Актуальность темы
исследования. В настоящее время можно отметить значительный рост количества публикаций по вопросам совершенствования государственного налогового администрирования. При этом подавляющее большинство авторов сосредоточивает внимание на совершенствовании процедур проведения налоговых проверок и урегулирования налоговых споров. В результате формируется общественное мнение, с которым согласны многие специалисты, что основные проблемы администрирования обусловлены именно правоприменительной практикой. Соответственно, в интересах повышения возможностей налоговых органов по совершенствованию правоприменительной практики, в последние годы был реализован значительный комплекс мероприятий, основными из которых являются: проведение структурной перестройки налоговых органов для обеспечения работы по функциональному принципу, широкомасштабное внедрение информационных технологий, в том числе для обеспечения информационного взаимодействия со смежными министерствами и ведомствами. В итоге значительно повысилась результативность камеральных и выездных налоговых проверок. Например, результативность камерального налогового контроля в Управлении Федеральной налоговой службы по городу Москве в первом квартале 2006 года выросла в 1,6 раза по сравнению с первым кварталом 2005 года. На протяжении ряда отчетных периодов сохраняется устойчивая положительная тенденция роста результативных выездных налоговых проверок, которая достигла 94,7%.1.
Повышая эффективность контрольной работы, Федеральная налоговая служба и государство в целом рассчитывают на то, что налогоплательщики, дорожа деловой репутацией, в свою очередь будут добросовестно соблюдать.
1 Синикова Н. В. Администрирование налогов в столице: итоги I квартала.// Российский налоговый курьер, 2006, № 11, С. 12. требования законодательства, то есть следовать общепринятым в цивилизованном обществе нравственным стандартам. К сожалению, практика налогового контроля свидетельствует об обратном.1.
Становится все более очевидным, что гипертрофированное внимание к совершенствованию правоприменительной практики, не обеспечивает качественного повышения эффективности государственного налогового администрирования. В этой связи необходимо подчеркнуть: отношение государства к бизнесу и отношение бизнеса к государству — вопросы взаимосвязанные. И если первым не будет обеспечено установление разумных законов, то от второго проблематично ждать их добросовестного исполнения.
Таким образом, единственно возможным направлением качественного повышения эффективности государственного налогового администрирования следует считать обеспечение системного подхода в решении рассматриваемой задачи, то есть, начиная с совершенствования обоснования налоговой политики и ее реализации в законодательной базе — налоговой системе.
В этой связи представляется исключительно важным подчеркнуть, что в общей системе государственного налогового администрирования можно выделить два взаимосвязанных, но в тоже время принципиально отличающихся по характеру решаемых задач, направления налогового администрирования: первое — формирование законодательной налоговой базы (налоговой системы), а второе — контроль исполнения законодательства о налогах и сборах, обеспечивающий стабильное повышение налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации с одновременным снижением удельных административных затрат и затрат налогоплательщиков.
Анализ известных публикаций позволяет сделать вывод о том, что перспективы повышения эффективности контрольной работы Федеральной налоговой службой достаточно прозрачны и охватывают следующие основные приоритетные направления: совершенствование работы с.
Бербенец В. И. За соблюдение закона, но против «террора». // Налоговая политика и практика, 2006, № 1, С. 9. налогоплательщиками прежде всего за счет расширения спектра информационных услуг с обеспечением получения их с использованием современных электронно-цифровых технологий и совершенствование существующих методов и процедур налогового администрирования за счет развития аналитических механизмов проведения налогового контроля на базе использования современных информационных технологий.1.
В тоже время в отношении администрирования формирования законодательной налоговой базы (налоговой системы) следует отметить, что проводимая Министерством финансов Российской Федерации финансовая политика недостаточно обоснована, а соответственно неконкретна и нестабильна. Например, введенная в 1991 году налоговая система не учитывала специфические особенности налогообложения в переходный период. В результате реализуемая данной налоговой системой налоговая нагрузка оказалась недопустимо высокой и привела к «налоговому подавлению» отечественных товаропроизводителей.
