Российский федерализм: Социально-политическая реформация власти

Актуальность темы

Масштабность, драматизм глубоких противоречий социальных изменений в нашей стране за последние десятилетия уходящего века обусловливают глубокий интерес к исследованию их причин и оснований.

Неустойчивость в организации, функционировании политической системы определена движением «постсоветской» России к демократическому правовому обществу. В сложившихся условиях важно исследовать способы, механизмы трансформации власти в обществе, включая уровни федеральный, региональный, местный в их взаимодействии и динамике. Последнее уточняет представления о причинах политического и экономического кризиса, намечает более эффективные способы его преодоления.

Направленность работы заключается в анализе особенностей способов, механизмов организации, функционирования региональной и местной власти в контексте трансформации политической системы России. Исследование причин, особенностей, закономерностей изменения механизмов власти регионального и местного уровня в условиях демократизации гражданской жизни, изменении региональных управленческих систем на переходном этапе позволяет оптимизировать ток социально-политических преобразований.

Трансформация" рассматривается в работе в определенном контексте: выявляются условия, факторы достаточно длительных политических, социально-экономических и культурных изменений в процессе демократизации.

Подобный анализ учитывает национально-культурные, исторические, экономические условия развития регионов, позволяет выявить ряд особенностей утверждения механизмов регионального управления:

1) получение регионами значительной политической, экономической самостоятельности, закрепленной Конституцией России, явилось причиной изменения соотношения Центр — регион на принципах нового федерализма;

2) реальное управление в регионах перешло от территориальных партийных комитетов КПСС к легитимным органам государственной власти и местного самоуправления, что привело к необходимости осваивать новые формы, механизмы работы;

3) отсутствие чёткого законодательного разграничения полномочий субъекта Федерации и органов местного самоуправления усложняют процесс регламентации деятельности региональных властей, что неизбежно приводит к конфликтным ситуациям;

4) процессы политической трансформации власти проходят на фоне нарастающего социально-экономического кризиса.

Степень разработанности проблемы.

Российский федерализм — недостаточно разработанная, вызывающая интерес проблема в области современного философского и политологического знания. Большинство исследований в этом направлении ограничиваются политико-правовым анализом происходящих процессов. Это объясняется отсутствием в российском обществознании целостной концепции политической трансформации власти регионального уровнянезавершенностью происходящих процессов.

Теоретической н методологической базой диссертационного исследования стали труды представителей отечественных и зарубежных политологических школ, выявляющих причины, сущность политических трансформаций — работы Л. А. Беляевой, Ф. М. Бурлацкого, А. П. Бутенко, М. В. Ильина, Л. Г. Ионина, Б. И. Краснова, А. Ю. Мельвиля, А. М. Миграняна, В. К. Мокшина, A.C. Панарина, В. В. Согрина, Е. Б. Шестопал, Г. Алмонда, К. Фон Байме, Р. Далья, Р. Дарендорфа, Х. Линца, О. Оффердала, А. Степана, С. Хантингтона, В. Цапфа, Л. ДЖ. Шарпа.

Особое значение имеют методологические подходы к анализу политических процессов в России A.C. Ахиезера, Г. А. Белова, А. Г. Егорова, Т. И. Заславской, В. В. Ильина, О. В. Крыштановской, Л. Н. Панковой, Ж. Т. Тощенко, А. Т. Хлопьева,. Проблему трансформации политической системы России в контексте анализа политических процессов регионализации разрабатывали С. Д. Валентей, Д. В. Доленко, А. Е. Козлов, Б. С. Крылов, Р. В. Рывкина, Э. И. Скакунов, В. Г. Смолянский, А. И. Сухарев. Методологические аспекты настоящего исследования связаны с подходами к выработке новой модели федерализма и российской региональной политики, представленными в трудах Р. Г. Абдулатипова, Д. Ф. Болтенковой, М. Н. Губогло, H.A. Игнатюка, О. Ю. Кокуриной, В. Н. Лысенко, Т. В. Марченко, Т. В. Островской, A.B. Подколзина, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, P.C.

