Теоретико-методологические основы принятия управленческих решений в системе конкурсных закупок продукции для государственных нужд

Актуальность темы

исследования.

Переход России на новые условия хозяйствования потребовал коренного пересмотра роли государства в управлении экономической и социальной жизнью страны. На первых порах реформирования бытовало мнение, что государство должно уйти из экономики, чтобы рынок сам расставил все на свои места. Однако скоро выяснилось, что существует целый ряд секторов народного хозяйства, где рыночный механизм не может или не хочет функционировать с необходимой эффективностью. Такая ситуация коснулась, прежде всего, производства общественных товаров. В условиях планово-административной экономики государство брало на себя обязанность закупать всю продукцию, производимую предприятиями, независимо от того, был ли на нее спрос. Функционирование рыночной экономики поставило вопрос о необходимости более взвешенного подхода к использованию ограниченных финансовых ресурсов, так как постоянно приходилось сталкиваться с нехваткой бюджетных средств. В связи с этим актуализировалась проблема формирования эффективной системы конкурсных закупок продукции для государственных нужд и реализации процесса управления ею.

Основу управленческой деятельности составляет процесс выработки и реализации решений, в связи с чем именно от его совершенствования при опоре на новейшие достижения науки и накопленный практический опыт будет существенным образом зависеть быстрота внедрения рыночных основ хозяйствования и то, как они будут адаптироваться на российской почве. Данный вывод в полной мере остается справедливым для принятия рациональных управленческих решений в сфере государственных закупок. Более того, поскольку решения, затрагивающие эту сферу непосредственно влияют на благосостояние всего общества и отдельных его членов, такие управленческие решения приобретают ранг первостепенной важности. Провалы с их взвешенной подготовкой и успешной реализацией имеют под собой объективную рыночную «почву»: если в условиях плановой экономики государственные закупки производились по регулируемым фиксированным ценам, а значит, в некоторой степени ограничивали возможность злоупотреблений должностными лицами своим служебным положением, то развивающаяся рыночная экономика с ее свободным ценообразованием позволила нечистоплотным чиновникам производить государственные закупки по любым произвольным ценам, зачастую существенно отличающимся от среднерыночных. Для противостояния описанной форме негативизма мировая практика выработала инструмент, наиболее приспособленный к условиям рыночной экономики — систему конкурсной закупки продукции для государственных нужд. Преимущество и ценность системы конкурсной закупки продукции заключается в привлечении к участию в них большого числа субъектов предпринимательства, что должно обеспечить оптимальность закупок. Между тем сам факт введения обязательного проведения конкурсов при государственных закупках неверно толковать как достижение в автоматическом режиме гарантий эффективности закупок и как появление универсального средства против коррупции. Только такой конкурс может обеспечить достижение целей закупки наилучшей для государственных нужд продукции при экономии бюджетных средств и недопущении злоупотреблений, процедуры проведения которого в полной мере регламентированы и представляют собой последовательность строго определенных операций и действий должностных лиц в процессе принятия управленческих решений.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты теории выработки и принятия управленческих решений достаточно полно и разносторонне прорабатывались многими учеными нашей страны, среди которых следует выделить: Ф, Ф, Аунапу, В. А. Беспалова, А. Г. Венделина, Е.П. Го-лубкова, Л. Г. Евланова, О. В. Козлову, О. И. Ларичева, П. Р. Рельяна, Ю. А, Тихомирова, И. П. Шадрина, и др.

Изучению проблем теории принятия решений были посвящены также работы многих зарубежных авторов, таких как: Р. Браун, Р. Кини, и П. Рай-фа, Й. Кхол, С. Л. Оптнер, Л. Планкет и Г. Хейл, Г. Саймон, С. Янг и т. д.

Однако до сих пор остаются дискуссионными такие вопросы, как: роль процесса выработки и принятия управленческих решений в управленческой деятельностиклассификации управленческих решенийопределение этапов выработки и принятия решений. Не закрыт вопрос о том, что должно лежать в основе принятия решения: либо математический расчет, либо решение должно основываться на опыте и интуиции лица, принимающего решения.