В целях устранения указанного негативного явления, начиная с 1993 года, были снижены ставки основных налогов. Однако вслед за этим вопреки наметившейся тенденции снижения налоговой нагрузки реализуются меры усиления фискальной функции налоговой системы за счет введения нового «специального» налога, который через два года был отменен. С учетом истории ввода и отмены «налога с продаж», а также неоднократных повышений и снижений ставок основных налогов можно полагать, что администрирование реформирования налоговой системы велось методом «проб и ошибок» на основе вносимых «точечных» изменений в налоговое законодательство. Практика последних лет показала бесперспективность и неэффективность налогового администрирования на основе устранения недостатков налоговой системы внесением «точечных» изменений в налоговое законодательство, так.
1 Сердюков А. Э. Администрирование налогов в России: принципы и пути развития. // Российский налоговый курьер, 2006,№ 3, С. 9−11. как при таком подходе не обеспечиваются необходимые темпы реформирования налоговой системы и, соответственно, развития экономики Российской Федерации в целом.
Прошедшие 5 апреля 2005 года в Государственной думе парламентские слушания: «Налоговая реформа: состояние и перспективы», а также выступление заместителя Министра финансов Российской Федерации С. Д. Шаталова 22 марта 2006 года в Государственной думе на «правительственном часе» подтвердили, что, несмотря на значительное совершенствование налоговой системы, стратегические цели реформирования налоговой системы не достигнуты: существующая налоговая система не отвечает реальным условиям налогообложения.
Более того, изложенные выше взгляды руководства Минфина России в последнее время не претерпевают существенного развития несмотря на то, что с учетом инициатив Президента Российской Федерации Россия выходит на качественно новый уровень социально-экономического развития.
Изложенное подтверждает опубликованная в июле 2006 года статья С. Д. Шаталова «Приоритеты налоговой политики».1 Как и прежде, в выступлениях и публикациях руководства Минфина России о направлениях реформирования налоговой системы в основном достаточно четко просматривались два ставших уже традиционными направления: устранение «лежащих на поверхности» недостатков налоговой системы и снижение налоговой нагрузки, которые, согласно сделанного заявления, должны быть стратегической линией в ближайшие годы.2.
Учитывая изложенное, а также заявление, сделанное С. Д. Шаталовым на правительственном часе: «в целом налоговая реформа близится к завершению», представляется возможным сделать вывод, что у исполнительной власти до сих.
1 Шаталов С. Д. Приоритеты налоговой политики. // Финансы 2006, № 7, С. 3 -10.
2 Стенограмма «Правительственного часа» состоявшегося 22 марта 2006 г. в рамках заседания Государственной Думы Федерального Собрания РФ. пор нет концепции администрирования развития налоговой политики на переходный период.
В этой связи серьезную озабоченность вызывает обозначившиеся противоречия между реализуемыми Министерством финансов Российской Федерации направлениями развития налоговой политики на дальнейшее снижение макропоказателя налоговой нагрузки и приоритетными направлениями социально-экономического развития государства, объявленными Президентом Российской Федерации, предполагающими усиление социальной ориентации политики государства.
Суть указанных противоречий заключается в том, что экономически развитые государства с рыночной экономикой, реализующие социально ориентированную политику, имеют наиболее высокий уровень макропоказателя налоговой нагрузки — до 55%, при котором, с одной стороны, обеспечивается необходимый для решения широкого круга социальных задач уровень налоговых поступлений в доходную часть бюджета, а с другой стороны, такой уровень налоговой нагрузки является эффективным средством противодействия инфляции.
