Реформирование административно-территориального деления субъекта РФ как фактор социально-экономического развития местного самоуправления: На примере Курганской области

Актуальность темы

исследования в самом общем плане обусловлена усилением регионализации социально-экономических и инновационно-воспроизводственных процессов, что предполагает признание объективным примата в жизнедеятельности человека территориальной системы отношений, территориальных стимулов его жизнедеятельности. Регионализация как процесс имеет дело с различным территориальным делением страны, представленным разнообразием целевых установок, интересов и мотиваций всех сторон жизнедеятельности человека и общества в целом.

Актуальность данного обстоятельства усиливается и тем, что сохраняющееся несоответствие между унаследованным административно-территориальным делением страны и новой социально-экономической реальностью стало одним из важных аспектов системного кризиса современной России. Особенно отчетливо это несоответствие проявляется на внутрирегиональном уровне, где созданная в своё время в основном для всестороннего контроля над обществом сеть низовых административно-территориальных единиц (например, районы, сельские и поселковые советы) стали сегодня основной формой территориальной организации местного самоуправления.

Кроме того, административно-территориальное деление и экономическое районирование образуют территориально-организационную систему страны, реформирование которой определяется требованием проведения новой государственной региональной политики.

Задача обеспечения реализации принципов саморазвития и самофинансирования субъектов Российской Федерации, формирование системы местного самоуправления может быть успешно решена только путем создания эффективной системы территориального управления. А это, в свою очередь, предполагает формирование адекватного новым условиям административно-территориального деления и устройства региона.

В этой связи возникает сложная проблема выявления новых социально-экономических оснований процесса районирования, учитывающих природно-географический, финансово-экономический, демографический, производственный и торгово-рыночный потенциал территории, а также совместимость целей и интересов региональных, корпоративно-отраслевых и местных объединений (структур).

В представленном исследовании делается попытка социально-экономического обоснования трансформации административно-территориального деления субъекта Российской Федерации как важнейшего условия саморазвития местного самоуправления.

Объектом исследования выступают административно-территориальные единицы, территории муниципальных образований субъекта РФ как высшего государственно-территориального образования.

Предметом исследования являются процессы, методы преобразования административно—территориального устройства субъекта РФ с целью усиления роли и значимости местного самоуправления в решении локальных социально-экономических проблем.

Цель исследования — разработка концептуальных положений переустройства административно-территориального деления субъекта РФ, предложение модели экономического районирования как территориальной основы системы местного самоуправления.

При достижении данной цели потребовалось решить следующие основные задачи:

• уточнить содержание понятия «административно-территориальное деление» в рыночных условиях хозяйствования;

• сформулировать дополнительные новые принципы административно-территориального устройства и выделить этапы эволюции административно-территориального устройства субъекта РФ;

• обосновать взаимообусловленность административно-территориального деления и экономического районирования при корректировке территориальных основ местного самоуправления;

• выработать методику экономического районирования субъекта РФ, обеспечивающую возможность повышения эффективности территориальной организации местного самоуправления;

• провести сравнительный анализ социально-экономического состояния районов, в границах которых осуществляется местное самоуправление и выявить локальные территории экономического роста, а также разработать модель экономического районирования Курганской области и сформировать на её базе территориальную систему местного самоуправления, обеспечивающую экономическое и социальное саморазвитие населения и территории в условиях становления рыночной экономики.

Методологической основой исследования послужили теоретические положения, понятийно-категориальный аппарат, концептуальные воззрения, разработанные отечественными и зарубежными учёными в области региональной экономики, экономической географии, районирования, экономической теории. Наибольшее влияние на теоретико-методологические основы настоящего исследования оказали труды таких видных учёных, как.