Что касается системы конкурсных закупок продукции для государственных нужд, то можно сказать, что интерес к проблеме ее функционирования в современных условиях постоянно растет. Исследованиям в этой области посвящены работы таких ученых и практиков, как: А. Абдрахимова, Н. В. Нестеровича, Ю. К. Прудскова, А. Резника, В. И. Смирнова, В. А, Фильченко, А. В. Шаронова др. Этими авторами активно изучаются факторы, влияющие на систему госзакупок, принципы ее функционирования, исследуется зарубежный опыт с точки зрения возможности применения его на российской почве. Выполняются специальные исследования по определению направлений увеличения эффективности системы конкурсных закупок, применению новых способов закупки, использованию различных типов государственных контрактов на поставку продукции для удовлетворения государственных нужд, выявлению особенностей функционирования системы в различных регионах России.

Однако, несмотря на появление большого количества публикаций, посвященных проблемам работы системы конкурсной закупки продукции для государственных нужд, многие вопросы исследователями только поставлены и требуют обоснованных ответов, а предлагаемые рекомендации нуждаются в практической апробации. В литературе почти не затрагиваются вопросы рассмотрения конкурсных закупок как экономической системы. Отсутствуют работы, позволяющие рассмотреть процедуры проведения конкурсных торгов через призму теории выработки и принятия решения, что позволило бы выявить слабые стороны исследуемого процесса, и на основе обнаруженных недостатков выработать единые унифицированные правила и процедуры, следование которым при конкурсном размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд будет гарантией соответствия государственных закупок требованиям эффективности и законности.

Актуальность проблемы и недостаточная научная разработанность отмеченных вопросов определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изыскание ключевых направлений совершенствования процесса разработки и принятия управленческого решения в области конкурсных закупок продукции для государственных нужд в современных рыночных условиях на основе проведения комплексного анализа этого процесса.

В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следующие задачи:

• обосновать необходимость перехода России к новой парадигме управления, в условиях которой будет строиться система конкурсной закупки продукции для государственных нужд;

• разработать логико-структурную модель системы государственного регионального заказа;

• выработать рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд;

• установить влияние управленческой парадигмы на изменение теоретических и практических основ подготовки управленческих решений о госзакупках;

• выявить критерии классификации управленческих решений;

• определить оптимальную структуру процесса выработки и принятия решений по конкурсным госзакупкам продукции.

Предмет и объект исследования. Объектом исследования выступает конкурсная система закупок продукции для государственных нужд.

Предметом исследования является процесс принятия управленческого решения в системе конкурсных госзакупок.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Теоретической и методологической основой научной работы служат труды отечественных и зарубежных ученых по теории управления, теории принятия решений, системному подходу к управлению экономическими системами, проведению конкурсных закупок продукции для государственных нужд. В исследовании применялись методы историко-логического, сравнительного и системного анализа, ситуационный подход.

В процессе работы использовались законодательные и нормативные документы по организации и проведению конкурсных закупок продукции для государственных нужд, материалы научных конференций по исследуемой проблеме, а также информация, обобщающая опыт проведения конкурсных закупок продукции в России, ее регионах и за рубежом.

Научная новизна. Научная новизна исследования определяется постановкой важной социально-экономической проблемы и заключается в разработке теоретико-методологических основ принятия рациональных решений о конкурсных госзакупках продукции.

Наиболее существенными результатами работы являются следующие: 1. Систематизирован комплекс вопросов принятия и реализации решений о конкурсных госзакупках, предложена группа критериев, позволяющая проклассифицировать эти управленческие решения, структуризирован процесс выработки и внедрения решений по конкурсным закупкам продукции для государственных нужд.

2. Установлены теоретико-прикладные возможности совершенствования процедур подготовки решений на основе полного и всестороннего учета критерия эффективности при выборе альтернативы решения о конкурсных госзакупках. В ходе исследования выявлено и доказано, что рыночные структуры и общественный сектор, в интересах которого осуществляются госзакупки, в понятие эффективности решения вкладывают неодинаковый смысл. В этой связи при определении эффективности решений о конкурсных госзакупках предложено осуществлять учет таких факторов, как загрязнение окружающей среды, рациональное использование ограниченных ресурсов и др.

3. Выявлено влияние факторов ограничения реализации решений, учет которых дает возможность рационализировать утверждение управленческих решений по госзакупкам, проводимым на конкурсной основе.