Поэтому объявленные Минфином России приоритеты налоговой политики, основным содержанием которых является снижение налоговой нагрузки, на фоне перехода Российской Федерации к широкомасштабной реализации социально ориентированной политики, 1 особенно в условиях возможного снижения цен на нефть и истощения природных ресурсов, без принятия необходимых мер по повышению эффективности налогового администрирования могут еще более усугубить негативное влияние имеющих место недостатков налоговой системы на развитие экономики государства.
В этих условиях представляется актуальным сосредоточить усилия прежде всего на повышении эффективности той составляющей системы налогового администрирования, функцией которой является разработка научно.
1 Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.// Москва, Кремль 10 мая 2006 г. обоснованной налоговой стратегии на весь период транзитивной экономики, в том числе формирование облика налоговой системы на этапе его завершения. В этой связи система государственного налогового администрирования в первую очередь должна обеспечивать решение задач прогнозирования развития условий налогообложения на перспективу, включая завершающую стадию переходного периода, и формирование (на основе полученных результатов прогноза) налоговой политики с различными уровнями ее детализации: от наиболее общего изложения в форме налоговой стратегии, включая завершающую стадию переходного периода, до конкретных мер, включаемых в рабочие документы, определяющие развитие налоговой системы и системы налоговых органов на среднесрочную и ближайшую перспективу: концепции, государственные программы и другие документы, обеспечивающие программное развитие.
Таким образом, несмотря на определенные прорывы в развитии налогового администрирования в области налогового контроля и совершенствования работы с налогоплательщиками за счет широкомасштабного внедрения информационных технологий, существенное повышение эффективности государственного налогового администрирования в целом в настоящее время проблематично из-за недостаточного развития необходимой методологической базы научного обоснования налоговой политики и мер по ее реализации с учетом специфики налогообложения в переходный период.
Объективная необходимость повышения эффективности государственного налогового администрирования для обеспечения необходимых темпов развития экономики России с учетом объявленных Президентом Российской Федерации приоритетов в области социальной политики предопределила тему настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В основу исследования были положены закономерности и концептуальные подходы, содержащиеся в законодательных и нормативных актах Российской Федерации, а также суждения как отечественных (Абалкина Л.И., Горского И. В., Дробозиной А. А., Коломина Е. В., Костенко Д. Н., Лушина С. И., Павловой Л. П., Панскова В. Г., Родионовой В. М., Романовского М. В., Русаковой И. Г., Черника Д. Г., Юткиной Т. Ф., Мишустина М. В. и других.), так и зарубежных исследователей (в первую очередь Брю К., Макконнелла К., Самуэльсона П. и ряда других).
Анализ научной литературы показывает, что ряд аспектов исследуемой проблемы достаточно хорошо разработан, хотя, естественно, не может не носить дискуссионного характера, например: подходы к налоговому регулированию, классификация методов налогового регулирования, влияние налоговых методов регулирования на эффективность налоговой системы, налоговое администрирование как система организации и регулирования налоговых отношений в соответствии с налоговым законодательством, определяющим налоговую систему, функции налогового администрирования и т. д. Однако степень разработанности различных теоретико-методологических аспектов проблемы неодинакова, так как тема налогового администрирования достаточно новая. Термин «налоговое администрирование» является российской новацией, внесенной в теорию и методологию управления налогами и углубляющей наши знания в этой области. Новизна данного понятия и основополагающая роль налогового администрирования в обеспечении налогообложения актуализирует исследование его сущности.1.
Цель исследования заключается в выявлении специфических особенностей налогообложения в государстве с экономикой переходного периода и разработке с учетом выявленных специфических особенностей налогообложения предложений по развитию системы государственного налогового администрирования в направлении обеспечения создания налоговой.
1 Мишустин М. В. Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России: Монография.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 11. системы, адаптивной к возможным условиям налогообложения в рамках всего переходного периода.