Н. Т. Агафонов, А. А. Адамеску, П. М. Алампиев, Н. Н. Баранский, А. Г. Гранберг, Б. М. Ишмуратов, В. В. Кистанов, Н. Н. Колосовский, В. Н. Лексин, Н. Н. Некрасов, В. Я. Любовный, Ю. Г. Саушкин, А. М. Трофимов, Б. С. Хорев, А. Т. Хрущев, А. И. Чистобаев, М. Д. Шарыгин, Б. Т. Штульберг. В экономической и экономико-географической литературе основательно были проработаны проблемы теории и методики микрорайонирования. Среди авторов: Э. Б. Алаев, Е. Г. Анимица, М. С. Буяновский, Д. И. Богорад, Б. Я. Двоскин, И. В. Комар, Е. Е. Лейзерович, А. Т. Лис, М. И. Помус, С. И. Рязанцев. В трудах экономистов А. И. Деменева, А. Ю. Даванкова, В. П. Степанова, В. И. Ефименкова приоритетным направлением становятся социально-экономические и эколого-экономические основания районирования региона.

Проблемы взаимозависимости экономического районирования, административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления нашли отражение в работах Е. Г. Анимицы, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, В. Г. Игнатова, В. Е. Рохчина, В. И. Фадеева, В. Н. Хенсина.

Однако многие вопросы, посвященные административно-территориальному устройству и экономическому районированию, остаются остро дискуссионными и недостаточно полно изученными.

Сама дискуссионность проблематики, слабая проработка концептуальных и методических подходов обусловила концентрацию внимания автора именно на территориальной организации местного самоуправления.

В ходе исследования были использованы методы системного и сравнительного анализа, статистических группировок, экспертных оценок, картографический метод и др.

Информационной базой исследования послужили материалы Курганского областного комитета государственной статистики, Департамента экономики и финансов и отдела региональной политики Администрации (Правительства) Курганской области, Комитета природных ресурсов по Курганской области, Департамента сельского хозяйства и продовольствия Курганской области, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Курганской области, а также законодательные акты и нормативно-правовые документы, регулирующие региональное развитие и административно-территориальное устройство.

Основные результаты диссертационной работы:

1)обобщены теоретико-методологические подходы к изучению проблем экономического районирования регионов, а также дано толкование сущности понятий административно-территориальное устройство, административнотерриториальное деление, территориальные основы местного самоуправления с позиции современной экономической науки;

2)обобщены принципы разделения территории на отдельные части для целей развития местного самоуправления, выявлена прямая связь между социально-экономическим делением территории и задачами управления, выделен пять этапов эволюции административно-территориального устройства региона;

3 Остановлены и взяты за основу прямые показатели эффективности (чистая продукция на душу населения и общая экономическая эффективность районного комплекса) при экономическом районировании (мезорайонировании) территории субъекта РФ;

4) осуществлен сравнительный социально-экономический анализ муниципальных образований (районов) Курганской области с выделением локальных центров экономического роста при помощи авторской методики экономического районирования;

5)обоснована модель экономического районирования субъекта РФ как территориальной основы для создания многоуровневой системы самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в том, что это одно из первых комплексных исследований по региональной экономике, в котором предпринимается попытка обоснования реформирования административно-территориального деления субъекта РФ во взаимосвязи с экономическим районированием, обеспечивающим территориально-организационное развитие местного самоуправления. В диссертации получены следующие результаты, определяющие новизну работы:

• уточнена трактовка понятия «административно-территориальное деление» и сформулирована система принципов административно-территориального устройства региона в целях создания реальных территориальных основ местного самоуправленияs.

• обоснованы и уточнены прямые показатели эффективности, позволяющие объективно оценить состояние экономики административного района как муниципального образования;

• разработана авторская методика экономического районирования субъекта РФ на основе оценки эффективности развития экономики существующих районов в качестве муниципальных образований;

• разработана модель экономического районирования Курганской области и предложена на её базе организация многоуровневой системы местного самоуправления, обеспечивающая предпосылки для экономического и социального саморазвития населения и территории в условиях становления рыночной экономики;

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная в его результате многоуровневая модель местного самоуправления на базе экономического районирования субъекта РФ может быть использована как один из вариантов региональных преобразований в ходе совершенствования административно-территориального деления территории России. Внедрение модели может обеспечить организационное, политическое, экономическое усиление местного самоуправления и некоторое смягчение социально-экономических контрастов развития территорий, а также позволит государственным органам управления выстраивать эффективную политику поддержки местного самоуправления.

Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и выводы, полученные автором в результате проведённого исследования докладывались на международной, всероссийской и межрегиональных научно— практических конференциях (Курган, 1999, 2000, 2001 гг.).

Положения и результаты исследования использованы:

• при разработке областных комплексных программ и содержание проекта «Программа социально-экономического развития Курганской области в 2002 -2010 гг.»;

• при внесении изменений и дополнений в Закон Курганской области «Об областном бюджете на 2001 г.», а также «Об областном бюджете на 2002 г.» в части определения долей для местных бюджетов из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

• при разработке предложений по реорганизации и оптимизации территорий муниципальных образований в Курганской области, при подготовке Закона Курганской области «О территориях и границах муниципальных образований Курганской области», принятого областной думой в первом чтении в ноябре 2001 г.

• в учебном процессе на кафедре «Экономическая теория» Курганского государственного университета при чтении курсов «Экономическая теория», «Региональная экономика», а также при переподготовке муниципальных служащих в 2001 г. и на курсах повышения квалификации при Курганском институте государственной и муниципальной службы.

Публикации. Результаты исследования опубликованы в 9 печатных работах общим объёмом 3,3 п.л., в том числе авторских — 3 п.л.

Структура работы обусловлена логикой проводимого исследования, его целью и задачами и выглядит следующим образом: введение, три главы, заключение, список используемой литературы и приложения. Текст изложен на 166 страницах, включая 12 рисунков, 12 таблиц.

Список литературы

содержит 172 наименований. В 14 приложениях приведено 15 таблиц.

В первой главе «Теоретико-методологические основы административно-территориального деления» предлагается авторское уточнение понятия «административно-территориальное деление», исследуются принципы и значение административно-территориального устройства, рассматриваются вопросы его моделирования, формирующих его факторов, проводится анализ методов и критериев районирования, а также видов муниципальных образований как территориальных единиц.

Во второй главе «Анализ формирования административно-территориального деления Южного Зауралья» характеризуется процесс становления административно-территориального деления в субъекте РФ на примере Курганской области, приводится анализ развития в регионе сети сельских и городских поселений, промышленности и сельского хозяйства, эволюции районного деления со времён освоения Южного Зауралья. Выделяются пять этапов развития территориальных основ государственного управления и местного самоуправления. Дается характеристика социально-экономического развития административных районов Курганской области, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

В третьей главе «Экономическое районирование и развитие системы местного самоуправления» предложена методика экономического районирования на основе административно—территориального деления региона, совпадающего с территориальной организацией местного самоуправления, представлена модель экономического районирования по двум критериям эффективности. Сформулированы рекомендации по формированию многоуровневой системы местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Политико-экономические преобразования современной России в качестве одного из направлений предполагают разрешения противоречия между сложившимся административно-территориальным делением субъектов РФ и задачами формирования российской модели развития реального самоуправления.

Преобразования в политических и экономических сферах на различных территориальных уровнях современной России, потребовали корректировки и углубления понятия «административно-территориальное деление», а также принципов административно-территориального устройства субъекта РФ.

Административно-территориальное устройство объективно является одним из компонентов, отражающих уровень территориальной организации общества, функционирования органов власти всех уровней, определяющих в конечном итоге состояние и возможности социально-экономического развития местного самоуправления.

К принципам формирования административно-территориального устройства страны автором отнесены следующие общие установки:

1 .Принцип взаимообусловленности административно-территориального деления низовому экономическому районированию означает, что при целевом различии административно-территориального деления и низового экономического районирования должны быть совмещены границы территории государственного административного управления или территории местного самоуправления с границами территорий, выделенных при экономическом районировании.

