Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Сравнительно-правовой анализ областей Центрального Чернозема

А&туальиость диссертационтого исследования. Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 5), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., впервые за всю историю развития российской государственности закрепила право субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства. Создание законодательного массива на уровне регионов предполагает наличие четко установленной процедуры, которая представляет собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законов субъектами Российской Федерации.

Актуальность исследования законодательного процесса как самостоятельного правового явления определяется следующими факторами.

Во-первых, любая материальная норма может выступать регулятором общественных отношений только в случае подключения к такому регулированию соответствующими процедурно-процессуальными предписаниями. В противном случае она ограничивает диапазон своего воздействия лишь уровнем правовой информации.1 Конституция Российской Федерации, предоставив субъектам Российской Федерации право на принятие законов, не определяет формы его осуществления. Данное положение, несмотря на его важность и политическую значимость, без процессуальной регламентации может остаться абстрактной правовой декларацией. Единственным способом введения в действие конституционных предписаний является создание в регионах собственных процедур законотворчества. Поэтому формирование процессуальных правил законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации является важнейшим средством реализации конституционных норм.

Во-вторых, законодательный процесс всегда направлен на создание закона, который является центральным элементом правовой системы республик,.

См.: Процессуальные нормы и отношения в сов. праве (в непроцессуальных отраслях). Воронеж: ВГУ, 1985. С. 14, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Рождение закона, начиная со стадии его разработки и заканчивая принятием и опубликованием, это процедура, в результате которой в действующую нормативную ткань вводятся новые юридические нормы. Научно обоснованный и правильно организованный законодательный процесс создает предпосылки для выработки наиболее совершенных по содержанию и форме правовых предписаний, соответствующих особенностям политического, экономического, социального развития отдельных субъектов Российской Федерации. От нормативных процедур законотворчества зависит качество принимаемых региональных законов 1 и их жизнеспособность.

В-третьих, законодательный процесс является важнейшим стабилизирующим началом, правовым ориентиром в создании системы законодательства в субъектах Российской Федерации. В период бурной активизации нормотвор-ческой деятельности встает острая проблема внутренней структуризации региональных законодательных актов. Это вызвано тем, что в субъектах Российской Федерации часто отсутствует четкое представление о том, какую систему законодательства они строят, из каких отраслей, подотраслей (разделов, блоков) она должна состоять, какую структуру будет иметь каждая отдельная отрасль законодательства, какова очередность принятия законов для обеспечел ния системности формирования и развития регионального законодательства. Значимая роль в данном случае принадлежит законодательному процессу, поскольку планирование и подготовка проектов законодательных актов — одна из существенных его стадий. Именно здесь закладывается основа законодательных массивов республик, краев, областей, городов федерального значе.

1 В диссертационном исследовании термины «региональный закон (законодательство)» применяются идентично к правовым категориям «закон (законодательство)» краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов с целью избежания в тексте тавтологии.

2 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 1998. С. 29. ния, автономной области, автономных округов, определяются ее системообразующие элементы и их взаимосвязь.

В-четвертых, в основе законодательного процесса лежит принцип законности. Он проявляется в том, что законодательство субъектов Российской Федерации должно формироваться в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Законность может выполнить свое назначение лишь при наличии системы условий и средств, гарантирующих ее реальность. Такими средствами выступают процессуальные нормы, устанавливающие процедуру принятия законов в субъектах Российской Федерации. Строгое соблюдение правил законодательного процесса обеспечивает правомерность создаваемого законодательного акта.

С момента вступления в силу новой Конституции Российской Федерации понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов», «законотворчество» получили устойчивое признание и использование в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Данная тенденция нашла свое отражение в Уставах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливающих процедурные правила принятия законов. В связи с этим проблемы становления, развития, совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации представляют теоретический и практический интерес.

Стешешь разработашшости темы и круг источников. Начало фундаментальному изучению и анализу процессуальных форм законотворчества положили русские юристы Градовский А. Д., Коркунов Н. М., Неволин К. А., Рязановский В. А.1.

Отечественные ученые Абрамова А. И., Алексеев С. С., Андрианов Н. Д.,.

1 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб, 1990. Т.2. Градовский А. Д. Общее государственное право. Лекции СПб, 1885- Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб, 1997; Рязановский В. А. Единство процесса. М.: ГОрид. бюро «ШРОДЕЦ», 1996.

