Правовое регулирование трудоустройства в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Переход к рыночной организации экономики в Российской Федерации вызывает необходимость совершенствования законодательства о труде. При этом первостепенное значение приобретает разработка концепции, отражающей современную социально-экономическую ситуацию, и прежде всего изменения на рынке труда, а также международно-правовые нормы о труде и опыт стран с рыночной экономикой в регулировании трудовых отношений. В числе направлений реформирования трудового права важное место занимает создание системы обеспечения реальной возможности граждан трудиться. Основным элементом такой системы выступает трудоустройство как одна из гарантий реализации прав человека и гражданина в сфере труда.

Актуальность исследования проблемы трудоустройства подтверждается программными документами государства. Как отмечалось в утвержденной Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 768 Комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 -2000 годы, способность складывающегося в России рынка труда к саморегуляции все еще незначительна, поэтому остается необходимость в использовании элементов государственного регулирования, посредством которого следует решить ряд задач — таких как обеспечение правовых условий для создания и сохранения рабочих мест, развития кадрового потенциала в различных отраслях экономики и регионах, предотвращение роста неполной занятости и массовой безработицы и др. Представляется, что решение указанных задач невозможно без совершенствования механизма правового регулирования трудоустройства.

Бюллетень Министерства труда РФ. 1996. № 6.

Сегодня в качестве характеристики рынка труда в Российской Федерации, а также основной предпосылки трудоустройства выступает безработица, которая сопровождается различными проблемами социального, экономического и психологического характера. Так, существование скрытой безработицы (как правило, под видом неполной занятости) понижает цену рабочей силы, увеличивает конкуренцию работников на открытом рынке, разрушает механизм спроса и предложения рабочей силы, деформирует отраслевую структуру занятости, особенно в отраслях, находящихся в глубокой депрессии, а также служит фактором развития теневой экономики.

Современный рынок труда отличается постоянным ростом безработицы. По данным Госкомстата и Федеральной Службы Занятости России общая численность безработных увеличилась от 5,7 млн. чел. в 1995 году до 5,8 млн.чел. в 1996 году и по прогнозам Минэкономики достигнет 5,9 млн.чел. к концу 1997 года. Уровень безработицы, определяемый в процентах к экономически активному населению, возрос от 7,8% (1995г.) и 8% (1996 г.) до 8,2% (прогноз на 1997 г.). При этом показатель доли зарегистрированных в службе занятости безработных по отношению к экономически активному населению вырос от 2,7% в 1995 году до 4,3% в 1996 и по прогнозам составит 4,9% к концу 1997 года1.

По данным Института труда Министерства труда РФ, рост регистрируемой безработицы сдерживается отсутствием реальной возможности трудоустройства, особенно наиболее нуждающихся и недостаточно конкурентоспособных на рынке труда граждан. Так, доля молодежи в.

1 Федеральная целевая программа содействия занятости населения РФ на 1996 — 1997 годы. Утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 570 //Бюллетень Министерства труда РФ. 1996. № 6. общем составе официально зарегистрированных безработных в России к концу 1995 года превысила 36%- на 50% остается невостребованным на рынке труда перечень профессий, предоставляемых молодым людям в учебных заведениях1. В связи с этим половина закончивших обучение меняют свою профессию, даже не поработав по выбранной ими специальности. Все больше дают о себе знать общественные последствия этой беспрецедентной растраты человеческого потенциала: растут преступность и наркомания, молодые люди испытывают все более глубокое разочарование из-за невозможности в полной мере участвовать в жизни общества. Данными проблемами озабочены во всем мире2.

Кроме того, имеет место рост средней продолжительности регистрируемой безработицы (с 5,5 до 6,3 месяца), а также увеличение доли граждан, не нашедших работу и состоящих на учете в органах службы занятости свыше 8 месяцев, а порой и года (от 16% до 18%) и более года (от 9% до 14%)3.

Безработица отрицательным образом влияет и на качество рабочей силы специалистов, у которых остается все меньше и меньше стимулов для эффективного и творческого труда. Специалисты постоянно пополняют число квалифицированных безработных, оттесняются на менее оплачиваемые и менее престижные должности, им чаще грозит частичная занятость, а оплата их труда в бюджетной сфере, особенно в науке, здравоохранении, образовании и культуре, значительно отстает от изменения индекса стоимости жизни.

1 Российский рынок труда: общие тенденции и перспективы. //Работа для вас. 1997. № 48.

