Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что в условиях постоянно развивающегося законодательства, направленного на обеспечение у.' прав и свобод человека и гражданина, существует объективная необходимость устранить негативные тенденции, возникающие при их правовом регулировании.

С принятием в 1993 году Конституции России существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты Федерации получили широкие полномочия в сфере правотворчества. Это выразилось в праве субъектов Российской Федерации принимать правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе принимать по этим вопросам нормативные правовые акты в порядке опережающего нормотворчества, а также осуществлять свое правовое регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией России к предметам ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Я' За последние десять лет в субъектах Российской Федерации накоплен уникальный опыт самостоятельного правотворчества, превратившегося в действенный регулятор социально-экономических процессов всех сфер общественной жизни. Однако потребности субъектов Федерации в теоретическом обеспечении правотворческой деятельности еще не вполне удовлетворены.

Сложившаяся законодательная практика значительно расширяет базу правотворчества, позволяет более полно учитывать возможности субъектов Российской Федерации, хотя это приводит не только к позитивным, но и к ряду негативных последствий. Прежде всего это проявляется в увеличении массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которое сопровождается изъянами в их качестве и законности их принятия.

Развитие федеративных отношений и связанный с этим процесс правои. творчества субъектов Российской Федерации поставили перед юридической наукой новые исследовательские задачи, решение которых имеет важное теоретическое и практическое значение.

Проблемам законности в юридической науке всегда отводилась особая роль, поскольку все без исключения отраслевые юридические науки, исследующие различные аспекты права обязательно сталкиваются с этими проблемами.

Особую актуальность научного осмысления сегодня обретают проблемы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, •у Прежде всего это связано, во-первых с тем, что неразвитость государственноправового начала в регулировании формирующегося федеративного правового демократического государства привнесла много негативных результатов и в правовую систему страны, и в процессы ее развития, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. Во-вторых, имеют место многочисленные примеры принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации или противоречащих федеральному законодательству, а также примеры несоблюдения и неисполнения федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства, судебных решений, что отчасти связано с противоречивостью, несоответствием Конституции Российской Федерации самих федеральных нормативных правовых актов.

От законности правотворчества субъектов Федерации, фундаментом которой является детальная теоретическая проработка исследуемого вопроса, во 4 многом зависит государственная целостность и политическая стабильность.

России. Практика показывает, что от правильного и легитимного придания юридическим нормам общеобязательной силы, нормативности и обеспеченности зависит то, как будет действовать — и будет ли вообще действовать — тот или иной нормативный акт, который, в свою очередь, непременно затронет судьбы многих граждан.

Избранная для исследования тема имеет не только важное теоретико-правовое и практическое значение — она приобрела и общественно-политическую направленность, так как современная политика основного гаранта Конституции России — Президента Российской Федерации, направленная на реальное внедрение в жизнь страны основных принципов правового государства: законностипризнания, соблюдения и защиты прав и свобод человека ^ и гражданинаразделения властей, требует от органов государственной власти активного участия не только в деятельности по исправлению уже допущенных ошибок, но и в разработке новых направлений политики, и прежде всего правовой. Важная роль в этом отводится органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органам и должностным лицам, осуществляющим контроль в субъектах Российской Федерации за правотворческим процессом и законностью нормативных правовых актов.

В современном правовом пространстве российского государства возрастает необходимость усиления взаимодействия и координации властных инсти-у. тутов, обеспечивающих законность в правотворчестве субъектов Федерации, а также пересмотра сложившегося в субъектах Российской Федерации способа правовой регламентации правотворческого процесса, так как от этого во многом зависит эффективность и законность нормативных правовых актов и процесса их создания.

Для обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации необходимы тщательная разработка юридических форм, методик, а также отбор инструментария осуществления данного процесса, способствующего повышению эффективности правотворчества субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного следует отметить, что происходящие в стране преобразования требуют качественно новых теоретических решений, направленных, с одной стороны, на сохранение единства правового пространства, а с другой — на усиление гармонизации и законности правового поля на уровне ^ субъектов Федерации. Данная задача связана не только с приведением в соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации с Конституцией России и федеральными законами, но и с повышением качества взаимодействия органов власти в правотворческом процессе субъектов Федерации.