Хакимова, Б. С. Эбзеева. Большинство авторов основное внимание сосредотачивает преимущественно на правовых аспектах проблемы федерализма, ограничиваясь моделированием «федерализации», «децентрализации» властных полномочий Центра. При исследовании трансформации региональной власти в процессе перехода от централизованной иерархической к децентрализованной модели, основанной на разграничении компетенции органов власти, автор использовал методологические подходы М. Н. Афанасьева, В. И. Васильева, В. Я. Гельмана, А. Г. Касимова, Б. А. Кириллова, И. В. Куколева, 0.0. Сенатовой.

В работе использовались достижения системной динамики региональных политических процессов, обозначенные в работах М. Г. Анохина, B.JI. Каганского, М. Н. Марченко, Г. И. Рузавина, В. И. Чекалкина, О. Ф. Шаброва. В качестве основы методологии анализа организации власти местного уровня использованы труды С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, C.B. Вобленко, H.A. Емельянова, Е. С. Егоровой, A.B. Лагуткина, А. И. Лукьянова, В. И. Фадеева, А. Н. Широкова, Е. С. Шугрина, Н. В. Щербаковой.

Автор использует также соответствующие глубокие идеи Ф. М. Бородкина, Л. В. Гильченко, В. А. Гневко, А. И. Когута, Г. Люхтерхандт, С. С. Митрохина, Н. В. Постового, С. И. Рыженкова.

Концептуальные основания диссертации представленны принципами историзма, системности, структурно-функционального, междисциплинарного подходов. В качестве эмпирических методов исследования использовалось включенное наблюдение, анализ документов, экспертный опрос, моделирование трансформационных процессов.

Интегративный подход, примененный в исследовании российского федерализма, позволил преодолеть как абстрактность традиционно философского анализа, так и ограниченность («профессиональную замкнутость») конкретно-научного изучения, рассмотреть предмет в сбалансированных, взаимодополняющих аспектах.

Цели и задачи исследования. Цель работы — осмысление особенностей политической трансформации власти регионального и местного уровня, разработка соответствующей модели ее оптимизации.

Достижение данной цели предполагало решение следующих задач:

1) вычленить специфические особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в модели нового федерализма;

2) уточнить особенности трансформации региональной власти в политическом процессе перехода властных полномочий от территориальных партийных комитетов к легитимным органам управления;

3) вскрыть особенности трансформации власти на местном уровне.

Научная новизна исследования заключается в следующем.

1. Выявлены особенности трансформации признаков взаимоотношений Центра и регионов в модели федерализма. Показано, что процесс трансформации взаимоотношений Центра и регионов детерминирован характером исторических условий Россиинесогласованность действий федеральных и региональных структур власти обусловлена отсутствием целостной государственной политики, порождающей дисбаланс политических, экономических, социальных интересов Центра и регионов.

2. Уточнены особенности трансформации региональной власти в передаче властных полномочий территориальных партийных комитетов легитимным органам власти. Основным направлением процесса являлась институционализация разделения власти на представительную и исполнительную.

3. Вскрыты особенности трансформации власти на местном уровне, заключающиеся в преодолении самоотчуждения индивида от институтов местного самоуправленияразвития гражданского обществаукоренения традиций самоуправленияотказа от политики государственного патернализма в отношении органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Разработанные подходы к разграничению компетенций органов власти субъекта Федерации и муниципальных образований могут быть использованы для оптимизации федеральной и региональной политики на современном этапе. Ряд положений и выводов работы могут найти применение в разработке и чтении общих и специальных курсов по философии, политологии, теории управления.

Структура диссертации определена задачами, принятым способом исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Общий объем работы — 115с.

Заключение

.

Проведенное в диссертации исследование модели Российского федерализма позволяет сделать вывод: трансформационные процессы в регионах в значительной степени детерминированы как историческими условиями России, так и характером взаимоотношений Центра и регионов.

