоровительные, культурные и иные потребности населения. Нам представляется, что установленный в лесах режим, как результат правового регулирования сложившихся в данной местности отношений в значительной степени категория зависимая и обусловливается, прежде всего, масштабами лесных площадей, социальной значимостью лесов, вектором государственной политики и иными, коррелирующими с этими обстоятельствами наиболее важными факторами.

Особенности зарождения и практика правового регулирования лесных отношений в период их становления позволяют судить о том, что: во-первых, лес длительное время воспринимался как одна из составных принадлежностей пашенной земли и угодий. Он получил экономическую ценность и социальную значимость, после того как это приобрела земля. В пожалование поступали собственно земли, жалованные же леса в расчет не принимались. Во-вторых, правовое регулирование лесных отношений обусловливалось наличием собственности на землю и выражалось в изменениях элементарного характера. В большей мере решались такие основные задачи как: предупреждение уничтожения лесовупорядочение использования их ресурсоввведение ограничений по расчистке земель от лесной растительности в государственных и торговых целяхчастичное запрещение и нормирование побочного лесопользования, способного повлечь уничтожение древесины (углежжение, добывание поташа и т. п.) — установление, изменение содержания или отмена режима особой охраны ценных видов растительности и животного мира.

В-третьих, в силу объективных обстоятельств (наличие обширных лесных площадей) и субъективных причин (не осознавалась в целом значимость лесов) отсутствовала последовательная правовая регламентация лесопользования. В-четвертых, в виду того, что право собственности на леса в рассматриваемый период юридически не сформировалось, право пользования ими, как один из составных элементов права собственности (наряду с владением и распоряжением) появилось значительно раньше всех остальных. Поэтому, с высоты княжеской власти оно истолковывалось и воспринималось как определение территориальной собственности: в отсутствие собственности частной, законодательную регламентацию получало фактическое лесопользование. В-пятых, ключевыми составляющими негативного влияния на состояние лесов и лесной политики на Руси явились:

— укрепление в сознании народа мысли о необъятности лесных площадей- -утверждение мнения о неисчерпаемости лесных ресурсов- -длительное существование отношения к лесам как «ничьим». Основа государственной собственности на леса была заложена в начале XVIII в., когда их огосударствление сопровождалось установлением жесткого контроля со стороны вновь сформированных ведомств и законодательным установлением смертной казни за нарушение установленных требований в этой области. Дальнейшая либерализация режима охраны и использования лесных ресурсов, опиравшаяся на идею формирования и дальнейшего укрепления хозяйствующих субъектов лесопользования привела к бесконтрольным рубкам и не лимитированному экспорту особо ценных пород деревьев. Наиболее интенсивно понижался уровень лесистости во второй половине XIX-начале XX в. Было вырублено около 30% от общей площади лесов. Большой ущерб причиняли пожары. Сложившееся положение не могло не затронуть характера ведения лесного хозяйства. Оно опиралось на коммерциализацию развития лесных отношений. Лес рассматривался не как многофункциональный природный ресурс, а в большей степени как средство пополнения государственной казны и удовлетворения потребностей крупных промышленников и землевладельцев. Принятый в 1888 г. Лесоохранительный закон восстановил государственный контроль над всеми лесами Российской Империи, однако распоряжение лесной растительностью в частных лесах остановить не удалось.

В предреволюционное время Российской Империи в собственности казны (государства) находилось около 2/3 лесных площадей. Отсутствие глубоко продуманной государственной лесной политики, принятие недостаточно эффективных мер правовой охраны лесов, приоритетное значение частной собственности способствовали национализации земли и других природных ресурсов, в числе которых состояли леса. В 1918 г. был принят Декрет «О лесе», утвердивший государственную собственность на все леса.

Разнообразие этногеографического положения Российской Империи вносило определенные особенности в отношения, складывавшиеся по поводу использования и охраны лесов. Устранение существовавших противоречий и сбалансированность общественных интересов могли быть достигнуты посредством формирования эффективного механизма правового регулирования лесных отношений. Основными его составляющими на наш взгляд являются: а) научно-обоснованная государственная стратегия ведения лесного хозяйстваб) источники правового регулирования (лесное законодательство) — в) органы реализации лесной политики (законодательные, исполнительные (в том числе и правоохранительные) — г) система контроля общегосударственный, губернский и общественный уровни) над лесными ресурсамид) ответственность за нарушение лесного законодательства.

Период с XVIII по XX в. (до 1917 г.) свидетельствует о поступательном ф осознании значения для человека и окружающего его мира лесов и знаменует начало революционного изменения лесной политики государства и структуры механизма ее реализации. Исследование данного отрезка времени представляет большой интерес для юридической науки в виду недостаточной изученности практики обеспечения рационального лесопользования, охраны и воспроизводства лесной растительности.

Регулированию отношений в этих областях всегда придавалось немаловажное значение, но характер осмысленной государственной политики деятельность приобрела благодаря первому российскому императору. Свидетельством тому является образование первого лесного ведомства — Лесного управления в составе Адмиралтейств-Коллегии. Главное внимание, которое уделяло управлению самыми ценными для государства лесами — заповедными, на кото-&рые соответственно распространялся режим особой охраны.

По мере развития российского государства претерпевали существенные изменения структура и функции центральных и местных органов управления лесным хозяйством, выполнявших основную роль в правоприменительной практике. Во время правления Елизаветы Петровны (1741−1761 гг.) впервые наряду с существованием государственной собственности на лесные ресурсы признавалось право частной собственности на корабельные леса.