2.Принцип децентрализации управления предполагает разделение власти на соответствующие уровни и закрепление за каждым уровнем власти территории, на которую распространяется её юрисдикция. Его реализация означает делегирование властных полномочий от центральной (федеральной) власти на межрегиональный и региональный уровень, на уровень местного самоуправления;

3. Принцип эффективности и управляемости предполагает создание удобной и эффективной системы управления. Функционирование территориального управления на каждом уровне власти должно быть обеспечено достаточными возможностями и правами для эффективного выполнения своих полномочий, а также власть должна обладать доверием у населения. Границы административно-территориальной единицы с учётом этого принципа должны иметь экономическое обоснование, что предполагает расчёт условий ресурсного и финансового самообеспечения региона и местной власти;

Принцип учёта экономических, естественно-географических и исторических условий развития страны предполагает, что при установлении административно-территориальных границ необходимо принимать во внимание особенности размещения производительных сил в целях обеспечения их нормального функционирования и развития;

5.Принцип учёта состава населения, его традиций, бытовых особенностей и привычных мест расселения означает, что при формировании административно-территориального устройства региона должны применяться мотивы, учитывающие оценки населения по демографическому, профессиональному, возрастному и другим параметрам, а также особо выделяются крупные города и промышленные пункты как локальные центры роста (экономического, культурного, политического) для окружающих территорий;

6.Принцип обеспечения наиболее благоприятных условий социального развития, обеспечения достойного качества жизни предполагает, что при формировании административно-территориального устройства на местах должны создаваться условия, обеспечивающие одинаковый доступ к пользованию всем комплексом социальных и иных услуг.

7.Принцип субсидиарности предполагает, во-первых, оптимальное разграничение полномочий между уровнями власти таким образом, чтобы субъект управления, обладающий административными полномочиями на своём уровне власти, мог обладать относительной автономностью и стал относительно независимым. Обладание указанными свойствами делает субъект управления полноправным партнёром во взаимоотношениях между другими обособленными субъектами управления. Во-вторых, образуется сообщество партнёров, которые сообща способны достигать цели, решение которых не под силу каждому в отдельности в силу масштабов и результатов предполагаемых действий.

В результате автор предлагает систему принципов административно-территориального устройства страны, состоящую, из уже сложившихся и «новых» принципов, соответствующих рыночным условиям.

Авторская трактовка административно-территориального деления заключается в следующем: — это система территориальной организации субъекта РФ, которая должна соответствовать и быть согласована с низовым экономическим районированием территории, а также способствовать становлению реального местного самоуправления, развитию демократических форм управления.

Определение понятия «административно-территориальное деление» — это разделение территории на части с учётом совокупности принципов районирования, обусловленных целями общественно-политического развития.

Значение административно-территориального деления состоит в том, что оно служит территориальной и социально-экономической основой для функционирования всех уровней власти и управления, поскольку каждый из них в соответствии с Конституцией РФ создаётся в административно-территориальной единице определенного ранга.

Структура административно-территориального устройства Южного Зауралья и Курганской области сформировалась исторически, под воздействием преимущественно политических и экономических факторов и прошла несколько этапов развития.

Административно-территориальное обустройство территории Урала и Южного Зауралья шло по мере их освоения русским населением и осуществлялось в русле общероссийских мероприятий.

Автор выделяет пять этапов развития административно-территориального деления и местного самоуправления.

Первый этап докапиталистический (1700−1850 гг.). Зарождение местного самоуправления в условиях государственной централизации управления при Петре I, расширение прав местных обществ и децентрализация управления при Екатерине II. Первоначально страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы, подчинённые приказам. Особенностью Урала и Сибири было то, что наряду с уездными воеводами были воеводы разрядные, которые могли контролировать несколько уездов. Формирование разрядов в начале XVII века стало первым вариантом областного устройства, предварившим губернское устройство XVIII века и трехзвенную систему организации административно-территориального устройства на губернии, провинции и дистрикты (уезды). Данная система выполняла полицейско-фискальные функции, а состояние, перспективы развития и население территорий во внимание не принимались.

Второй этапстановление земского и городского самоуправления (1850−1900 гг.). В России на местах сформировались две системы управления: а) государственное управлениеб) земское и городское самоуправление. Самоуправление имело достаточные материально-финансовые ресурсы, квалифицированные кадровый состав и права, что делало местное самоуправление относительно автономным от царской власти. Конфликты по разделения полномочий между уровнями власти и оппозиция земства государственному управлению по поводу хозяйственных дел способствовали ограничению инициативы и самостоятельности, превращению органов самоуправления в исполнителей воли «центра».