2 Фергюсон М. Профсоюзы и безработица среди молодежи. //Трудовой мир. 1993. № 3.

3 Состояние рынка труда и занятости городов России. //Человек и труд. 1997. № 9. С. 24.

Уровень безработицы меняется в зависимости от регионов и отраслей народного хозяйства и может составлять от 5% (в малых и средних городах России) до 12,9% (в регионах с напряженной ситуацией на рынке труда, например, в Ивановской области) — от 2,6% в стройиндустрии до 6,6% в легкой промышленности или даже 12% - в стекольной и сте-кольно-фаянсовой промышленности. Неравномерность размещения трудовых ресурсов также выступает в качестве одной из характеристик рынка труда Российской Федерации, где наряду с трудоизбыточными регионами (Ставропольский, Краснодарский края) существует целый ряд областей, находящихся в депрессивном состоянии (районы Севера, Сибири, Дальнего Востока)1. При этом мобильность трудовых ресурсов ограничивается нехваткой жилья, недостатком информации о спросе и предложении на рынке труда и другими факторами, что приводит к неэффективности распределения рабочей силы по регионам.

Анализ состояния нынешнего рынка труда в РФ требует принятия срочных мер по профилактике и сокращению безработицы, в числе которых — создание и закрепление в соответствующих правовых нормах определенной системы трудоустройства, гарантирующей гражданам реализацию их прав в сфере труда и занятости и отвечающей современным экономическим реалиям. Представляется, что для этого необходимо проанализировать существующие в науке российского трудового права различные взгляды на проблему трудоустройства с целью выявления тенденций развития научного подхода к указанным вопросам.

В целях разработки такой системы трудоустройства следует также обратиться к мировому опыту решения данных проблем, находящему.

Состояние рынка труда и занятости городов России. //Человек и труд. 1997. № 9. С. 24 отражение главным образом в конвенциях и рекомендациях Международной Организации Труда (МОТ). Задача создания необходимого количества новых рабочих мест называется в качестве приоритетного направления экономической и социальной политики в странах мира, стоящих на самых разных уровнях развития. Так, в докладе Международного Бюро Труда «Занятость в мире: 1996/97 гг.» отмечается, что почти треть рабочей силы в мире либо не имеет работы, либо занята неполное рабочее время. В промышленно развитых странах почти 35 миллионов человек лишены работы1. Приведенные факты свидетельствуют о том, что исследуемая проблема носит интернациональный характер. Более того, в настоящее время тенденции развития мировой экономики, проявляющиеся в либерализации торговли и инвестиционных потоков, а также в глобализации производства, создали новые возможности для международного движения трудовых ресурсов — трудоустройства в разных странах.

Использование в качестве образца соответствующего опыта европейских стран при обязательном учете особенностей формирования рыночной организации экономики в РФ также может способствовать формированию прогрессивной модели правового регулирования трудоустройства.

Разработанное с учетом всех вышеуказанных условий законодательство о трудоустройстве станет залогом нормального функционирования рынка труда в РФ как неотъемлемого элемента рыночной организации экономики. Актуальность настоящего исследования подтверждается необходимостью анализа новейших тенденций и перспектив разви Занятость в мире: 1996/97 гг. Доклад МВТ. //Трудовой мир. 1996. № 4. С. 2. тия рынка труда, которые недостаточно рассматривались в работах современных юристов.

Перечисленные выше обстоятельства вызывают необходимость обновления действующего российского законодательства о трудоустройстве. Последнему принадлежит важнейшая роль в предотвращении массовой и сокращении длительной безработицы, что является одним из направлений политики РФ как социального государства (ст. 7 Конституции РФ) по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Степень разработанности темы. К проблемам научно-практического характера трудоустройства было привлечено внимание в работах Н. Г. Александрова, В. С. Андреева, Н. А. Горбатюка, В. П. Данукина, А. М. Кузнецова, Р. З. Лившица, Е. В. Магницкой, О. М. Медведева, Ю. П. Орловского, А. С. Пашкова, О. В. Смирнова, А. И. Ставцевой, Л. П. Уржинского и многих других.

Тем не менее в юридической литературе недостаточно четко разработаны отдельные аспекты трудоустройства, в частности, его понятие, механизм правового регулирования, а также содержание правоотношений по трудоустройству. Основываясь на достижениях отечественной юридической науки в решении проблем правового регулирования трудоустройства и учитывая необходимость их адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям в Российской Федерации, автор поставил перед собой задачу определить и научно обосновать современный подход к характеристике наиболее важных сторон трудоустройства.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических и практических вопросов трудоустройства, а также формирование научно-обоснованной концепции его правового регулирования, которая может способствовать созданию наиболее эффективной и приемлемой для современной ситуации в России системы трудоустройства.