Все это актуализирует необходимость анализа теоретических проблем правотворческого процесса субъектов Российской Федерации, а также юридических форм обеспечения его законности, разработки предложений теоретического характера по совершенствованию данных общественных отношений.

Разработанность темы исследования. В результате произошедших в России преобразований во многом изменились приоритеты государственного строительства. По этой причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребностям современного ^ российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности.

Анализ юридической литературы выявил отсутствие на данном этапе в правовой науке крупных исследований, в которых проводился бы комплексный анализ форм обеспечения законности в правотворчестве. Вопросы правотворчества и законности одновременно рассматриваются в единичных работах, и то какие-либо отдельные грани этой проблемы. В целом данные вопросы в науке тщательно разработаны, хотя и обособленны: отдельно теоретические проблемы правотворчества, отдельно — охраны и укрепления законности.

У истоков фундаментального изучения и анализа форм создания норм права стоят такие видные русские юристы, как А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев, К. А. Неволин, В. А. Рязановский.1.

В советский период вопросы правотворчества и законности получили развитие в работах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В. М. Горшенева, Б. В. Дрейшева, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, А. В. Мицкевича, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, П. М. Рабиновича, И. С. Самощенко, М. С. Строговича, В. Д. Ткаченко, Р. О. Халфиной, М. В. Цвика, А. Ф. Шебанова и др.2.

В современной юридической литературе уделяется также немало внимания исследованию проблем правотворческой деятельности, в том числе субъектов Российской Федерации (Т.Д.Зражевская, Д. А. Ковачев, В. В. Оксамытный, А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина, М. С. Студеникина, В. И. Савин и др.)3, в тоже.

1 См.: Градовский АД. Общее государственное право. Легации. СПб. 1885- Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб. 1992. Т 2- Муромцев С. А. Творческая сила юриспруденции // Юридический вестник. — 1887. — № 9- Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб. 1997; Рязановский В. А. Единство процесса. М.: Юрид. бюро «ГОРОДЕЦ», 1996.

2 См.: Авакъян С. А. Процесс правотворческой деятельности представительных органов власти и его регламентация // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1977. № 4- Алексеев ('.С. Проблемы теории права. Свердловск. 1973. Т. 2- Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1- Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового ре1улирования в социалистическом обществе. М., 1972;Дреишев Б. В. Правотворческие отношения в Советском государственном управлении. Ленинград: ЛГУ, 1978; Керимов Д. А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. — М.: Госюриздат, 1960; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1977; Мицкевич A.B. Вспомогательные и производные акты правотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1966. Выпуск 8- Пиголкин A.C. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. — Автореф. докт. дисс. М., 1972; Поленина C.B. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. 1987. № 7- Рабинович П. М. Законность правотворчества // Актуальные проблемы юридической науки на этапе развитого социализма. Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конференции, 16−18 октября 1985 г., ХЮИ — Харьков: ХЮИ, 1985. С. 197−199- Самощенко И. С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966; Ткаченко В. Д. Основные требования социалистической законности в правотворчестве советского государства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Харьков: ХЮИ, 1987; Научные основы советского правотворчества. Отв. ред. — д.ю.н., профессор P.O. Халфина. — М.: Наука, 1981; ЦвикМ.В. Законность и правотворчество // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития советского государства. Межвузовская научная конференция: Тезисы докладов: октябрь 1968 г. — Харьков: ХГУ, 1968. С. 26−28- Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968.

3 См.: Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 12−18- Ковачев ДА. Проблемы конституционного права. -М.: Олита, 2003; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Отв. ред. — д.ю.н., профессор А. С. Пиголкин. — М.: Норма, 1998; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. № 1- Савин В. И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственвремя следует отметить, что больший интерес вызывают вопросы законотворчества (С.М.Бекетова, А. Г. Гузнов, М. Ф. Казанцев, И. Ф. Казьмин, А. А. Котенков,.

A.В.Кочетков, Л. А. Окуньков, А. С. Пиголкин, В. М. Платонов, Т. Н. Рахманина,.

B.М.Сырых, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева и др.)4.

