Актуальность темы
диссертации. Формирование демократического правового государства и гражданского общества предполагает развитие регионально-управленческих отношений в соответствии с конституционным статусом субъектов Российской Федерации.
Решение двуединой задачи — сохранения равноправия субъектов Федерации и создания лучших условий для управления на различных уровнях предполагает действие механизма правового регулирования регионально-управленческих отношений, основанного на опыте отечественного конституционализма и правотворчестве субъектов Российской Федерации. Суть создания регионально-управленческого механизма заключается в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, динамизм общественных отношений в субъектах РФ, общее и особенное в понимании конституционной природы их функций, форм и методов управления. Правовой анализ управления в субъектах РФ имеет большое значение для выяснения сущности государственного строительства в соответствии с положением Конституции Российской Федерации о том, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий мемеду органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
При всей важности проблемы конституционного регулирования регионально-управленческих отношений ее анализ в научной литературе остается недостаточным, а уровень теоретико-практического и концептуального обобщения сложившихся отношений низким. До настоящего времени нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих многообразие регионально-управленческих правоотношений.
Объектом исследования являются регионально-правовые отношения, возникающие в процессах управления, осуществляемых органами власти субъектов Федерации — регионов на этапе конституционного укрепления российской государственности.
Предметом исследования выступает конституционное регулирование ре-плонально-управленческих отношений в федеративном государстве.
Цель и задачи исследования
Целью данного исследования является раскрытие сущности и особенностей конституционного регулирования региональноуправленческих отношений, выявление средств развития законодательных основ их совершенствования, определение путей повышения эффективности правового обеспечения регионального управления в переходный период. Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач:
— выявить, проанализировать и обобщить основные черты исторически развивающейся концепции, объекта и предмета конституционного регулирования регионально-управленческих отношений;
— разработать механизм регулирования регионально-управленческих отношений, его функциональное назначение и пределы действия субъекта Федерации в законотворческом процессе;
— раскрыть сущность, особенности и пределы конституционно-правового регулирования регионально-управленческих отношений в федеративном государстве, опираясь на институциональный анализ власти и собственности;
— рассмотреть правовой статус, поведение и активность участников регионально-управленческих отношений, наиболее важные вопросы его возникновения, осуществления и прекращения;
— выявить особенности процедуры и методов реализации регионально-управленческих отношений, действия правовых норм в сфере регионального управления;
— выработать предложения, направленные на практическое применение теории конституционно-правового регулирования региональных отношений и предложить конкретные меры, обеспечивающие улучшение их нормативной правовой базы.
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектический метод познания региональных процессов и явлений, а также вытекающие из него частно-научные методы: системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, экономистов, социологов, касающиеся проблем регулирования регионально-управленческих отношений и соответствующее законодательство, отражены результаты правоприменительной деятельности органов управления различных уровней.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Р. Ф. Васильева, Ю. А. Веденеева, В. Г. Вишнякова, В. В. Володина, Ю. А. Дмитриева, Н. И. Глазуновой, Д. Л. Златопольского, Е. М. Ковешникова, Ю. М. Козлова, А-М.Колодкина, Э. Л. Кузьмина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Г. В. Мальцева, О. О. Миронова, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, М. И. Пискотина, С. В. Соловьевой, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета и других. В процессе работы над диссертацией ее автор изучил и использовал редко упоминаемые в научной литературе труды таких ученых, как В. Герье, В. Гессен, М. Вебер, С. А. Котляревский, М. М. Ковалевский, Б. Н. Чичерин, Н. И. Лазаревский, А. Ломман, Г. Иеллинек, А. Менгер и других.
В целях комплексности исследования в диссертации отражен современный опыт других стран, а сфере правового регулирования государственно-управленческих отношений. Автор использовал теоретические положения и выводы работ П. Друкера, Г. Кунца, С. О. Доннела, М. Х. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, К. Р. Макконела, С. Л. Брю и других ученых.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов. Изучено соответствующее законодательство государств-членов СНГ, ряда зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Существенным источником познания явилось участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных актов и программ Московской области, а также докладных записок для региональных и федеральных органов.