Реализация поставленной цели работы предопределила необходимость решения следующих задач:
— обосновать требования к системе государственного налогового администрирования государства с переходной экономикойоценить отечественную систему государственного налогового администрирования на соответствие требованиям к системе государственного налогового администрирования государства с переходной экономикой;
— выявить основные факторы, определяющие специфические особенности налогообложения в государстве с экономикой переходного периода, обусловливающие снижение эффективности системы государственного налогового администрирования;
— расширить функциональные возможности системы государственного налогового администрирования на основе разработки методического подхода обоснования рациональных уровней показателей, обеспечивающих эффективное функционирование налоговой системы на всех этапах переходного периодаповысить эффективность государственного налогового администрирования путем изменения действующего порядка разработки программных документов, определяющих перспективы развития налоговой политики, и на ее основе налоговой системы на переходный период.
Предметом исследования выступила действующая система государственного налогового администрирования в Российской Федерации и в высокоразвитых зарубежных государствах с рыночной экономикой.
Объектом исследования являются отечественная налоговая система и система государственного налогового администрирования.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные разработки — труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам налогообложения и администрирования. Среди современных отечественных ученых и практиков, чьи работы послужили теоретической основой диссертации, можно назвать: Вылкова Е. С., Грязнова А. Г., Гусев В. В., Миронов О. А., Мишустин М. В., Пансков В. Г., Тарасевич A.JI., Ханафеев Ф. Ф., Черник Д. Г., Юткина Т. Ф. и др.
В качестве информационной базы диссертационного исследования были использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации, регулирующие налоговые отношения, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Распоряжения Правительства Российской Федерации, методические рекомендации министерств и ведомств, материалы периодических изданий, научных конференций и семинаров, а также другие материалы по экономическим и правовым проблемам налогового администрирования.
В рамках исследования использованы также аналитические и статистические материалы Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (Федеральной налоговой службы), справочно — поисковые системы «Консультант Плюс» и «Гарант».
Методической основой диссертации послужили общенаучные методы изучения и решения проблем: научная абстракция, системный подход, анализ и синтез, моделирование, метод экспертных оценок.
Научная новизна исследования заключается в анализе и обобщении различных методологических аспектов проблемы обеспечения эффективности государственного налогового администрирования в условиях переходного периода Российской Федерации к рыночной экономике на основе развития налоговой системы адекватно изменению условий налогообложения в переходный период.
К основным положениям диссертации, содержащим научную новизну, относятся следующие результаты.
1. Выявлены и исследованы основные факторы, снижающие эффективность отечественной системы государственного налогового администрирования, и на основе полученных результатов разработаны предложения по формированию характеристик налоговой системы, адекватно изменяющимся условиям налогообложения в переходный период.
2. В качестве одного из основных направлений повышения эффективности системы государственного налогового администрирования предложен методический подход программно-целевого планирования, ориентированного на последовательное достижение основных характеристик налоговой системы, прогнозируемых на момент завершения переходного периода.
3. Для повышения эффективности системы государственного налогового администрирования исследована возможность повышения эффективности налоговой системы не только путем приведения ее характеристик в соответствие изменяющимся в переходный период условиям налогообложения, но и выработки предложений по изменению самих условий налогообложения таким образом, чтобы они в наибольшей степени отвечали администрированию развития налоговой системы, а, соответственно, и социально-экономическому развитию России в целом.
4. Научно обосновано, что в период после 2008 года функционирование системы государственного налогового администрирования может быть эффективным в том случае, если оно обеспечит реформирование налоговой системы в направлении повышения налоговой нагрузки адекватно улучшению условий налогообложения, имея в виду реализовать при завершении переходного периода налоговую нагрузку на уровне 45% - 50%.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в совершенствовании научного подхода к созданию системы государственного налогового администрирования, обеспечивающей эффективное решение задач развития налоговой системы в государстве с экономикой переходного периода, с доведением теоретических положений и разработанных на их основе предложений по исследуемой тематике до конкретных практических рекомендаций, отвечающих реальным потребностям налоговых органов.