Общим вопросам охраны и укрепления законности на данном этапе посвящают свои работы А. Д. Бойков, С. Н. Братусь, А. Ф. Ефремов, В. Н. Кудрявцев, А. В. Куфаков, О. П. Сауляк, А. Я. Сухарев и др.5.

Отдельные аспекты проблемы обеспечения законности в сфере правотворчества нашли отражение в работах П. А. Астафичева, В. Г. Бессарабова, М. А. Митюкова, Т. А. Рабко, Н. П. Руднева и др.6 ной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. д.ю.н., проф. Р. X. Макуева. — Орел: Комитет по законодательству и правовому регулированию Орловской областной Думы, 1997; Борисов A.C. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М.: Академия управления МВД России, 1999; Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2002; Червяков H.H. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1999.

4 Бекетова С. М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей центрального чернозема): Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Воронеж: ВГУ, 1999; Гузмов А. Г. и др. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. — М., 1995; Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРО-РАН, 1998; Казьмин И. Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды — 53. М.: ИЗИСП, 1993; Кочетков A.B. Региональный законодательный процесс: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Тамбов: ТГУ, 1999; Окуньков JI.А. Актуальные задачи законотворчества // Журнал российского права. 2000. № 1- Закон: создание и толкование. Под ред. А. С. Пиголкшш. — М.: Спарк, 1998; Платонов В. М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1999; Рахмстина Т. Н., Пиголкин A.C., Тихомиров Ю. А. Как готовить законопроекты (полезные советы) // Журнал российского права. 1998. № 4−5- Селезнев Г. Н. Законотворчество на рубеже веков // Журнал российского права. 2001. № 4- СырыхВ.М. Законотворчество как вид социального проектирования //Журнал российского права. 1997. № 3- Тихомиров Ю. А. Закон — от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998; Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. ИМ. Степанова, Т. Я. Хабриевой. — М.: ЮристьД999.

5 См.: Бойков А. Д. Третья власть в России. Книга вторая — продолжение реформ. М.: Юрлитинформ, 2002; Братусъ С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М.: Городец-издат, 2001; Ефремов А. Ф. Принципы законности и проблемы их реализации. Тольяти, 2000; Куфаков A.B. Правовое государство и кризис законности. Монография. М.: ООО «Медиа Технолоджи сервис», 2003; Сауляк О. П. Проблемы обеспечения законности в сфере применения права. Учебное пособие. М.: МГУК, 2002; Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998; Состояние законности в Российской Федерации (1998 -1999 годы). Аналитический доклад М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2000;

6 См.: Астафичев П. А. Институт народного представительства в современной России — Орел: ОГУ, ОГУП Орл. обл. тип. «Труд», 2003; Бессарабов В. Г. Правотворчество и прокурорский надзор // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 17−21- Митюков М. А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ // Журнал Российского права. 2001. № 6- Рабко Т. А. Превентивный надзор прокуратуры. Проблемы обеспечения законности правотворчества представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации: Научно-практическое пособие. Тверь, 1999; Руднев Н. П. Прокурорский надзор и совершенствование политических процессов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Монография. — Орел: ОРАГС, 2002.

Кроме этого, в исследовании темы важное значение имеют научные работы таких известных специалистов, как А. П. Алехин, М. В. Баглай, Л.Ф. Бол-тенкова, В. Т. Кабышев, С. А. Комаров, Г. Н. Комкова, А. П. Коренев, И. В. Котелевская, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. В. Лазарев, Р. Х. Макуев, В. В. Маклаков, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Т. Г. Морщакова, С. В. Нарутго, Г. В. Назаренко, А. Д. Ноздрачев, В. П. Пугачев, А. Г. Спиркин, Ю. Н. Старилов, А. Я. Сухарев, В. Е. Чиркин, А. Ю. Якимов.

Диссертант считает необходимым особо подчеркнуть вклад в теоретическую разработку проблем правотворчества, внесенный Б. В. Дрейшевым Д.А.Ковачевым, А. В. Мицкевичем, А. С. Пиголкиным, Р. О. Халфиной. В работах этих ученых глубоко проанализированы общие вопросы правотворчества: понятие, принципы, стадии и т. д. При этом, никоим образом не умаляя научные достижения этих известных ученых, следует отметить, что труды, посвященные вопросам именно теории правотворчества, были изданы преимущественно в 70−80 годы XX века. А поскольку жизнь не стоит на одном месте, требуется постоянное обновление, систематизация теоретических основ ее различных сторон.