Третий этап — завершение становления системы местного самоуправления (1900;1917 гг.). Стало складываться убеждение, что современное правовое государство, построенное на признании законных интересов всех областей и народностей, входящих в состав государства, неизбежно должно отказаться от централизации и вообще от управления по старой полицейской системе, приводившей государства к внутренним потрясениям и революциям, тормозившей нравственное и экономическое развитие народов.

Развитие и функционирование местного самоуправления приобрело системный характер. Совокупность различных типов органов местного самоуправления распространяется практически по всей территории страны.

Спецификой Южного Урала было слабое развитие земского самоуправления. Главным отличием системы управления, сложившейся на Урале в начале XVIII века, явилось наличие особой областной и окружной структуры управления горнозаводской промышленностью, функционирующей параллельно с общероссийской, губернской — были административные горнозаводские округа. Казённые, частные округа складывались на основе тесных внутризаводских связей и общей администрацией, которой принадлежала вся полнота власти в границах горного округа.

Четвёртый этап — советский (1917;1990). Советская модель устройства местного самоуправления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент командно-административной системы. Она в то же время выполняла функцию её демократического камуфляжа.

В основу органов власти на местах был положен принцип единства Советов как органов государственной власти с жёсткой подчинённостью нижестоящих органов вышестоящим.

Местные органы управления, по существу, были выведены из подчинения местных Советов и подчинялись непосредственно центральным органам. Появились области, округа, районы и сельсоветы. В административно-территориальном устройстве шёл процесс исканий, который оформился к концу XX века созданием централизованной власти партийно-административного аппарата и двумя уровнями административнотерриториальных единиц: область и низовой район.

Положение земель Южного Зауралья в близости к горнопромышленным районам Урала сформировало его аграрную специализацию. На этой территории в начале XX века размещались Шадринский уезд и Курганский округ, которые находились в то время в составе Пермской и Тобольской губерний, а также ряд волостей Челябинского уезда Оренбургской губернии. Представленные территории обладали общими почвенно-климатическими условиями, составом и занятиями населения.

К середине XX века на данной территории сложился вполне определенный целостный регион, обладающий соответствующими демографическим, экономическим, природным потенциалом, характеризующийся аграрной и в меньшей степени промышленной специализацией. Это позволило 6 февраля 1943 года образовать Курганскую область.

Разделение территории Курганской области на административные районы в годы Советской власти производилось, как правило, на основе административно-управленческих соображений. При преобладании административных методов хозяйствования главным принципом формирования территориальной единицы было удобство работы государственного партийно-административного аппарата.

Пятый этап — возрождение местного самоуправления (1990;начало XXI века). Последние несколько лет периода советской истории отличаются резкими колебаниями «маятника» — централизм — децентрализм, которые были вызваны утерей единственно верной коммунистической доктрины, всеобщим и быстрым отрицанием отжившей системы общественных отношений. Смысл реформ сосредотачивался на трансформации жёстко централизованной системы управления в России, децентрализации её впоследствии до уровня субъектов РФ и формированию системы местного (территориального) самоуправления, отделённого от государственной власти.

Прежнее административно-территориальное деление территории России на административные единицы государственного управления было фактически без изменений заимствовано для формирования территорий местного самоуправления.

Сравнительный анализ социально-экономического положения муниципальных образований, функционирующих в границах районов Курганской области позволяет обосновать необходимость совершенствования её территориального устройства.

Прежние административные районы создавались для применения методов административного централизованного управления, тогда как территории местного самоуправления в наше время выделены в отдельный самодостаточный уровень власти, который в своих границах обязан в соответствии со своими полномочиями выполнять функции управления, ориентируясь на собственную экономическую базу, за свой счёт и для нужд местного населения. При этом территориальные основы местного самоуправления должны обеспечивать эти возможности.