Полученные диссертантом научные результаты могут быть также использованы в учебном процессе на кафедрах «Налоги и налогообложение», при чтении лекций и проведении практических семинарских занятий.
Апробация результатов исследования. Рекомендации соискателя по решению поднятых в диссертационном исследовании проблем были использованы:
— при разработке предложений ФНС России по совершенствованию законодательных актов Правительства Российской Федерации, документов министерств и ведомств нормативного характера, определяющих направления совершенствования программных методов развития налоговой системы и системы государственного налогового администрирования;
— в качестве методических и учебных материалов для проводимых в системе налоговых органов семинаров, пособий, текстов лекций в высших учебных заведениях на кафедрах налогов и налогообложения.
Результаты диссертационного исследования освещались автором в докладах на Расширенных совещаниях — семинарах руководителей территориальных управлений Федеральной налоговой службы, в многочисленных лекциях, прочитанных на курсах повышения квалификации работников налоговых органов, а также на тематических совещаниях, посвященных проблемам модернизации налоговых органов и совершенствования их деятельности как в системе налоговых органов, так в ряде заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Публикации: по теме диссертации автора опубликованы 3 печатные работы общим объемом 1,3 печатного листа.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
1. Обязательным условием успешного развития государств с рыночной экономикой является наличие систем государственного налогового администрирования.
2. Возможные условия функционирования системы государственного налогового администрирования в государстве с рыночной экономикой в общем случае могут подразделяться на два типа:
— кризисные;
— стабильные.
Для обеспечения требуемой эффективности к системе государственного налогового администрирования, функционирующей в различных условиях развития экономики, предъявляются различные требования.
3. Особенности функционирования систем государственного налогового администрирования иностранных государств с рыночной экономикой в кризисных ситуациях и в периоды стабильного развития заключается в том, что в периоды кризисного развития резко возрастает потребность в научном обосновании направлений реформирования налоговой системы для обеспечения стабилизации экономического развития.
4. Учитывая, что процессы социально-экономического развития экономики переходного периода наиболее полно отвечают процессам развития иностранных государств в кризисных ситуациях, сформулировано одно из основных требований к системе государственного налогового администрирования переходного периода: наличие в ее составе научных структурных подразделений, способных разрабатывать налоговую стратегию на весь переходный период, включая его завершающую стадию, с учетом возможного изменения факторов, действующих в других сферах социальноэкономического развития, но оказывающих существенное влияние на эффективность налогообложения.
5. В период функционирования социалистической экономики бывшего СССР практически полностью были утрачены навыки налогообложения в рыночной экономике, научные кадры, способные обеспечить администрирование развития налогообложения в рыночной экономике, а также необходимые средства (научно-исследовательские учреждения).
В этой связи, в структуре созданной на начальном этапе переходного периода отечественной системы государственного налогового администрирования фактически отсутствовали необходимые научные подразделения, способные решать ключевые задачи администрирования развития налоговой системы в кризисных условиях, прежде всего стратегического прогнозирования и планирования на весь переходный период.
6. В условиях отсутствия необходимой научной базы для научного обеспечения государственного налогового администрирования реализуемые меры по повышению эффективности налоговой системы сводились, главным образом, к «точечной» корректировке существующего налогового законодательства в ущерб долгосрочным задачам построения стабильной и эффективной налоговой системы. В результате большинство реализуемых мер давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем поступления налогов снижались до прежнего уровня или ниже. Таким образом, созданная система государственного налогового администрирования, несоответствовавшая по своей структуре, а соответственно и характеру решаемым задачам, условиям кризисного развития экономики, не обеспечила требуемую эффективность государственного налогового администрирования. В результате низкой эффективности государственного налогового администрирования только к 2008 году, то есть фактически через 17 лет с момента создания действующей налоговой системы и практически одновременного начала реализации мер по снижению налоговой нагрузки, может быть обеспечено соответствие уровня макропоказателя налоговой нагрузки реальным условиям налогообложения.