Несмотря на значимость проблем теории и практики правотворчества, законности, а также учитывая наличие довольно обширной научной правовой литературы — и общетеоретической, и специальной — до настоящего времени отсутствует всестороннее комплексное осмысление форм обеспечения законности в правотворчестве как центральной форме развития, совершенствования правового пространства субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступают юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа и обобщения научных разработок выявить и провести комплексный анализ юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также разработать теоретические предложения и рекомендации по укреплению законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Она достигается через постановку и решение следующих конкретных задач, теоретическое решение которых составило существо настоящего исследования:

— уяснить содержание законности и раскрыть аспекты ее выражения в правотворчестве субъектов Российской Федерации;

— выявить, классифицировать и дать определение юридическим формам обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации на основе разработанных положений о правотворчестве и законности;

— проанализировать юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации с учетом классификации по субъектам, в частности, определить круг субъектов и выявить их роль в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также исследовать и систематизировать их функциональные особенности в данной сфере;

— исследовать правовые формы, методы, характерные черты и особенности прокурорского реагирования на нарушение законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;

— рассмотреть правовые формы деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

— сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию юридических форм и теоретических основ обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;

— методом сопоставительного анализа проанализировать нормативное регулирование правотворчества субъектов Российской Федерации. На основе анализа законов субъектов Российской Федерации выработать рекомендации по совершенствованию правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации, а также отдельных сторон обеспечения законности в данной сфере.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общие методы научного познания общественных явлений и процессов (наблюдение, беседа, абстрагирование, анализ, синтез, индукция, дедукция), а также частнонаучные методы: конкретно-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, ценностно-нормативный.

Высокий уровень накопления информации в области правотворчества обусловил обращение автора к использованию в диссертации исторического, логического и системного методов исследования в их органическом единстве с законами и категориями диалектического материализма. Анализ степени участия различных органов государственной власти в правосозидательной деятельности субъектов Российской Федерации проведен на основе использования метода генетического расчленения, ценность которого автор видит в возможности раскрытия взаимоотношений, придающих целостность разносторонним, многоуровневым связям государственных органов. Исследование правотворческой деятельности, в частности форм взаимодействия органов государственной власти в ней, основ ее правового регулирования вызвало необходимость прибегнуть к функциональному и сравнительно-правовому методам.

Многогранность объекта диссертационного исследования потребовала привлечения научных материалов и учебных пособий как по юридическим наукам (теории государства и права, конституционному праву, административному праву), так и по другим общественным наукам (философии, политологии). В процессе проведения исследования использовались научные статьи, монографии, авторефераты диссертационных работ.

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, данные периодической печати, материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, архивные и текущие аналитические материалы Орловского областного Совета народных депутатов, правового управления Аппарата Губернатора и администрации Орловской области.

При написании работы широко использовались решения Конституционного суда Российской Федерации, а также различные материалы, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется кругом исследуемых проблем и заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Анализ устоявшихся научных и правовых положений в исследуемой области, а также осмысление дискуссионных вопросов позволили выдвинуть ряд самостоятельных положений, обладающих научной значимостью и элементами новизны.

Научная новизна диссертации заключается в следующем: 1. Выводы, рекомендации и теоретический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в обеспечении законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, расширяют возможности для дальнейших научных исследований.

2. Исследованы основные положения, раскрывающие понятие и содержание правотворчества и законности в условиях формирования единого правового пространства, включающие в себя: а) уточненный категориальный (понятийный) аппарат в виде научных конструкций: «нормотворчество», «правотворчество», «правотворческий процесс», «законность», «юридические формы обеспечения законности в правотворчестве» — б) научно-методический аппарат, основанный на использовании новой совокупности методов научного познания (абстрагирования, анализа и синтеза, сравнительного и функционального анализов). Особенностью использования указанных методов является введение ограничений, значимых для оценки эффективности развития форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

3. На основе комплексного анализа правотворчества субъектов Российской Федерации, а также раскрытия аспектов выражения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации выявлены юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, проведена их классификация и дано им определение.