На более высокий уровень развития государства и права, экономики и науки в целом поднялась Российская Империя в период правления Екатерины II. Вместе с тем, именно в это время произошло наибольшее за время существования Российской Империи истребление лесов. В значительной степени этому способствовало то, что с 1782 г. правительство прекратило контролировать частные леса. Лесные ресурсы стали рассматриваться как доходное имущество для государственной казны, но не государственное достояние. Дальнейшие изменения структуры исполнительных органов государства не могли существенно снизить объемы истребления лесных площадей в виду отсутствия комплексного лесного законодательства, как основы упорядочения использования всех без исключения категорий лесов.

Положение «О сбережении лесов» (Лесоохранительный закон) устанавливало правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Лес характеризовался как совокупность лесной растительности, животного мира и других элементов окружающей среды. Впервые проявилась тенденция раздельной правовой защиты лесов (древесно-кустарниковой растительностипочвенного слоя землиживотных), а также научного обоснования некоторых локальных нормативно-правовых актов (например, Положение об охоте и рыболовстве).

Применение лесоохранительного закона, позволявшего контролировать ведение хозяйства в частных лесах, способствовало увеличению ресурсного потенциала и расширению лесных площадей. Вместе с тем, надежды, возлагаемые на результаты правоприменительной деятельности, к сожалению, не сбылись из-за недостаточно непродуманного построения механизма ее реализации. В виду отсутствия профессионально подготовленных кадров на местах правительство было вынуждено привлекать к осуществлению лесоустроительных мероприятий иностранных специалистов, в частности немцев, британцев, голландцев и др. Одной из значимых причин неэффективности прогрессивного в целом закона явилась изолированность и бесконтрольность деятельности лесных чиновников от общественного влияния.

Режима лесопользования может быть обеспечен регламентацией прав и обязанностей участников лесных отношений, четким контролем над их исполнением и обязанностью правонарушителей возместить причиненный собственнику ущерб. Регулирование широкого разнообразия лесных отношений возможно при наличии комплексно сформированного и сбалансированно функционирующего государственного механизма. Его жизнеспособность зависит от соответствия социальным потребностям правовых основ использования, охраны, защиты и воспроизводства, а также повышения экологического разнообразия и ресурсного потенциала российских лесов, не зависимо от установленных на них форм собственности.

Для решения по существу задач обеспечения охраны и рационального использования лесных ресурсов, считаем целесообразным, исходить из необходимости конструирования непрерывно совершенствующегося с учетом эволюции лесных отношений правового режима лесопользования, отвечающего интересам общества и соответствующего экологическому статусу лесов. Разработка концептуальных направлений деятельности в этой области должна вестись с учетом опыта работы прошлых лет и в первую очередь реформенных событий в России XVIII—XX вв. Исследовательские результаты указанного периода времени позволяют сформулировать следующие основные на наш взгляд предложения:

— осуществить федеральный мониторинг лесов и установить национальное и геополитическое их значение;

— определить современное состояние лесного хозяйства и действующих в их пределах правовых режимов;

— ориентировать законотворческую, исполнительную и правоохранительную деятельность на достижение целей устойчивого развития лесного сектора и управления лесами;

— оптимизировать содержание правовых норм относительно природных условий, социально-экономического положения населения, с целью достижения возможности сбалансированного и эффективного применения нормативно-правовых актов;

— правопорядок в лесах должен опираться на экологический, социальный, культурный и экономический аспекты жизнедеятельности населения;

— реформировать содержание норм института права собственности, с целью установления монополии федеральной собственности на лесные ресурсы;

— разграничить в нормативных договорах полномочия Российской Федерации и ее субъектов с одновременным установлением жесткого контроля над их реализацией;

— провести институциональную реформу государственного управления лесным фондом под юрисдикцией федеральных органов исполнительной власти;

— определить критерии экономических и экологических интересов государства — собственника лесов, лесопользователей и органов управления лесами всех уровнейзаконодательно закрепить тот факт, что значительная часть лесного фонда Российской Федерации не может быть по объективным биоэкологическим причинам отнесена к ресурсам, использование которых может дать прямой экономический эффект (государственные природные заповедники, национальные парки, памятники природы, объекты всемирного природного и культурного наследия и т. д.) — упорядочить организационно-штатные мероприятий по реструктуризации органов государственного управления лесным фондомв структуре МВД предусмотреть образование лесной полиции, финансирование которой осуществлялось бы из федеральных и местных источников;

— установить систему всеобъемлющего контроля (государственный, производственный, общественный, муниципальный с расширением полномочий органов местного самоуправления) над состоянием лесного фонда и лесов не входящих в лесной фонд, возложив персональную ответственность за их состояние на соответствующих субъектов;

— стимулировать научные исследования в области совершенствования методов правового регулирования режима лесопользования;

— разработать программу экологического образования и воспитания российских граждан с включением дошкольного, школьного, производственного и других уровнейсовершенствовать механизм ответственности, с преимущественным ориентированием на обеспечение восстановления потерь лесных ресурсов, понесенных в результате совершения правонарушений.

Для обеспечения охраны и рационального использования лесных ресурсов в условиях перехода нашей страны к рыночному способу хозяйствования на рубеже XX и XXI в. необходимо дальнейшее всестороннее изучение научно-практических разработок в области лесного права российских и зарубежных ученых-юристов, а также опыта правоприменительной и правоохранительной деятельности в дореволюционной России и других государствах. Несовершенство нормативно-правовой базы лесного права, четко отлаженного механизма обеспечения правоприменительной деятельности, ответственного и подконтрольного правительству органа приводило тогда и приводит в настоящее время к многочисленным злоупотреблениям, позволяющим успешно преодолевать правовые коллизии лесного законодательства.