Антонова Л.И., Байтин М. И., Бахрах Д. И., Горшенев В. М., Громова О. Н., За-строжная O.K., Керимов Д. А., Ковачев Д. А., Кутафин О. Е., Марченко Н. И., Ноздрачев А. Д., Петров Г. И., Пиголкин А. С., ПоленинаС.В., Студеникина М. С., Сорокин В .Д., Сырых В. М., Тихомиров Ю. А., Шеремет К. Р. продолжили разработку названного вопроса. Ими были сформулированы общетеоретические подходы к законодательному процессу. При этом наибольшее количество научных публикаций издано по проблемам принятия федеральных законов (Алексеев С.С., Гузнов А. Г., Ковачев Д. А., Керимов Д. А., Надеев Р. К., Поленина С. В. и др.).

Вопросам законотворчества в субъектах Российской Федерации посвящено незначительное количество исследований. Наиболее фундаментальными являются коллективные монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.1 Законодательную деятельность (на примерах Северо-Западного и Уральского регионов) в отдельных работах анализируют Казанцев М. Ф. и Сергевнин С. П. Различные аспекты законотворчества и проблемы его совершенствования рассматриваются на страницах «Журнала российского права» (Боброва Н.А., Игнатьева М. Н., Самигуллин В. К., Умнова И. А., Чернобель Г. Т., Шагиева Р.В.).

Названные исследования содержат характеристику только отдельных сторон законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. К ним относятся стадии принятия законовпроблемы субъектного состава законодательного процессасоциальные факторы, влияющие на его развитие и эффективность. Наукой конституционного права детально изучаются региональные.

1 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юрид. лит., 1994; Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995; Проблемы законотворчества Российской Федерации. М, 1993; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995.

2 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 1998; Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. Санкт-Петербург, 1998. законы как объект законодательного процесса, предмет их правового регулирования и внутреннее содержаниепроблемы систематизации законодательных актовразбираются правотворческие ошибки и даются рекомендации по написанию и оформлению законов. Кроме того, специалистами выдвигаются отдельные предложения по совершенствованию нормативной базы законотворчества: предлагаются проекты законов «О нормативно-правовых актах" — «Закона о законах" — «Законодательного кодекса (на примере Свердловской области)».

Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с региональным законотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего анализа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Малоизученной остается законодательная база краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, содержащая процессуальные нормы, направленные на принятие законов. Ни в одном из специальных исследований, посвященных законотворчеству регионов, не выделяются его характерные признаки и особенности, не рассматриваются вопросы классификации законодательного процесса. Не изучаются такие его разновидности, как официальное толкование законов субъектов Российской Федерациимеханизм реализации на уровне области права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерациирассмотрение на заседаниях законодательных органов проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Диссертационное исследование базируется на анализе Конституции Российской Федерации 1993 г., федеральных конституционных и федеральных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы законотворчества.

В основу изучения нормативных процедур положено законодательство Центрально-Черноземного региона (Воронежская, Орловская, Липецкая, Белгородская, Курская, Тамбовская области). Это связано с проявлением в них тенденции к созданию прочной правовой базы, устанавливающей организационно-процедурные нормы. Кроме того, процесс становления и развития законодательной деятельности в названных областях в какой-то мере типичен для других субъектов Российской Федерации.

Конституции и законодательство республик как особых государственных образований в работе не рассматривались. Субъекты Российской Федерации — республики — имеют длительную практику принятия законов, в связи с чем ими накоплен достаточный опыт законотворчества и практически отсутствуют проблемы, связанные с нормативным регулированием законодательного процесса. Помимо этого правотворческая деятельность республик уже детально изучалась наукой конституционного права, и учеными давались рекомендации, направленные на ее совершенствование.1.

Объектом настоящего диссертационного исследования является законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как урегулированная нормативными актами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение, отмену) региональных законов или их официальное толкование, а также на участие в фе деральном законотворчестве в формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными нормативными актами.

Цели ш задачи исследованиям Цель диссертационного исследованияразработка и обобщение теоретических основ законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на нормативное совершенствование законодательной деятельности регионов.

Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи.

1 См.: Самигуллин В. К. Конституционное развитие Башкортостана (историко-теоретическое исследование): Автореф. дис.. доктор юрид. наук. М., 1998.

1. Определить теоретическое понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как правовой категории, дать характеристику его объектов, субъектов, содержания.

2. Проанализировать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (на примере областей Центрально-Черноземного региона), закрепляющие процедурные правила принятия законов. Выявить общее и особенное в нормативном регулировании законодательного процесса. Провести типологию правового качества названных актов.

3. Раскрыть характерные черты и особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

4. Провести классификацию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Рассмотреть его разновидности, реально сложившиеся в практической законодательной деятельности краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

5. Теоретически обосновать необходимость и практическую значимост^ рассмотрения процедуры официального толкования законов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов субъектов Российской Федерации в рамках регионального законодательного процесса.