4. Рассмотрены полномочия властных институтов на предмет контроля за законностью в правотворчестве субъектов Российской Федерации, в ходе чего выявлены дублирующие функции и предложены рекомендации по совершенствованию контроля за правотворчеством субъектов Федерации со стороны данных органов, а таюке полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за правотворческим процессом субъектов Российской Федерации.

5. Проведен сравнительный анализ нормативной правовой регламентации правотворчества субъектов России как одной из форм обеспечения законности, выявлены негативные стороны и противоречия, а также предложены пути их устранения.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Понимание законности в правотворчестве не должно сводиться только V к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению правотворческой процедуры субъектами правотворчества. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества), и в процессуальных, материальных правовых нормах, а также прямо отражается в конечном результате правосозидательной деятельности — в правовых формах, в актах правотворчества. С одной стороны, законность является реальностью права, правом в действии, а с другой — проводником будущего правового акта.

2. Правотворчество как правовое и общественно-политическое явление необходимо рассматривать через призму совокупности его значений: как деятельность, как процесс, как правоотношение (система правоотношений), как источник права, как форма государственного управления, как функция государства, как политика государства.

3. Юридические формы обеспечения законности в правотворчествевнешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а таюке на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.

4. В реальном федеративном государстве законность субъектов Федерации начинается с законности федеральной. Прежде всего это проявляется в том, что «ущербные» федеральные правовые нормы влекут принятие неправомерных нормативных правовых актов в субъектах Федерации. В связи с этим меры, направленные на обеспечение законности в сфере правотворчества, непременно важно проводить на федеральном уровне в первую очередь или, по крайней мере, параллельно осуществлению их на уровне субъектов Федерации, у 5. Обеспечение законности в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям: 1) обеспечение законности правотворческой деятельности- 2) обеспечение законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как результата правовой формы правотворческой деятельности. Основными формами обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации являются контроль, надзор и правотворчество, как источник законных правовых норм.

6. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством контролирующих субъектов, имеющих четкий объем и границы компетенции. Однако учитывая, что по различным причинам, в том числе политическим, финансовым, в настоящее время реализация данной идеи невозможна, необходимо осуществление координационной деятельности.

7. В целях укрепления законности правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также издаваемых ими нормативных правовых актов представляется рациональным со стороны полномочных представителей Президента Российской Федерации осуществление координационной деятельности: развитие и закрепление тесных взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также между ними и законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Действуя в этом направлении, целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента России координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы: политико-правового, социально-экономического, культурно-идеологического характера.

8. Невозможно установить законность, стабильность и общеобязательность правовых норм, не установив порядок в процедуре их создания и не придав последней соответствующее ей значение. Для достижения максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федерации, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно свести уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру.

Научная и практическая значимость полученных автором результатов состоит в следующем: а) в научно-исследовательской области — материалы диссертации могут служить основой для дальнейшей разработки как общих теоретических и правовых положений правотворчества и законности, так и для детализации рекомендаций и выводов по упорядочению правосозидательной деятельности субъектов Федерацииб) в правотворчестве — сделанные в диссертации предложения могут быть направлены на совершенствование правового регулирования правотворческой деятельностив) в правоприменительной деятельности — разработанные рекомендации могут служить совершенствованию практики применения законовг) в учебном процессе — положения и выводы диссертации могут служить основой для методических разработок учебных программ на курсах повышения квалификации государственных служащих, а также могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», «Основы российского государства» и спецкурсов, связанных с данной темой («Проблемы теории государства и права», «Парламентское право России», «Региональное право», «Государствоведение» и др.) — д) в правовоспитательной деятельности — сформулированные предложения и рекомендации могут служить материалом в работе по повышению уровня правовой культуры населения и профессионального правосознания работников правотворческих и иных органов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в пяти научных статьях и одной рукописи, депонированной в ИНИОН РАН. Апробация осуществлялась в следующих формах:

1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве ассистента преподавателя кафедры «Государство и право» юридического факультета Орловского государственного технического университета.

2. Доклады на научно-практических конференциях: «Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации» (Орел, 2001), «Национальная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества» (Орел ГТУ, 2001), «Актуальные проблемы юридической науки и практики» (Орловский юридический институт, 2004).