Научная новизна исследования состоит в попытке создания целостной концепции конституционного регулирования регионально-управленческих отношений как динамичной системы с выделением их элементов и законотворческих проблем развития. В новом аспекте формулируется понятие «регионально-управленческое отношение», представленное многообразием конфетного содержания и форм выражения в целях достижения эффективной управляемости.
На защиту выносятся выводы и предложения, полученные в результате исследования и отражающие позицию автора, а именно:
— регионально-управленческие отношения — это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах РФони имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе, раскрываемом в диссертации как региональное строительство;
— анализ регионально-управленческих отношений, проведенный в трех аспектах (субстанциональном, функциональном и структурном), а также пределов самостоятельности внутрирегионального развития и нарастающих тенденций к формированию регионального права;
— выделение у регионально-управленческих отношений субъектов РФ общих черт, присущих любому их конкретному виду (равно как специфических свойств каждого вида, порождаемых особенностями региона), что позволило автору обосновать предложения по кодификации соответствующего законодательства, содержанию проектов федеральных законов о региональном строительстве в Российской Федерации, о региональном развитии государственного и муниципального управления, о порядке учета законодательства субъектов РФ в процессе законотворчества, о реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;
— описание статуса государственных органов и должностных лиц, занятых в региональном строительстве, с последующим принятием законопроектов о принципах организации и деятельности органов государственного и муниципального управления субъектов РФ, о содержании, формах и методах регионального контроля;
— раскрытие системы законодательства субъектов РФ, которая должна строиться в расчете на активность гражданина в управлении и реальные возможности органов регионального управления, на оптимальных пределах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, определяемого в законодательстве о разграничении их предметов ведения и полномочий;
— обоснование возможности эффективного регулирования региональных взаимоотношений с помощью законов субъектов РФ об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами, об общих принципах взаимоотношений органов государственного управления в межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
— исследование процесса углубления демократизации содержания регионально-управленческих отношений путем принятия программы обеспечения самоуправления и саморегулирования в субъектах Федерации, модели правового регулирования регионального строительства, а также действия механизма предотвращения и устранения коллизий в региональном законодательстве, правил подготовки правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации;
— положение о том, что процедуры выполнения решений органов регионального управления должны отвечать определенным критериям: иметь региональную целевую направленностьбыть ориентированы на конкретный объект управлениянепротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме исполнения;
— обоснование предложения о введении практики роспуска органов государственной власти субъекта Федерации в случае отказа выполнять решение Конституционного Суда Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут обеспечить повышение научного уровня правового регулирования регионально-управленческих отношенийспособствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостной концепции конституционного регулирования этих отношений.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения, по мнению автора, создают определенную теоретико-методологическую базу деятельности участников данных отношений, разработки нового и совершенствования действующего законодательства в сфере регионального управления в субъектах Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших разработках конституционной проблематики, в учебном процессе, а также при подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов диссертационного исследования и их реализация, основные положения диссертации докладывались на методологических семинарах и заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы.
Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы юристов по подготовке, дополнению, изменению Устава Московской области. Диссертант участвовал также в разработке нормативных актов администрации Московской области и Московской областной Думы. Ряд выводов и предложений автора находит отражение в научно-аналитических записках, которые направлены в федеральные и региональные органы управления.
Основные теоретические предложения и выводы диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы и приложения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации 1993 года создала предпосылки для государственно-правового строительства в субъектах Федерации. Региональное устройство государственной и муниципальной власти, основанное на конституциях и уставах субъектов Федерации, соответствует демократическим стандартам, хотя и несет в себе последствия жесточайшего политического противостояния и кризиса.
Регионализация управления — оправданный и правомерный процесс. Принятые Конституции и уставы субъектов РФ создали благоприятную основу для взаимодействия всех ветвей власти на региональном уровне. Стабильность общества, защита его основополагающих ценностей, прежде всего прав человека, обеспечение национальных интересов России во многом зависят от того, насколько эффективна будет правовое регулирование региональных отношений, насколько сумеет региональная организация власти преодолеть разрыв между конституционными принципами и реальной практикой, ввести регионально-управленческие отношения в систему демократических ценностей.
Отказавшись от тоталитаризма в осуществлении власти, субъекты Федерации не в полной мере овладели правовыми средствами управления, что подтверждается неконтролируемым ростом управленческого персонала, расцветом бюрократизма и коррупции, включением части чиновничества в политическую борьбу, опасно низким уровнем исполнительной дисциплины.