Политической трансформации механизмов управления на региональном и местном уровнях, связанные с переходом властных функций от территориальных комитетов КПСС к легитимным органам власти — Советам народных депутатов протекают с конца 80-х годов.

Большинство исследователей выделяют четыре этапа модернизации российского общества: доперестроечный, перестроечный, посткоммунистический и постсоветский, и, соответственно, четыре стадии трансформации политической системы [ 32, стр.107].

В доперестроечный период отсутствие принципа разделения властей стало причиной возникновения модели жесткой властной вертикали: Центр-регион — город — район, стержнем которой были структуры КПСС. Наиболее значимые вопросы политического, хозяйственного, культурного строительства рассматривались в партийных комитетах.

Практика показала, что оптимальное управление сложной системой оказалось невозможным из единого центра. Данная система предполагала значительную концентрацию сил и средств в вышестоящих властных органах, не способна была стимулировать эффективную работу региональных структур, способствовала иждивенчеству, вела к отчуждению общества от власти, невосприимчивости к достижениям научно-технического прогресса, снижению темпов роста экономических показателей, к подавлению инициативы и самостоятельности. Функционирование данной модели власти привело к глубокому экономическому и политическому кризису. Руководством партии был взят курс на передачу властных полномочий от партийных комитетов местным Советам народных депутатов и переход партийных комитетов от административных методов руководства к политическим методам работы.

Реальная передача властных полномочий местным Советам начинается с 1990 года, после отмены Съездом народных депутатов СССР 6-й статьи Конституции СССР. В изменившихся общественно-политических условиях выборы в местные Советы 1990 года придали легитимным органам власти новое качество. В результате демократизации избирательного процесса был создан новый депутатский корпус, который значительно отличался от прежних Советов своим социальным составом. Новые Советы, в условиях давления со стороны комитетов КПСС, заявив о своих властных полномочиях по формированию руководящих органов и исполнительных комитетов, тем самым нарушили системообразующий принцип демократического централизма. Быстрому переходу властных функций от партийных комитетов к Советам народных депутатов способствовал переход партийных кадров на работу в Советы.

В 1991 года Советы народных депутатов стали полновластными органами на подведомственных территориях.

Отсутствие правового обеспечения и регулирования механизмов осуществления властных полномочий привело к снижению оперативности и компетентности решения вопросов.

Таким образом, на позднекоммунистическом этапе начала 90-х годов в регионах абсолютная власть территориальных партийных комитетов трансформировалась в диктат власти Советов народных депутатов. Организационно и структурно Советы оказались не способны к исполнению возлагаемых на них властных полномочий: в конце этого этапа начался процесс разделения власти на представительную и исполнительную, который завершился на посткоммунистическом этапе.

В период эволюционной трансформации системы организации власти на региональном и местном уровнях эффективность исполнительной власти субъекта Федерации является важнейшей проблемой. В отечественной практике отсутствуют чёткие механизмы оптимального структурирования органов исполнительной власти, с учетом объема, характера выполняемых ею функций, объектов управления. Для исполнительной власти большинства регионов не установлены пределы самостоятельности, ответственности при формировании региональных исполнительно-распорядительных властных структур.

Отсутствие необходимого правового регулирования, диверсификации политико-правовых режимов в субъектах Федерации не позволяют провести грань, отделяющую функции законодательных органа власти от исполнительных, что является источником конфликтных ситуаций.

В целях ограничения конфликтности необходимы законодательные меры по организации государственной власти в субъектах Федерации. Критерии разделении функций, компетенции между представительной и исполнительной властью оптимальность, стабильность функционирования политической системы региона. Оптимальность интерпретируется в аспекте расширения масштабов деятельности обеих ветвей власти, сведения к минимуму дублирующих функций. Стабильность определяется выработкой механизмов, позволяющих обоим участникам политического процесса в регионе оценивать принимаемые и исполняемые решения. Горизонтальное разделение власти на исполнительную и законодательную в регионах характеризуется незавершённостью процессов функциональной определённости, отсутствием политической культуры и традиций.