3. Участие в разработке Закона Орловской области «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» .

Научная задача диссертационного исследования состоит в том, что в условиях формирования единого правового пространства России и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов следует разрешить противоречие между теоретико-методологическими аспектами правотворчества субъектов Федерации и их реализацией. Особенно остро данное противоречие проявляется в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, поскольку субъекты данных общественных отношений столкнулись, с одной стороны, с пробельностью в теоретической разработке данного вопроса, а с другой стороны, с их неоднозначностью. Существо противоречий состоит в следующем:

1. Различие взглядов федерального законодателя и законодателя субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс субъекта Российской Федерации.

2. Неравномерное регулирование правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, которая обуславливает недостаточную легитимность данной процедуры.

3. Недостаточно четкая нормативная регламентация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве.

4. Отсутствие согласованности, тесного взаимодействия между отдельными элементами «механизма» обеспечения законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации, которое приводит к снижению их же эффективности.

Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы.

Заключение

.

Научное исследование теоретических основ правотворчества и законности, а также форм обеспечения законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы и предложения.

1. Одной из важных и трудных задач современной правовой политики является обеспечение законности правотворческого процесса, под которой понимаются общие начала организации современного демократического правового государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность в правотворчестве — основной принцип, метод, режим государственного руководства обществом посредством издания и проведения в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

Основными принципами законности в правотворчестве являются: верховенство законаединство законностиединство законности и целесообразностиреальность законности. При этом понимание законности не сводиться только к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению правотворческой процедуры субъектами правотворчества, хотя это и является основным. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества), и в процессуальных, материальных правовых нормах, а также прямо отражается в конечном результате правосозидательной деятельности — в правовых формах, в актах правотворчества.

Деятельность правотворческих органов государственной власти по обеспечению законности имеет двойное содержание. Органы государственной власти должны обеспечить, с одной стороны, законность собственных правотворческих полномочий, с другой, — правотворческих полномочий иных органов государственной власти, что в тоже время является непосредственным проявлением одного из основных принципов современного демократического правового государства — «разделения властей» .

2. В результате анализа этимологии термина «правотворчество», который включает в себя две части — право и творчество, обосновывается взгляд на данную правовую категорию как на сочетание научной деятельности и практического познания.

Необходимо различать по своей сути такие явления, как «правотворчество», «законотворчество» и «нормотворчество». Последнее по охвату регулирования общественных отношений намного шире, чем первые два. Законотворчество выступает ядром, центральным элементом правотворчества. По существу, правотворчество предполагает создание любых нормативных правовых актов, законотворчество — только законов, а посредством нормотворчества обеспечивается действие не только правовых, но и других социальных норм.

3. На основе комплексного анализа и обобщения теоретической природы правотворчества раскрывается его сущность. Сущность правотворчества — это то главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функционирование. Правотворчество в этом смысле рассматривается: а) как деятельностьб) как процессв) как источник праваг) как правоотношениед) как форма государственного управленияе) как функция государстваж) как политика государства. Все указанные значения между собой взаимосвязаны. Представляется, что разносторонность рассмотрения какого-либо явления ни в коем случае не мешает, а даже наоборот — способствует эффективному усвоению сущности и природы данного явления.

Правотворчество как деятельность — это форма отношения человека к выработке, изменению и утверждению правовых норм, главное содержание которой состоит в возведении государственной воли в закон или иной источник и которая направленна на эффективное совершенствование действующего законодательства.

Правотворческий процесс в узком смысле определяется как официально установленный порядок последовательно сменяющих друг друга стадий по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актовв широком смысле он не ограничивается рамками установленной процедуры и включается в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического.

Правотворчество как источник права понимается как фактор, питающий появление права. Это совокупность способов формирования, своеобразного документирования государственной воли.

Правотворчество — это довольно обширное и многогранное правовое явление, представляющее собой в целом одно большое сложное правоотношение, состоящее из нескольких «мелких» правоотношений.

Правотворчество-правоотношение — юридическая связь между государством и гражданами в отношении регулирования тех или иных сфер жизнедеятельности.