7. В условиях объявленных Президентом Российской Федерации приоритетов в социально-экономических сферах развития низкая эффективность государственного налогового администрирования оказывает негативное влияние на темпы их реализации.
Для повышения эффективности государственного налогового администрирования необходимо совершенствовать его научное обеспечение в части стратегического прогнозирования и планирования, имея в виду осуществлять администрирование развития налоговой системы таким образом, чтобы ее основные характеристики постоянно соответствовали изменяющимся в переходный период условиям налогообложения.
8. Анализ факторов, определяющих условия налогообложения в переходный период, показал, что состав факторов, оказывающих воздействие на эффективность налоговой системы на разных этапах переходного периода, изменяется. Однако из всей совокупности можно выделить два фактора, которые на всем протяжении переходного периода оказывают определяющее воздействие на формирование рационального уровня макропоказателя налоговой нагрузки. Указанными факторами являются качество государственного администрирования и уровень социальной ориентации политики государства.
Именно определяющее влияние указанных факторов на уровень макропоказателя налоговой нагрузки явилось основанием для разработки методического подхода определения рационального уровня макропоказателя налоговой нагрузки на различных этапах переходного периода, в том числе при его завершения.
9. Проведенные с использованием разработанного методического подхода оценки соответствия системы налогообложения реальным условиям налогообложения позволили установить, что в период после 2008 года актуальным станет реформирование налоговой системы не в направлении снижения налоговой нагрузки, а наоборот в направлении ее повышения, то есть коренного изменения налоговой политики.
10. Объявленные Правительством Российской Федерации приоритеты в области социально — экономического развития и принимаемые меры по их реализации позволяют сделать вывод, что Российская Федерация будет проводить активную социальную политику. В этом случае развитие налоговой системы должно предусматривать установление при завершении переходного периода уровня налоговой нагрузки, отвечающего значению налоговой нагрузки социально ориентированных государств с высокоразвитой рыночной экономикой (45.50%).
11. Проведенная оценка уровня развития отечественной системы государственного налогового администрирования показала, что существующая методика функционирования подсистемы государственного налогового администрирования макроуровня обеспечивает возможность осуществления преимущественно краткосрочного и среднесрочного планирования развития налоговой системы, что фактически соответствует периоду времени, необходимого на разработку и реализацию мер по устранению выявленных недостатков, как этого требовала реализация метода «точечной» корректировки существующего налогового законодательства.
Таким образом, действующая система государственного налогового администрирования хотя и обеспечивает решение задачи модернизации налоговой системы, однако темпы решения указанной задачи не отвечают реальным темпам социально-экономических преобразований.
12. Для устранения негативных последствий проводимой налоговой политики система государственного налогового администрирования в период после 2008 года должна обладать высокой оперативностью выработки и реализации решений. Требуемый уровень характеристик может быть обеспечен преимущественно за счет внедрения в работу подсистемы государственного налогового администрирования макроуровня научных методов целевого программного планирования, включающих разработку налоговой стратегии на весь переходный период.
13. Проведенный анализ существующей системы государственного налогового администрирования, являющейся основным рабочим инструментом государственного налогового администрирования макроуровня, показал возможность ее совершенствования до уровня современных требований, главным образом за счет реализации в ее составе методического подхода программно-целевого планирования, ориентированного на прогнозирование основных характеристик налоговой системы при завершении переходного периода и обеспечения их поэтапного достижения таким образом, чтобы на любой момент времени макропоказатель налоговой нагрузки соответствовал реальным условиям налогообложения.
14. Выявлена возможность повышения эффективности государственного налогового администрирования за счет активного целенаправленного воздействия на условия налогообложения с целью их улучшения для реализации функций государственного налогового администрирования. При этом устранение негативных факторов неналогового характера, оказывающих непосредственное влияние на эффективность налогового администрирования, предлагается осуществлять в тесном взаимодействии с администрациями других сфер социально-экономического развития.