Разграничение полномочий органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления на его территории является проблемой формирования властных механизмов региональных политических систем. Специфика разграничения полномочий между субъектными органами и местным самоуправлением в региональном управлении заключается в определении ситуационной границы между полномочиями органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Подобный подход не отражает в полной мере специфику разделения, взаимодействия государственной власти региона и местного самоуправления. Местное самоуправление имеет общественно-государственный характер, образует систему власти, которая базируется на самоорганизации, гражданской ответственности местного сообщества. Специфика «вертикального» разделения власти в регионе проявляется в территориальном разделении властных полномочий в целях обеспечения баланса интересов государства, местных сообществ, частных интересов и эффективной реализации этих интересов.

Трансформация властных структур, направленная на гармоничное сочетание представительных органов и единоличных распорядителей, должна идти с учётом специфики функций, исполняемых той или иной властью. Важное место в трансформации механизмов управления субрегионального уровня занимают процессы становления местного самоуправления.

В 1990;1991 гг. местные Советы претерпели ряд структурных изменений, была предпринята попытка соединения форм местного самоуправления стран развитой демократии с принципами власти Советов. В силу формального подхода к проблеме власти на местах попытка не увенчались успехом.

С принятием Конституции РФ и Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены основные принципы становления местного самоуправления на принципиально новой основе:

1. Самостоятельность в пределах своей компетенции.

2. Ответственность местного сообщества за решение местных проблем.

3. Участие населения в решении местных проблем непосредственно или через органы местного самоуправления.

4. Возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

5. Равноправие интересов местных сообществ с государственными интересами.

6. Учёт местной специфики, исторических традиций.

Динамика становления местного самоуправления на первом и на втором этапах зависит от заинтересованности государственной власти, Федерального и регионального уровня. Традиции противодействия местному самоуправлению, доминирующие в сознании людей ценности не позволяют надеяться на самостоятельное рождение самоуправления. Процесс становления местного самоуправления в России происходит при направлении и поддержке со стороны государства. Возникающие противоречие возможно преодолеть в процессе развития местного самоуправления. Укорененность представления о приоритете государственной власти, государственной поддержке местного самоуправления способствует восприятию населением местного самоуправления как нижнего уровня государственной власти, тем самым сдерживая развитие самоуправленческих начал.

Предпочтительной организационной моделью местного самоуправления является избрание главы администрации из числа депутатов. Нежелательно совмещение им поста председателя представительного органа. Социологические исследования показывают завышенную оценку депутатами собственной деятельности, недостаточно четкое представлении своей роли в решении местных социально-экономических проблемах, ориентирование на решение большинства из них на верхних властных уровнях.

Острой проблемой утверждающейся модели местного самоуправления является двойственность, так как оно призвано:

— решать вопросы местного значения, защищать местные интересы от диктата государства;

— быть проводником общегосударственных интересов, действовать в направлении усилий центральной власти.

Необходимо интегрировать систему местного самоуправления в общегосударственную. Предлагается использовать применяемый в местном самоуправлении стран развитой демократии принцип двойной компетенции местного самоуправления.

Особенность становления местного самоуправления для России — субъектности, неразвитости местных сообществ, отчуждение человека от власти. В условиях отсутствия традиции самоуправления, особое значение приобретает ориентация политического сознания людей на ценности самоуправления, осознание членами сообщества местного интереса, формирование устойчивой системы «горизонтальных связей». Кроме целенаправленной государственной политики, включающей установление процедур, правил, способствующих развитию самоуправленческих начал, необходима подготовка населения к участию в местном самоуправлении.

В результате проведенного исследования выявлены общие особенности политической трансформации механизмов управления регионального и субрегионального уровней, установлена специфика становления и взаимоотношений отдельных институтов.

104 региональных политических систем. Поскольку процесс институциональных изменений в этих системах не завершен, представляется перспективным дальнейшее исследование их трансформации с целью разработки конкретных предложений и методик оптимизации региональных политических систем.