6. Выявить особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, осуществляемого путем референдума (всенародного голосо—вания). Проанализировать роль народной инициативы в формировании регионального законодательства. Рассмотреть правовые формы участия граждан в законодательном процессе.

7. Сформулировать предложения, направленные на совершенствование процессуальных форм законотворчества в субъектах Российской Федерации.

МетодолопшчиЕспсая ©-отова исследовашшшПри подготовке диссертации автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные. юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на общенаучных методах (системный анализ, соотношение исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному, диалектическое познание, моделирование) и специальных правовых методах исследования. Использован сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования законодательной деятельности. Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.

Няучшад товюзшшо В диссертации впервые проводится комплексный анализ законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на примере областей Центрального Черноземья) как целостного правового явления. В этой связи делается попытка ввести в научный оборот многие излагаемые в работе положения, характеристики и выводы. К ним относится понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, его объекты, субъекты, содержаниевиды законодательного процессаотличие законодательного процесса от иных видов процессуальной деятельности, его роль в общей системе правотворчества российского государства. Выделяются характерные признаки нормативного регулирования законотворчества в субъектах Российской Федерации. Кроме того, впервые рассматриваются в рамках законодательного процесса регионов такие виды деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как участие в законодательном процессе, осуществляемом Федеральным Собранием Российской Федерации при принятии федеральных законовофициальное толкование законов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В работе обосновывается научная концепция систематизации процессуальных норм, устанавливающих основы законотворчества в единый нормативный акт, — Законодательно-Процессуальный кодекс субъектов Российской Федерации.

Практическая зшшчимоотъ." В данном диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических предложений, которые могут быть использованы при формировании правовой базы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. На основе анализа нормативных актов Центрально-Черноземного региона дается характеристика правового качества законодательных актов, содержащих процессуальные нормы, выявляются типичные правотворческие и юридические ошибки в типологии региональных нормативных актов и процедуре их принятия. Определяются законотворческие проблемы, характерные для большинства субъектов Российской Федерации, и указываются правовые средства и способы для их разрешения.

Диссертант предлагает использование в субъектах Российской Федерации накопленного им практического опыта в разработке нормативных актов, регулирующих процедурные формы участия государственно-правового отдела Воронежской областной Думы в законотворчестве как самостоятельного субъекта законодательного процесса.

В диссертации разработаны конкретные рекомендации, направленные на совершенствование законодательной деятельности в регионах: предлагаются формулировки нормативных положений Уставов субъектов Российской Федерации, устанавливающих основы законодательного процессадается оптимальная структура закона о нормативно-правовых актах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округовобосновывается необходимость принятия единого кодифицированного нормативного акта в сфере законотворчества субъектов Российской Федерациипредставляется схема модельного закона субъектов Российской Федерации «Законодательно-Процессуальный кодекс» и пояснительная записка к нему.

При подготовке работы диссертант опирался на собственный опыт участия в законотворческой деятельности в качестве руководителя Государственно-правового отдела Воронежской областной Думы, а также эксперта Экспертного Совета комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политики. Исследовательский интерес к научному осмыслению законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как целостного правового явления в немалой степени стимулировался проблемами, возникающими в практической деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Воронежской области. Сформулированные автором отдельные положения диссертационного исследования имеют прикладную направленность и могут быть применены в процессе создания законодательства на уровне субъектов Российской Федерации, а также при проведении юридических экспертиз нормативных актов, устанавливающих правила принятия законов в регионах.

Апиробащмя результатов гасследоияшия. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах: 1) семинары, посвященные образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта субъектов Российской Федерации» (25−29 февраля- 2−5 апреля- 16−18 мая 1996 г., г. Воронеж) — 2) международный семинар «Местное самоуправление в Российской Федерации: соответствие законодательства Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления. Контроль за законодательными актами региональных и местных органов власти» (24−25 марта 1997 г., Красногорск Московской области) — 3) семинар с руководителями государственно-правовых отделов субъектов Российской Федерации. «Проблемы законотворчества в субъектах Российской Федерации» (27−28 апреля 1998 г., г. Москва) — 4) Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционно-правовая реформа современной России: опыт и перспективы» (16−17 декабря 1998 г., г. Москва) — 5) семинар «О взаимодействии законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нормотворческом процессе» (27−28 ноября 1998 г., г. Москва). По результатам конференций опубликованы статьи в научных сборниках.