4. Предложены структурно-организационные, технологические и информационно-методологические решения, позволяющие на практике повысить действенность и эффективность системы конкурсных закупок продукции для государственных нужд.

5. Обоснована необходимость формирования в стране контрактной системы, определены ее преимущества по сравнению с другими формами взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами. Выработана логико-структурная модель государственного регионального заказа.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и предложения могут быть использованы органами исполнительной власти при проведении конкурсных закупок продукции для государственных нужд, и состоит в создании более эффективной процедуры принятия управленческих решений в области госзакупок.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов по проблеме управления конкурсными закупками продукции для государственных нужд.

Положения диссертационной работы нашли адекватное отражение в разработанном автором курсе «Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд» для студентов специальности 61 000, 61 500. Отдельные ее положения используются при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Государственное регулирование национальной экономики», «Управление региональной экономикой», «Муниципальная экономика» для студентов специальностей 61 000, 60 700, 521 600, 60 200, а также занятий по повышению квалификации работников органов государственного и муниципального управления в Саратовском государственном социально-экономическом университете. Материалы диссертационного исследования вошли в определенной части в учебное пособие «Управление региональной экономикой».

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты работы были представлены на Региональной научно-практической конференции «Проблемы логистизации современной экономики» (Саратов,.

2001 г.) — Научно-практической конференции «Саратовская область на пороге XXI века: состояние и перспективы развития» (Саратов, 2001 г.) — Научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики (Саратов, 2001 г.) — П-й Международной научно-практической конференции «Проблемы экономической безопасности в условиях рынка» (Пенза, 2002 г.) — 10-м Всероссийском семинаре студентов и молодых ученых «Проблемы управления» (Москва,.

2002 г.) — межвузовской научно-практической конференции «Молодые ученые Саратовской области» (Саратов 2002).

Публикации. Основные положения, теоретические и методологические обобщения, практические выводы и рекомендации исследования изложены в 9 работах общим объемом 3,^ п.л.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, заключения, трех глав и библиографии.

Заключение

.

Разработка теоретико-методологических основ принятия рациональных решений о конкурсных закупках продукции для государственных нужд, применимой на современном этапе социально-экономического развития России, позволила сделать следующие выводы:

1. Установлено, что переход нашей страны к формированию основ управления рыночной экономикой, а также протекающие в мире интеграционные процессы и изменения поставили вопрос о коренном пересмотре и смене ранее существовавшей управленческой парадигмы, так как система и принципы управления, на которых она основывалась, перестали работать в условиях функционирования предпринимательских структур. Сложность задачи усугубляется тем, что переход к рынку потребовал проведения целостной системы мер, охватывающей все стороны жизнедеятельности страны. Если учесть эти аспекты, становится ясно, что новая парадигма управления должна выражать объективные потребности реформируемой экономики и общества в целом, чтобы ускорить переход к рыночной экономике и осуществить его с наименьшими потерями.

2. Доказано, что в условиях рыночной экономики взаимодействие органов государственной власти с хозяйствующими структурами должно строиться на контрактной основе. Зарубежный опыт функционирования контрактной системы и накопленный в пореформенный период отечественный опыт показывает, что в ее основание должно быть положено проведение конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд.

Выявлено, что эффективность функционирования контрактной системы достигается при полном и точном использовании комплекса принципов, зарекомендовавших себя в мировой и отечественной практике проведения конкурсных торгов. Определено, что этот комплекс должны сформировать такие принципы, как: открытость, равноправие, экономичность и эффективность, ответственность.

Проблемы построения контрактной системы на федеральном уровне актуализировали вопросы ее образования и на уровне отдельного региона. Сравнительный анализ практики создания контрактной системы в различных регионах России позволил предложить рациональную логико-структурную модель системы регионального заказа. Элементами данной системы являются субъекты государственного регионального заказа (госзаказчики, товаропроизводители, потребители), потоки товаров, денежных средств и информации. Предложенная в работе логико-структурная модель системы регионального заказа обеспечивает комплексное решение всех задач, возложенных на систему, и состоит из десяти подсистем: мониторинга цен на продукциюсправочной информации общего пользованияформирования общесистемных справочниковразработки баланса спроса и предложенияформирования регионального заказаформирования и реализации целевых комплексных программразмещения и реализации регионального заказаобеспечения проведения конкурсов и предварительного квалификационного отбораконтроля за целевым использованием бюджетных средств и расчета эффективности их использования. Все подсистемы через выходные параметры информационно увязаны между собой и обеспечивают полное функциональное покрытие процесса формирования и размещения регионального заказа.