Прежнему территориальному устройству присущи недостатки, формирующие диспропорции в развитии территорий местного самоуправления: 1) во-первых, имеются слишком большие различия площадей районов (в 2—3 раза). Самый маленький — Звериноголовский (1,4 тыс. кв. км), самый большойШадринский район (4,1 тыс. кв. км.);

2) во-вторых, наблюдаются диспропорции плотности населения в районах (разрыв в 3,5 раза). Самые малонаселенные районы—Частоозерский (4,6 человек на 1 кв. км), Мокроусовский (5,3 человек на 1 кв. км). Густонаселенные районыКетовский (16,6 человек на 1 кв. км) и Шумихинский (13 человек на 1 кв. км);

3) в-третьих, размещение рентабельных промышленных предприятий в западных и центральных районах области поставило в неравные условия другие, особенно восточные, районы в сфере формирования доходной части бюджета и обеспечения занятости населения;

4) в-четвёртых, ряд районов области отстает от других в развитии экономики. Различия в объеме производства чистой продукции между слабым Частоозер-ским (8747 тыс. руб.) и сильнейшим Кетовским (176 531 тыс. руб.) районом составляет 20 раз. ОКФ района на 1 кв. км Кетовского и Петуховского районов отличаются в 30,5 раз. Разрыв между средней величиной ОКФ эк. акт. по всем районам и районными значениями составляет 2—3 раза. Показатели ОКФ района на душу населения по районам отличаются в 3—5 раз.

Предложенная методика экономического районирования субъекта РФ на базе существующего территориального деления позволяет путём сравнительного анализа по показателям эффективности выделить целостные территориальные образования.

При формировании модели экономического районирования на базе сложившегося административно-территориального деления субъекта РФ на первом этапе анализируется социально-экономическое состояние существующих районов. В расчетах используются такие социально-экономические показатели, как численность занятого населения, средняя заработная плата, фонд заработной платы всего района, чистая прибыль района, чистая продукция района, объём инвестиций в основной капитал, затраты на производство и реализацию продукции.

На втором этапе анализа определяется объем чистой продукции в районных комплексах и общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса (Э). «Э» представляет собою отношение чистой продукции района к затратам её вызвавшим.

На третьем этапе построения модели предполагается формирование общего (синтетического) показателя эффективности функционирования района, который поможет выявить локальные территории экономического роста. Если совместить годовую величину объема чистой продукции районного комплекса и величину общей народнохозяйственной эффективности районного комплекса, то получим общий коэффициент функционирования (ОКФ) данного районного комплекса:

ОКФ района — ЧП х Э, где (1).

ОКФ района — общий коэффициент функционирования данного районного комплекса;

ЧП — объем чистой продукции районного комплекса;

Э — общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса данного района.

ОКФ района — это показатель чистой продукции, скорректированный показателем общей народнохозяйственной эффективности районного комплекса. Если объем чистой продукции района показывает продуктивность труда в районе без учета эффективности вложений средств в экономику районного комплекса, то ОКФ района учитывает условия, при которых возникает эта чистая продукция. Синтетический показатель ОКФ позволяет характеризовать экономику района и выявить различия между районами сразу по двум показателям эффективности.

Четвертый этап анализа включает в себя расчет ОКФ района на душу экономически активного населения по формуле:

ОКФ эк. акт. = ОКФ района / Ч эк. акт., где (2).

ОКФ эк. акт. — общий коэффициент функционирования на душу экономически активного населения данного района;

ОКФ района — общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса в данном районе;

Ч эк. акт.—численность экономически активного населения в данном районе.

2. Рассчитываем ОКФ района на 1 кв. км площади района.

3. Рассчитываем ОКФ района на душу всего населения района.

Итак, ОКФ это чистая продукция, скорректированная на показатель общей народнохозяйственной эффективности районного комплекса для лучшей сравнительной характеристики районных комплексов. Если объем чистой продукции на душу населения показывает продуктивность труда в районе без учета эффективности вложений средств в экономику районного комплекса, то ОКФ на душу населения учитывает условия, при которых возникает эта чистая продукция.

Исследователь стремиться провести многосторонний анализ, поэтому рассчитывает ОКФ района по разных основания и получает «срезы» одного и того же явления.

Произведенные расчеты позволяют на пятом этапе анализа по каждому из показателей произвести группировку районов относительно средне арифметической величины ОКФ.