Правотворческие правоотношения — это нормативно урегулированные общественные отношения субъектов посредством прав и обязанностей, основной целью которых является становление и совершенствование правовых норм.

Правотворчество как форма государственного управления, как функция государства, как политика государства — процесс целенаправленного практического воздействия государства на общественные отношения с целью их нормативного урегулирования.

4. Юридические формы обеспечения законности в правотворчествевнешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а также на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер. Последовательное осуществление этих мер гарантирует реальность законности, эффективность правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и стабильность всей правовой системы.

5. В современном политико-правовом пространстве российского государства в сфере обеспечения законности правотворчества субъектов Федерации особую роль играют следующие субъекты права: Президент Российской Федерации, его полномочные представители в федеральных округах, высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерациизаконодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, органы прокуратуры, Министерство юстиции Российской Федерации (территориальные органы), Совет законодателей. Их деятельность по обеспечению законности нормативных правовых актов субъектов Федерации заключает в себе меры, направленные на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер. Однако полномочия вышеперечисленных институтов власти зачастую дублируют друг друга, что негативным образом сказывается на государственно-правовой политике субъекта Федерации в общем, а в частности — на правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через «контролирующие» правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством «контролирующих» субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, финансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания (преобразования) и деятельности в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

6. Для обеспечения законности в правотворческой практике важное значение приобретает комплексная социально-правовая экспертиза, включающая следующие стадии:

— аналитический обзор общественных отношений и выявление пробелов, требующих правового регулирования;

— определение предмета и выбор методов правового регулирования;

— определение надлежащего субъекта, обладающего полномочиями по его изданию, и выбор наиболее оптимальной формы акта;

— определение места правового акта в едином правовом пространстве Российской Федерации;

— прогнозирование эффективности акта и оценка его юридических перспектив.

Кроме этого, в динамически развивающемся правовом пространстве для обеспечения законности правового массива особое значение имеет проведение систематизации нормативных правовых актов с целью выявления пробелов в законодательстве, дублирующих, уже не действующих и требующих внесения изменений и дополнений нормативных правовых актов.

7. Важными формами взаимодействия органов государственной власти, способствующими развитию законности правового поля субъектов Российской Федерации, являются: Консультативный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации и конституционное судопроизводство.

В конституционном судопроизводстве (основной форме взаимодействия) посредством взаимоотношений Конституционного суда РФ и субъектов обращения происходит «прямое» и опосредованное воздействие на развитие правовой базы субъектов Федерации. Прямое воздействие на правотворчество субъектов Федерации происходит, когда государственные органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации вступают в непосредственный контакт с Конституционным судом. В иных случаях происходит опосредованное воздействие. Однако любое вынесенное Конституционным судом Российской Федерации решение имеет важное практическое значение для правотворческих органов субъектов Российской Федерации, а зачастую является основанием для принятия, изменения, отмены нормативных правовых актов либо отклонения их проектов.

8. Для повышения законности в правотворческом процессе особую роль играют территориальные органы юстиции, которые участвуют практически на всех этапах правотворчества субъектов Федерации: от зарождения идеи принятия нормативного правового акта до его обнародования. Именно проводимые территориальными органами юстиции мероприятия зачастую помогают избежать грубых ошибок не только при разработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, но и при их обсуждении и принятии.

Функционирование системы органов юстиции в России в целом способствует обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации. Однако, чтобы данная система имела меньше сбоев в работе, целесообразно поскорее принять федеральный закон «О юстиции», а также столь необходимый российской юриспруденции и уходящий в «мифический мир» федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации» .

9. Одной из важных форм, обеспечивающих законность в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также оказывающих существенное воздействие на развитие правового пространства субъектов Федерации, является деятельность Прокуратуры Российской Федерации. Общая характерная особенность участия прокурора в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации — содействие совершенствованию действующих нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы прокуратуры могут оказывать как непосредственное, так и косвенное влияние на процесс развития правовых норм в субъекте Федерации. Основной целью непосредственного участия прокурора в нормотворческом процессе является недопущение принятия незаконного правового акта. Превентивный надзор прокуратуры осуществляется посредством внесения субъекту законодательной инициативы предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных правовых актовучастия в заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерациинаправления субъекту правотворчества предостережения о недопустимости нарушения законавынесения заключений в отношении проекта нормативного актавнесение субъекту правотворчества предложений и замечаний на проект нормативного акта.