Достижение указанной цели связано с постановкой и решением следующих задач:

— выявить сущность и определить значение трудоустройства в сфере реализации гражданами РФ закрепленных в ст. 37 Конституции прав, а также в сфере содействия занятости;

— сформулировать понятие трудоустройства, представить его научно-обоснованную классификацию на формы и виды;

— исследовать сущность правоотношений по трудоустройству с учетом изменившихся социально-экономических условий и законодательства;

— раскрыть механизм правового регулирования трудоустройства и охарактеризовать его содержание;

— разработать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования трудоустройства.

Научная новизна работы заключается в проведении комплексного исследования проблем трудоустройства с учетом особенностей периода перехода России к рыночной организации экономики. В диссертации в свете Конституции РФ, действующего законодательства и на основе системного подхода предложены понятие трудоустройства, классификация его форм и видов, а также выявлены основные закономерности правового регулирования трудоустройства, его роль как гарантии реализации трудовых прав граждан и способа содействия занятости.

На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:

1. Предлагается сформулировать понятие трудоустройства, основанное на следующих признаках: а) на его значении как юридической гарантии реализации гражданами трудовых правб) на роли трудоустройства как способа содействия (в ряде случаев — обеспечения) занятостив) на участии государственных (иных посреднических) органов в подыскании подходящей работы и в устройстве на неег) на необходимости учета и соотношения интересов граждан, работодателей и государства при трудоустройстве.

2. С новых позиций предлагается классификация трудоустройства на формы — в зависимости от статуса органов, осуществляющих посреднические функции, и на виды — в зависимости от субъектного состава трудоустраиваемых граждан.

3. Раскрывается механизм правового регулирования трудоустройства и выделяются особенности этого механизма.

4. Приводятся анализ содержания правоотношения по трудоустройству и характеристика правового положения его субъектов с учетом изменений социально-экономических условий РФ и действующего законодательства.

5. Формулируются предложения по совершенствованию законодательства о трудоустройстве, основанные на обобщении практики деятельности органов по трудоустройству, мирового опыта решения подобных проблем, в том числе опыта некоторых европейских стран (Бельгии, Нидерландов и др.).

6. Предлагаются варианты дифференцированного подхода к регулированию складывающихся в сфере трудоустройства общественных отношений, исходя из целесообразности дальнейшей разработки специальных программ трудоустройства для отдельных категорий граждан и различных отраслей народного хозяйства Российской Федерации.

Практическая значимость исследования проявляется в том, что полученные автором в результате анализа научных позиций российских ученых, международно-правовых норм, обобщения работы органов трудоустройства г. Москвы и других городов, а также опыта стран Европейского Союза в решении подобных проблем выводы и предложения могут быть положены в основу оптимальной модели правового регулирования трудоустройства в Российской Федерации, а также использованы в учебном процессе в преподавании общего курса по дисциплине «Трудовое право», специальных учебных курсов, посвященных вопросам трудоустройства, включая курс повышения квалификации работников трудоустраивающих органов.

Итоги изучения международно-правовых норм о трудоустройстве (содержащихся, в частности в Конвенциях МОТ № 122 «О политике в области занятости» (1964 г.) и № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» (1958г.), в основополагающих документах ООН — таких, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.) и обобщения опыта стран с развитой рыночной экономикой в решении рассматриваемых вопросов могут быть включены в спецкурсы, посвященные международно-правовому регулированию трудовых отношений и сравнительному правоведению.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Основные положения, идеи и выводы диссертации изложены в опубликованных автором статьях. Результаты теоретического анализа были подкреплены в процессе изучения автором деятельности органов по трудоустройству г. Москвы и Ярославской области. Ряд проблем теоретического и практического характера обсуждался с зарубежными коллегами в процессе прохождения стажировки в Нидерландах.

Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключение хотелось бы привести рад выводов настоящего исследования, которые рекомендуется учесть при совершенствовании теоретического понимания трудоустройства, а также изменении действующего законодательства.