3. Установлено, что конкурсные закупки продукции для государственных нужд носят характер повторяющейся задачи. Этот факт дает возможность отнесения решений по конкурсным госзакупкам к разряду программируемых, что позволяет централизовано унифицировать процедуры действий заказчика с тем, чтобы процесс принятия решений в ходе проведения конкурсных торгов определял строгую последовательность действий и операций с целью получения оптимальных по содержанию решений. Обосновано, что при проведении конкурсных госзакупок должны приниматься четыре группы решений:

• первая группа решений на основе учета потребностей в продукции, характеристик продукции, целей закупки и ситуации, в которой она производится, позволяет определить предмет предстоящей закупки и тот способ, с помощью которого она будет осуществляться;

• вторая группа решений дает возможность сформировать критерии для прохождения поставщиками предварительного квалификационного отбора и утвердить механизм определения победителя конкурсных торгов, учитывая при этом интересы конкретного заказчика, специфику закупаемой продукции, и действуя согласно законодательству РФ;

• третья группа решений на основе информации, предоставленной поставщиками, позволяет отклонить конкурсные предложения тех претендентов на получение государственного контракта, которые не соответствуют требованиям, зафиксированным в конкурсной документации;

• четвертая группа решений на основе анализа конкурсных предложений поставщиков, учитывая имеющийся механизм определения победителя конкурсных торгов, позволяет выявить того поставщика, предложение которого является наиболее приемлемым для государственного заказчика, и заключить с ним контракт на поставку необходимой продукции.

4. Обоснована необходимость совмещения решений об утверждении критериев квалификационного отбора участников и механизма определения победителя конкурса в рамках одной стадии процесса конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. Внедрение этого предложения позволит уменьшить материальные (финансовые) расходы как госзаказчиков так и поставщиков и время, требующееся на организацию и проведение конкурсных госзакупок. Доказано, что в ходе принятия решений об утверждении критериев квалификационного отбора участников важно не только установить те критерии, которым должен соответствовать поставщик, но и определить перечень документов, подтверждающих это соответствие.

Результаты названных решений фиксируются в конкурсной документации, составляемой заказчиком. Установлено, что на практике зачастую не выполняется требование о том, что конкурсная документация должна обязательно согласовываться членами конкурсной комиссии и утверждаться приказом органа исполнительной власти. Обосновано, что такое согласование является необходимым для предотвращения риска ущемления интересов отдельных поставщиков и позволяет учесть мнения всех компетентных лиц, что, в конечном счете, отражается на эффективности принятых решений.

5. Установлено, что целями проведения конкурсных госзакупок являются:

• удовлетворение потребностей государства в определенной продукции;

• эффективное и экономное расходование государственных средств, выделенных на оплату закупленной продукции;

• развитие конкуренции и поддержка отечественных товаропроизводителей.

Выявлено, что для достижения этих целей необходимо:

• создать регламентированную законом процедуру принятия решений в рамках конкурсного размещения государственного заказа, позволяющую отобрать наиболее надежных поставщиков для поставки продукции;

• сформировать такой механизм определения победителя конкурса, который будет строиться на объективной и беспристрастной основе. Базовый принцип действия такого механизма: выигрывает та заявка, которая предлагает наилучшее сочетание цены продукции и ее качества;

• привлекать для участия в конкурсе преимущественно отечественных производителей и создавать для них режим наибольшего благоприятствования (с учетом народнохозяйственных интересов).

6. При структуризации процесса выработки управленческого решения выявлено, что ключевым ограничением при принятии рационального решения о проведении конкурсных госзакупок является нехватка финансовых средств, идущих на оплату продукции. Этот фактор существенно влияет на действия госзаказчика, который, не зная точного объема финансирования, может закупить продукцию на сумму, превышающую этот объем, что повлечет за собой судебное решение о взыскании потраченных поставщиком средств и нанесенного ему ущерба из казны в размере, превышающим фактический долг. Подобное решение является важным и для поставщика продукции, который может разориться или понести финансовые потери (из-за обесценения денег в условиях инфляции) в связи с тем, что оплата за поставленную продукцию будет производиться со значительным опозданием или с помощью различного рода суррогатов. Чтобы снизить такой риск поставщик вынужден либо искусственно завышать цену на свою продукцию, либо отказываться от участия в конкурсных торгах. Общее решение этой проблемы заключается в усилении целенаправленной работы органов государственной власти по улучшению экономической ситуации в стране.