Решать проблему развития механизмов демократии на региональном уровне надо, наряду с убеждением, и с помощью такого обязательного атрибута власти, как государственное принуждение, опирающееся исключительно на право.
Субъектам Российской Федерации предстоит разработать и принять законы, устанавливающие четкие правила функционирования государственных и муниципальных органов и предусматривающие механизмы контроля и ответственности, которые позволяют принимать правовые акты, реально выполнимые и не допускающие произвольного толкования. Однако незавершенность системы нормативных актов, действующих на региональном и муниципальном уровнях, все еще не позволяет кардинально уменьшить сферу действия так называемого разрешительного принципа и замены его уведомительным, а также сделать приоритетными контрольные функции и персональную ответственность должностных лиц за исполнение правовых актов.
Субъекты Федерации в ходе кризиса власти еще лучше познали, что такое право силы. Осознать силу права, регулирования с его помощью региональных отношений только предстоит. В федеративном правовом государстве региональные и муниципальные власти связаны правом, развитием правовой системы субъектов Федерации, что означает укрепление позиций системности регионального законодательства, правовой экономики, (принятия меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т. д.).
Но и этого недостаточно для утверждения в России авторитета права. Регионализация правоотношений, а следовательно, формирование новых региональных аспектов правосознания только формируется. Сказываются, наряду с историческими традициями, непоследовательные, в правовом отношении, действия субъектов Федерации. Для того, чтобы права личности, никогда в отечественной истории не считавшееся практическим государственным приоритетом, и впредь не оставались декларативными, надо перейти от простого упоминания о них в официальных документах к обеспечению правовой защищенности граждан в региональном управлении. В каждом регионе ни в коем случае не должны органы управления переступать грань, за которой нарушения прав человека становятся системой и образом жизни. От региональных структур власти в не меньшей мере, если не в большей, зависит создание эффективной системы защиты человека от произвола государства.
Для того, чтобы государственные и муниципальные служащие действовали, непосредственно основываясь на законе, необходимо добиваться применения конституций и уставов субъектов Федерации в качестве актов прямого действия. Кроме того, неотъемлемым долгом местных властей стало создание в регионах разветвленной и доступной инфраструктуры правовой помощи населению, т. е. установление правил, обеспечивающих доступность получения гражданами юридической помощи.
В механизме укрепления доверия между государственными и общественными структурами особое место призвано занять требование обеспечения доверия региональных структур управления к федеральной власти, для которых нужен заслон от действия экстремистских сил, стремящихся к сепаратизму и анархии.
Единство, целостность России, равно как и реализация всех конституционных принципов федерализма, не ущемляют права регионов. Необходимо четкое разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.
Установление правового порядка в России предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и надежную обратную связь по всей вертикали — от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность правового строительства российского федерализма и регионализма делает налаживание такой системы особенно сложным.
Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения Федерации и ее регионов, неопределенность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий сдерживают определение ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.
В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти Федерации. Единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это и нереально, и неконституционно. Есть масса вопросов, которые субъекты Федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности. Однако не может быть единого государства без универсальных, общих для всех правовых принципов жизни.
Пока же субъекты РФ не обустроили единое правовое пространство.
Наиболее яркие признаки этого — принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации, несоблюдение или неисполнение федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ, судебных решений.
Большинство правовых актов, принятых в регионах и поступивших в Министерство юстиции РФ не соответствует Конституции и федеральному законодательству. Практикуется издание субъектами Федерации правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов. Недостаточно используется право прокуроров и органов юстиции обращаться в суд с исками о нарушении законодательства органами государственного и муниципального управления.
Для того, чтобы механизм защиты единого правового пространства России заработал в опоре на регионы, необходимо обусловливать подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Это условие должно соблюдаться неукоснительно. Наряду с тем надо в полной мере выявить и систематизировать основные правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации, своевременно подготавливать соответствующие запросы в Конституционный Суд России.
Очевидной является обязательность судебного оспаривания незаконных нормативных актов, принимаемых органами государственной власти и должностными лицами субъектов Федерации и местного самоуправления, если иные способы реагирования не достигают цели.