Анализ развития правового регулирования трудоустройства за период начиная с 1917 года показал, что его методы значительно изменились, особенно за последние несколько лет. Полное вмешательство государства в процессы обеспечения работой безработных (выражавшееся, например, в трудовой повинности и трудовых мобилизациях в 1918;1919 гг) постепенно сходило на нет, и уже с принятием КЗоТ РФ в 1922 году в основу привлечения граждан к труду был положен трудовой договор. Тем не менее вмешательство государства в рассматриваемые процессы не исключалось. Официальное признание в 1930 году факта окончательной ликвидации безработицы означало изменение направлений государственной политики в области правового регулирования трудоустройства, что выразилось в проведении мероприятий по плановому обеспечению народного хозяйства кадрами и в борьбе с текучестью кадров. Таким образом, главенствующую роль играло прямое распределение рабочей силы согласно народнохозяйственному плану, централизованный метод регулирования отношений по трудоустройству по-прежнему преобладал, и не было оснований говорить о существовании рынка труда. В годы Великой Отечественной войны степень централизма возросла (так, было разрешено применение трудовой повинности для выполнения ряда работ) по вполне обоснованным причинам.

Начало применения договорного метода трудоустройства связано с периодом восстановления народного хозяйства, когда оргнабор превращается в средство обеспечения промышленности и сельского хозяйства квалифицированной рабочей силой и осуществляется на основе договоров хозяйственных организаций с колхозами и колхозниками. Но в большинстве случаев управление трудовыми ресурсами в послевоенный период по-прежнему осуществлялось на плановых началах. Более подробная правовая регламентация организации трудоустройства, проведенная в 60-х годах, отражала особую координирующую роль Госплана в казанных процессах.

Начальный этап перехода к рыночной организации экономики в России ознаменовался расширением демократизма в методах правового регулирования трудоустройства, что выразилось в ограничении вмешательства государства в сферу рассматриваемых общественных отношений. С момента отмены всеобщей обязанности трудиться (государственного принуждения к труду) в полной мере стал применим метод добровольного волеизъявления граждан при вступлении в правоотношения по трудоустройству. В большей степени стал применяться метод материального стимулирования субъектов правоотношений по трудоустройству, например, при регулировании мотивации выбора видов и сфер приложения труда, в установлении законодательством системы поощрения работодателей, содействующих государству в решении проблем трудоустройства и др.

Таким образом, существовавшее ранее плановое распределение трудовых ресурсов сменилось более соответствующим принципам рыночной организации экономики регулированием спроса и предложения рабочей силы на рынке труда, когда сам рынок труда выступает в качестве элемента механизма правового регулирования труда.

Изменение понимания сущности и значения трудоустройства стали необходимыми. Если ранее оно имело первостепенное значение для привлечения к труду незанятого населения (молодежи, военнослужащих, выпускников, высвобождаемых работников, инвалидов, пенсионеров и др.)" 1, а также для осуществления регионального перераспределения трудовых ресурсов посредством оргнабора, общественного призыва в малообжитые районы и на новостройки страны, то в современных условиях при растущей из года в год безработице в России стало необходимым законодательное закрепление трудоустройства как юридической гарантии реализации гражданами трудовых прав (право на труд, право на защиту от безработицы, а также право на полную, продуктивную и свободно избранную занятость), а также способа содействия (в ряде случаевобеспечения) занятости. Последнее невозможно без создания научно-обоснованной и адекватной экономическим реалиям системы способов содействия и обеспечения занятости.

Особое значение трудоустройства вызывает необходимость более детального его правового регулирования. В этой связи в рамках реформирования трудового законодательства целесообразно рассмотреть предложение о возможности разработки нормативно-правового акта, посвященного трудоустройству. Это необходимо для восполнения пробелов в его правовом регулировании, а также унификации его правовой базы. В юридической литературе уже поднимался вопрос о включении в.

1 Трудовое право: энциклопедический словарь. Отв. редактор — С. А. Иванов. -М., 1979. особенную часть КЗоТ РФ глав о трудоустройстве и др. В частности, О. М. Медведев в 1992 г. предлагал ввести в КЗоТ главу под названием «Обеспечение занятости», с которой целесообразно было бы начать Особенную часть.1 Соответствующие изменения были внесены (глава 111-А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права на труд», которая в общих чертах устранила существовавший пробел).