7. Установлено, что основным критерием выбора рационального решения о конкурсных госзакупках является эффективность, которая объединяет в себе все остальные цели проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. При определении эффективности все результаты и затраты, связанные с реализацией выбранного решения, необходимо оценивать не только с позиции ценовой экономии, но и с учетом тех приобретений и потерь, которые получает и несет каждый член общества. Иными словами, эффективность решения о конкурсных закупках продукции для государственных нужд, которые затрагивают интересы общественного сектора, следует рассматривать не только с точки зрения отдельного госзаказчика, но и экономики страны в целом.

8. Доказано, что эффективность функционирования системы конкурсных закупок продукции для государственных нужд и вероятность реализации управленческих решений, принимаемых в ходе конкурсных торгов, зависит от согласованности интересов всех субъектов системы. Поэтому возникает проблема выявления противоречий и достижения консенсуса интересов. Речь идет о противоречии между интересами государства, государственных заказчиков и товаропроизводителей, а также о противоречиях между интересами различных потребителей продукции. Возникновение первого противоречия обусловлено тем, что государство и госзаказчики при проведении конкурсных госзакупок стремятся сэкономить ограниченные финансовые ресурсы, а поставщик — найти постоянного поставщика на свою продукцию и продать ее с прибылью. В связи с данным конфликтом актуализируется проблема предоставления ценовых преференций отечественным товаропроизводителям, успешная реализация которой облегчает достижение баланса интересов отдельного госузаказчика, желающего закупить качественную продукцию подешевле, и государства, которое заинтересовано в поддержке и развитии своего производства. Установлена целесообразность использования таких хорошо зарекомендовавших себя на Западе методов предоставления преференций, как: определение нижней границы объемов закупок, при которых конкурсные торги должны объявляться международнымиустановление преференциального процента для отечественных товаропроизводителей.

Диссертант пришел к заключению, что противоречия между интересами различных потребителей в условиях недостаточного финансирования появляются из-за того, что удовлетворение нужд одного потребителя может происходить при ущемлении интересов другого. Для сглаживания противоречий необходимо последовательно и взвешенно реализовывать стремление к соблюдению баланса всех интересов.

9. Доказано, что в условиях рыночной экономики повышается значение рационального способа принятия решений, при котором выбирается альтернатива, обеспечивающая максимальный результат. Это обстоятельство обусловлено тем, что:

• сократилось время, отводимое для принятия решения;

• развитие науки и техники привело к появлению большого количества вариантов решения с одновременным увеличением сложности каждого варианта;

• возросла взаимозависимость различных решений с последствиями их реализации.

10. Установлено, что исследователями ныне не уделяется должного внимания проблемам определения и оценки рисков при реализации опреде. ленного варианта решения. Обосновано, что подобный подход сложился в условиях функционирования планово-административной системы хозяйствования и медленно изживается. Доказано, что рыночный способ управления экономикой, когда последствием рискового решения может стать банкротство организации и прекращение ее деятельности, увеличивает роль определения и оценки риска осуществления решения как самостоятельного этапа процесса выработки решения. Выявлено, что основными рисками при осуществлении конкурсных госзакупок являются риски непоставки продукции или приобретения продукции ненадлежащего качества. Для снижения вероятности наступления этих рисков диссертантом предложено обратить особое внимание на методику проведения предварительного квалификационного отбора в рамках процедуры конкурсной госзакупки и вопросам выбора типа государственного контракта.

Подводя итог, отметим, что затронутая в работе тема сохранит свою актуальность и в будущем в связи с тем, что от эффективности принятого решения о конкурсных госзакупках и успешности его реализации будет зависеть благосостояние всего общества и каждого его члена. Поэтому дальнейшее развитие теории и практики проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд может поставить ряд новых вопросов, которые не были освещены в данном диссертационном исследованиионо не претендует на звание всеобъемлющего и не подлежащего доработке.