Диссертант принимал участие в разработке проектов законов и иных нормативно-правовых актов, принятых Воронежской областной Думой, отдельные положения которых легли в основу предлагаемой схемы модельного закона «Законодательно-Процессуальный кодекс». К ним относятся: Закон Воронежской области от 27 октября 1994 г. № 3-з «Об органах государственной власти Воронежской области», Закон Воронежской области от 19 января 1995 г. № 21 -з «О правовых нормативных актах Воронежской области" — Закон Воронежской области от 21 мая 1997 г. № 2-П-03 «О Регламенте Воронежской областной Думы" — «Положение о порядке взаимодействия областной Думы и администрации области при подготовке и принятии законов области», утвержденное совместным постановлением областной Думы и администрации области от 16 апреля 1999 г. № 852/42,5- «Положение о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области», утвержденное постановлением областной Думы от 11 декабря 1998 г. № 673-П-ОД.

Структура диссертации! Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.

3АКЛЮЧ ЕНИЕ.

Научное исследование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на опыте областей Центрального Черноземья) позволяет сформулировать некоторые выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование и развитие законодательного процесса регионов.

1. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации — это урегулированная нормативными актами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов субъектов Российской Федерации или их официальное толкование, а также на участие в федеральном законотворчестве в формах, установленных Конституцией Российской Федерациии федеральными нормативными актами.

2. Объектом законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выступает закон. Как правило, это региональные законы, регулирующие важнейшие общественные отношения на территории краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Однако конечным результатом регионального законодательного процесса может выступать и проект федерального закона. Это происходит в двух случаях: а) при реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерацииб) при обсуждении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, передаваемых регионам Федеральным Собранием Российской Федерации.

3. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации — это деятельность, которая характеризуется большим многообразием его участейков. Круг субъектов законотворческой деятельности в регионах неодинаков и устанавливается ими самостоятельно в нормативных правовых актах, регулирующих процедурные правила принятия законов.

Анализ законодательных актов Центрального Черноземья позволяет среди всех субъектов законотворчества выделить следующие категории: органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округовнарод (граждане) Российской Федерации, проживающий на определенной территории, субъекты законодательной инициативы. В отдельных регионах самостоятельными субъектами законодательного процесса выступают государственно-правовые отделы (юридические службы) законодательных органов. Это связано с тем, что правовая экспертиза — важнейший и необходимый элемент любой законотворческой деятельности, без осуществления которой невозможно движение и принятие закона.

Всех участников регионального законодательного процесса объединяет общность деятельности по реализации важнейшего конституционного права субъектов Российской Федерации на собственное законодательство. Однако функции субъектов законотворчества различаются по объему, содержанию и зависят от видов законодательного процесса и от специфики нормативного регулирования на уровне регионов.

4. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации носит последовательный упорядоченный характер и состоит из различных процедур, которые составляют содержание законодательного процесса.

Изучение опыта законотворчества регионов свидетельствует о некоторых различиях в подходах к урегулированию названной деятельности. Однако стадии законодательного процесса всегда представляют собой особый порядок осуществления юридически значимых действий, влекут определенные правовые последствия и оформляются соответствующими нормативными актами.

5. Всесторонний системный анализ практики становления и развития законодательного процесса в субъектах Российской Федерации позволяет прийти к выводу о наличии различных видов данного правового явления. При этом речь идет не об искусственной классификации, а о реальных формах законотворчества, которые фактически уже сложились на практике и используются в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Основными критериями классификации законодательного процесса являются объекты, субъекты, содержание.

По объектам законотворчество можно разделить на процесс, направленный на принятие закона субъекта Российской Федерации, и процесс, осуществляемый на региональном уровне при принятии федеральных законов.

В зависимости от субъектов, можно выделить: законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерациизаконодательный процесс, осуществляемый гражданами, проживающими на территории субъекта Российской Федерации путем референдума (всенародного голосования).

Законодательный процесс, осуществляемый законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по содержанию делится на несколько разновидностей. В его рамках осуществляется: законодательный процесс, связанный с участием субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законовзаконодательный процесс по принятию, изменению, дополнению законов субъектов Российской Федерациизаконодательный процесс, направленный на официальное толкование законов субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, законодательный процесс, связанный с участием регионов в законотворчестве Российской Федерации, также делится на: процедуру реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерациипроцедуру обсуждения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, передаваемых регионам Федеральным Собранием Российской Федерации.

Следовательно, законотворчество краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — объективно обусловленный, сложный, многофакторный и многоуровневый процесс, каждая разновидность которого нуждается в глубоком теоретическом осмыслении и изучении.