В настоящее время отчасти функции такого нормативного акта выполняет Закон о занятости, который, как показывает практика, не охватывает всех проблем правового регулирования трудоустройства. Кроме того, как уже отмечалось при характеристике современного правового регулирования трудоустройства, большая часть анализируемых вопросов регулируется множеством нормативных актов различного уровня, не систематизированных и во многом противоречащих друг другу. Все это приводит к неоднозначному пониманию права граждан на трудоустройствонечеткости в законодательном закреплении правового статуса субъектов правоотношений по трудоустройству (особенно это касается трудоустройства определенных категорий граждан, так как указанная группа субъектов по-разному называется в различных нормативных актах, что приводит на практике к разного рода сложностям в предоставлении им услуг по трудоустройству в приоритетном порядке).

При разработке такого нормативно-правового акта целесообразно учесть следующее:

Во-первых, прежде всего особое внимание следует уделить формированию понятийного аппарата, для чего было бы желательным исполь.

1 О. М. Медведев. Некоторые правовые вопросы обеспечения занятости населения //Государство и право. 1992. № 8. С. 73. зовать предложенное в настоящем исследовании определение трудоустройства. Как известно, отсутствие понятия трудоустройства в действующем законодательстве приводит к неоднозначности в его токовании и, как следствие, к низкому уровню предоставления услуг по трудоустройству.

Во-вторых, необходимым является перечисление основных участников правоотношения по трудоустройству с подробной характеристикой их прав, обязанностей, ответственности. При этом четко должны быть определены особенности трудоустройства определенных категорий трудоустраиваемых (виды трудоустройства).

Обращаясь к ответственности участников правоотношения по трудоустройству, следует принять во внимание наибольшую эффективность мер материальной ответственности.

Исследование проблемы трудоустройства неразрывно связано с изучением его в аспекте правового института. В некоторых работах юристов трудоустройство характеризуется как институт публично-правового характера, объединяющий нормы административного и трудового права. При этом отмечается, что с переходом к рынку трудоустройство приобретает черты частно-правового института. Так, А. С. Пашков полагает, что по своей юридической природе рассматриваемые правоотношения стали носить частно-правовой характер, поскольку органы службы занятости не включены в систему органов государственного управления и не наделяются властными полномочиями по отношению к хозорганам Однако в настоящее время государственная.

1 Пашков A.C. Занятость, безработица, трудоустройство (обзор законодательства) — С-П., 1994 г. С.З. служба занятости полностью подконтрольна Министерству труда и социального развития как органу исполнительной власти государства. Это означает усиление централизма в управлении вопросами трудоустройства и лишение самостоятельности службы занятости. Последнее хотя и встречается в практике некоторых стран, но не признается прогрессивным явлением, поскольку не вполне согласуется с концепцией рынка труда.

Не лишены практического смысла предположения юристов о том, что со временем нормы о трудоустройстве и занятости выделятся в самостоятельную подотрасль права. Так, как считает А. Нуртдинова, в перспективе можно ожидать выделения законодательства о занятости в самостоятельную подотрасль права на основе особенностей предмета регулирования — комплекса общественных отношений, складывающихся в данной сфере.1 Действительно, на сегоднящний день относить правовые нормы о трудоустройстве только к институту трудового права представляется не вполне корректным. Например, трудоустройство в его широком понимании может быть направлено на приобретение гражданином любой предусмотренной законом формы занятости (помимо заключения трудового договора (контракта)) — содействие негосударственного органа по трудоустройству характеризуется рядом особенностейпри трудоустройстве следует принимать во внимание общность проблем трудоустройства и образования. Перечисленные аспекты трудоустройства (как трудоустройства в широком его понимании) не являются основной темой настоящего исследования и поэтому не охвачены в нем с достаточ.

1 Нургдинова А. Реформа трудового законодательства: основные направления //Российская юстиция. 1996. № 2. ной полнотой, поскольку проведенный анализ распространяется на трудоустройство с участием государственных органов по вопросам занятости. Объем прав и обязанностей участников общественных отношений, возникающих в связи с оказанием содействия в подыскании работы и в устройстве на нее зависит от статуса посреднического органа (так, отношения, возникающие при участии негосударственного органа по трудоустройству, регулируются трудовым правом не полностью, а, например, в части установления критериев подходящей работы, регламентации процессов тестирования, ответственности агентств по трудоустройству). Однако указанные обстоятельства должны быть приняты во внимание при совершенствовании законодательства о трудоустройстве.

За последние несколько лет Правительством РФ был утвержден ряд целевых программ, определяющих основные направления реформирования различных сфер общества, а также тенденции совершенствования законодательства в соответствующих областях. Положения таких программ необходимо принимать во внимание при совершенствовании механизм правового регулирования трудоустройства. Представляется целесообразным разработать конкретные меры по реализации данных программ.