Вопросы принятия органами государственной власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, а также факты несоблюдения должностными лицами федеральных законов, указов Президента, судебных решений, на наш взгляд, должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Верхняя палата парламента — не просто собрание представителей регионов. Это одна из главных частей механизма федеральной власти. Двойной статус членов Совета Федерации требует от них равного подхода и к актам федеральной власти, и к своим собственным решениям. л.
I Одна из важнейших проблем обеспечения единого правового пространства — сильная зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов государственного управления. Каждое федеральное ведомство обязано создать для своих территориальных органов и их должностных лиц условия, обеспечивающие независимость от местного влияния при осуществлении федеральных полномочий. Но это не должно вести к ослаблению взаимодействия.
На главах администраций субъектов Федерации лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. Следовательно, они должны нести перед страной государственно-правовую ответственность за выполнение федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ, судебных решений. Недопустимы впредь даже единичные факты использования руководителями субъектов Федерации своего выборного статуса для ослабления единой системы государственной власти. Все это требует усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах на основе новых функций, позволяющих эффективно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.
Преодолению трудностей в поиске баланса между самостоятельностью и ответственностью во взаимоотношениях органов государственной власти Федерации, ее субъектов с органами местного самоуправления способствовало бы прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита.
Для государственной системы регионов органы местного самоуправления важны именно как, канал управления страной, лучше других осведомленный о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. Именно муниципальные органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки.
Проведенный в ходе настоящего исследования анализ позволяет сделать также вывод, что проводимое в последние годы реформирование местного самоуправления и регионального управления носило непоследовательный характер, хотя им придавался вид масштабных перемен. При этом не всегда учитывался тот факт, что региональное управление, как всякая управляющая система, имеет сложную организацию, взаимообуславливающие и зависимые друг о друга различные подсистемы и элементы.
Выявить ключевые звенья этой системы, увидеть механизм ее действия, оценить эффективность регионально-управленческой деятельности и выработать конкретные предложения по ее развитию позволяет исследование правового статуса региональных и муниципальных органов, сделанное в ходе анализа управленческой практики.
В частности, было определено место региона в структуре государственного управления, рассмотрен механизм их взаимодействия с другими социальными структурами по горизонтали и между собой. Через определение целей регионального управления систематизированы их функции и компетенция, что позволило в свою очередь рассмотреть проблему разграничения их функций и полномочий, выработать системы сдержек и противовесов в их деятельности.
Разделение системы государственного управления на три уровня — государственно-правовой, государственно-региональный и территориально-самоуправляющийся позволяет придти к следующему выводу. Региональные представительные и исполнительные органы — это органы государственной власти на конкретной, определенной законом части территории, занимающие промежуточное положение между центральными государственными органами власти и местным управлением (самоуправлением), несущие двойную объектно-субъектную функцию в системе государственного управления, направленную на управление данной территорией.
Такую трехзвенную систему — «государство — регион — местное самоуправление» следует рассматривать как наиболее оптимальную, поскольку каждый уровень имеет свою специфику. Это должно исключать дублирование одних органов другими. Учитывая местные условия, пространственно-демографические характеристики, национальный уклад, необходимо не отказываться от районов, а провести их укрупнение или разукрупнение, в зависимости от существующих масштабов их территории.
При такой постановке вопроса вытекает определение региона, с точки зрения его места в административно-территориальном устройстве государства, как части территории, охватывающей одну область (край) или представляющую собой один укрупненный район, образуемый и управляемый в интересах проживающего в нем населения, с учетом общегосударственных интересов, единства природных, экономических и национально-культурных условий.
Анализ и соотнесение функций и полномочий центральных и региональных органов, проведенный в ходе настоящего исследования, изучение опыта регионального управления в странах с устоявшимися демократическими традициями, позволяют выделить некоторые общие тенденции. Они являются характерными для современного демократического общества, которые могут быть ориентиром в законотворческой деятельности, направленной на регулирование отношений «центр — регион».
К ним можно отнести: общее направление к децентрализации государственной власти и расширение самостоятельности региональных органов за счет перераспределения властных полномочий, путем передачи их части из центра на места. Сюда же следует включить создание устойчивой бюджетной системы, расширение возможностей регионов в имущественно-собственнических отношенияхдифференцированный подход к осуществлению региональной политики государства.