6. Разнообразие видов законодательной деятельности предполагает особенности формирования нормативной базы, устанавливающей основы законотворческой процедуры субъектов Российской Федерации. Для правового регулирования регионами процессуальных форм принятия законов характерны два взаимосвязанных между собой признака: использование в нормотворче-ской практике уже сложившихся процедурных правил, установленных при принятии федеральных законов и, одновременно, полная самостоятельность в создании процессуальных норм регионального законотворчества.

В связи с этим регламентирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации осуществляется целой группой нормативных актов, различных по форме и содержанию. Многообразие таких актов приводит к отсутствию внутренней однородности, к размыванию границ между стадия" ми законотворчества, несоблюдению иерархии законов и подзаконных актов в правовой системе регионов, неправильному применению терминов и категориального аппарата, используемых в законодательном процесса.

7. В целях упорядочения правового массива, закрепляющего законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, установления единообразия процессуальных норм, определяющих правила принятия законов, диссертант считает необходимым внести следующие предложения, направленные на совершенствование законодательного процесса: изменить положения Уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, закрепляющих законодательную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерацииуточнить предмет регулирования и содержание закона о нормативно-правовых актах в регионах", определить Законодательно-Процессуальный кодекс основным правовым актом, устанавливающим правила законодательной процедуры в субъектах Российской Федерации.

8. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов должны выступать параметрами законодательного процесса, играть роль основополагающих масштабов, посредством которых осуществляется деятельность субъектов законотворчества. В связи с этим в Уставах целесообразно закреплять следующие положения в сфере законотворчества: юридические формы принятия законов субъектами Российской Федерации (путем референдума или законодательным органом) — принципы как основополагающие начала законотворческой деятельностиотсылочные нормы, определяющие виды нормативных актов, в соответствии с которыми должен осуществляться законодательный процессправовые основы участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов (процедура законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и процедура обсуждения закона Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов).

9. Проблема необходимости принятия субъектами Российской Федерации закона о нормативно-правовых актах уже неоднократно рассматривалась учеными и практиками. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был даже разработан проект такого модельного закона.1 Для совершенствования законодательного процесса этот акт имеет особое значение. Он должен являться правовым ори.

1 См.: Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: ВГУ, 1996. С.69−76. ентиром при осуществлении субъектами Российской Федерации деятельности по принятию законов, а также способствовать упорядочению системы нормативных актов регионов и повышению юридической культуры законотворчества. По мнению диссертанта, закон о нормативных правовых актах не может содержать процессуальные нормы, устанавливающие процедуру прохождения закона через все этапы, стадии законодательной деятельности, а также определять порядок подготовки и оформления нормативных актов. Его цельслужить отправной точкой законотворчества и закреплять правовые рамки, в пределах которых оно может осуществляться.

Обобщение деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Центрально-Черноземного региона в сфере формирования собственной законодательной базы, позволяет предложить следующую наиболее оптимальную структуру закона о нормативно-правовых актах, который может быть принят в субъектах Российской Федерации.

Глава 1. Общие положения. (Дается определение нормативных правовых актов, устанавливаются правотворческие органы и их компетенция в принятии законов и иных нормативных правовых актов. Закрепляются понятия «закон», «законодательный акт», «законодательство»).

Глава П. Виды нормативных правовых актов. (Определяется типология нормативных актов, предметы их правового регулирования.).

Глава Ш. Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве, по кругу лиц. (Предусматривается порядок вступления в силу, правовые основания утраты юридической силы, нормативно правовых актов, а также их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.).

Глава 1У. Заключительные и переходные положения.

10. Для более подробной и детальной регламентации законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо сведение всех процедурных правил в единый правовой акт, обладающий гармоничной стройной юридической структурой. Таким актом в сфере законотворчества краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов может являться Законодательно-Процессуальный кодекс, который в систематизированном виде будет содержать основную массу норм, устанавливающих правила принятия законов. Регламенты в современный период не выполняют роли комплексного, скоординированного регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации и выступают, в основном, как свод правил внутренней организации законодательных органов государственной власти регионов.

В диссертационном исследовании предлагается схема модельного закона «Законодательно-Процессуальный кодекс». Названный акт должен обладать высокой степенью обобщенности и охватывать все виды законодательного процесса: закреплять процедуру подготовки и принятия законов субъектами Российской Федерациипроцедуры участия субъектов Российской Федерации в процессе принятия федеральных законовпроцедуры проведения юридической и лингвистической экспертизы в процессе законотворчествапроцедуру официального толкования законов субъектов Российской Федерации. Законо дательно-Процессуальный кодекс охватывает все виды законодательного процесса, применяемые в субъектах Российской Федерации и может быть использован в практической деятельности региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (приложение № 1).