Последующие надзорные функции прокуратуры имеют также важное значение в обеспечении законности развития правового поля субъектов Российской Федерации и направлены на быстрое и эффективное устранение нарушений законных прав, свобод и интересов граждан, организаций и государства. К ним относятся такие меры прокурорского реагирования, как протест, представление, постановление, заявление в суд.

Прокурорский надзор за деятельностью правотворческих органов субъектов Федерации не должен ограничиваться формальным сравнением нормативных правовых актов на их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а в современных политических условиях обязан опираться на базовые конституционные ценности и одновременно учитывать политические процессы в регионе, а также должен развиваться как взаимный процесс, требующий баланса между самостоятельностью субъекта Федерации и федеральным вмешательством в деятельность субъектов Федерации.

10. Территориальные органы юстиции и органы прокуратуры, являясь основными «генераторами» правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, функционируют практически разрознено, не имея между собой тесного взаимодействия.

В этой связи в целях оптимизации правотворческого процесса, и как следствие тому, качества правового поля представляется рациональным со стороны полномочных представителей Президента Российской Федерации оказать содействие в развитии и закреплении тесных взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также между ними и законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами субъектов Федерации. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента России координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы: политико-правового, социально-экономического, культурно-идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государственных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия которых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

11. Исследование современного состояния правотворческих правоотношений позволяет сформировать ряд направлений по их оптимизации, а именно: упорядочивание, систематизация законодательных процедур Федерации и ее субъектовприведение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Россиикоординация законодательной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерацииунификация законодательства субъектов Федерации.

12. Невозможно установить законность, стабильность и общеобязательность правовых норм, не наведя порядок в процедуре их создания и не придав последней соответствующее ей значение. Анализ правовых положений, регулирующих правотворческую деятельность в большинстве субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в настоящее время есть только отдельные законодательные нормы, касающиеся порядка подготовки, принятия и оформления нормативных актов. Эти нормы, содержащиеся в отдельных законодательных актах, фрагментарны, не сведены воедино.

Множественность, разнообразие как по наименованию, так и по содержанию нормативных актов субъектов Федерации, закрепляющих основы правотворчества субъектов Российской Федерации, а также выбор субъектами Федерации соответствующей формы правового регулирования правотворческой процедуры требуют проведения, во-первых, унификации норм, регулирующих данную сферу деятельности, а во-вторых, их систематизации.

Для достижения максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федерации, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно свести уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру. В роли такого акта может выступить «кодекс правотворчества», в котором целесообразно зафиксировать следующие положения: основные понятия (правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, законодательство субъекта Российской Федерации и др.) — принципы правотворчествасистему и виды нормативных правовых актов с указанием субъектов их принятияуточнить содержание и структуру актов правотворчестваопределить круг вопросов, которые могут быть урегулированы только закономпорядок принятия нормативных правовых актов (этапы, стадии правотворческого процесса) — законотворческий процесс с четким определением субъектов права законодательной инициативы, обладающих как общими полномочиями в этой сфере, так и специальнымиучет и хранение нормативных актов, порядок их систематизации, опубликования и вступления в силу.

В этой связи с целью повышения законности принимаемых в субъекте Федерации актов, в данном акте также необходимо отразить важные стороны взаимодействия субъектов в правотворческом процессе, а также установить дисциплинарную и административную (отсылочные нормы) ответственность должностных лиц за нарушение процедуры принятия правовых актов, а также за подготовку неконституционных правовых актов.

В целом проведенное исследование позволяет утверждать, что правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации есть важнейшее направление деятельности субъектов Российской Федерации, которое во многом еще требует совершенствования, особенно в сфере обеспечения ее законности. Это касается не только самой процедуры выработки нормативных актов, но и взаимодействия органов государственной власти в этой области. Именно в сфере взаимодействия органов государственной власти проявляется большинство спорных ситуаций, вопросов, проблем, которые необходимо решать сообща посредством современных демократических принципов.