На шестом этапе при использовании картографического метода по каждому показателю делается отдельная карта. Штриховкой выделяются районы, относящиеся к определенным группам. Штриховка соответствующих групп районов совпадает по картам. В итоге при наложении карт друг на друга создается карта, совмещающая в себе карты по отдельным показателям.

На седьмом этапе построения модели происходит объединение районов, относящихся к разным группам вокруг локальных территорий роста для получения внутриобластных экономических районов. Использование метода сводится к поиску сравнительно близких по значению показателей ОКФ всех видов между внутриобластными объединениями районов. Когда будут найдены объединения районов, характеризующиеся сходством между объединениями по основным показателям: чистой продукции и ОКФ района по разным основаниям, численности и плотности населения, площади территории, тогда этим объединениям присваивается статус внутриобластных экономических районов и название округа. Корректируем площади и конфигурацию округов. Окружной центр выбирается из числа районных центров вблизи с воображаемым геометрическим центром округа.

В результате формируется некая исходная модель экономического районирования территории субъекта РФ на основе сложившегося внутриобластного районного деления, которая может быть использована в практике региональной политики при изменении административно-территориального деления.

Модель экономического районирования на базе сложившегося административно-территориального деления Курганской области предполагает формирование специальных округов как высшего уровня (звена) системы местного самоуправления.

Применение методики экономического районирования территории позволило разделить Курганскую область на три примерно равные территориальные единицы (условные округа):

• Северо-западный округ с центром в городе Шадринске состоит из Катайско-го, Далматовского, Шадринского, Шатровского, Каргапольского, Юргамыш-ского и Белозерского районов. Этот округ отличается развитыми перерабатывающим и индустриально-аграрным циклами;

• Юго-западный округ с центром в городе Шумиха состоит из Щучанского, Шумихинского, Мишкинского, Сафакулевского, Альменевского, Целинного, Куртамышского, Звериноголовского, Притобольного районов. Этот округ опирается на индустриально-аграрный, лесоэнергопромышленный, перерабатывающий циклы- • Восточный округ с центром в посёлке городского типа Лебяжье состоит из Кетовского, Варгашинского, Половинского, Лебяжьевского, Мокроусовско-го, Макушинского, Частоозерского и Петуховского районов. Экономика округа специализируется на производствах индустриально-аграрного цикла (см. рис.).

Условные округа сформированы так, что обладают примерно равными социально-экономическими показателями:

1)площади округов имеют близкие значения и располагаются в диапазоне от 23,3 до 24,4 тыс. кв. км. (различие в 1,047 раза);

2)уменылен разрыв в плотности населения, которая составляет от 8,5 до 9,5 чел. на 1 кв. км. (различие в 1,12 раза);

3)выровнена численность населения округов. Она определена в размере от 200 до 227,3 тыс. чел. (различие в 1,137 раза);

4)Сближены социально-экономические условия территорий. Объем чистой продукции, создаваемой предприятиями округов, составляет от 399 до 493 млн руб. (различия в 1,24 раза). Объем чистой продукции на душу экономически активного населения различается незначительно — от 5,55 до 6,02 тыс. руб. (в 1,085 раза). Объем чистой продукции на душу всего населения составляет от 1,76 до 2,3 тыс. руб. (различие в 1,31 раза);

5)ОКФ округов находится в диапазоне от 89 820 до 95 690 (различие в 1,07 раза). ОКФ округов на душу экономически активного населения составляет от 5,55 до 6,02 (различие в 1,085 раза). ОКФ округов на душу всего населения имеет значения от 0,4 до 0,48 (различие в 1,2 раза). ОКФ на 1 кв. км территории округов укладывается в размер от 3,73 до 4,09 (различие в 1,1 раза);

6)Расстояние между самой дальней точкой на границе округа до его воображаемого геометрического центра составляет по округам 100 км. Каждый округ имеет на своей территории транспортный путь федерального значения.

В настоящее время общество слишком много расходует на услуги аппарата управления и происходит постоянное расширение штатов, поэтому предлагается установить норму численности аппарата, связанную с количеством занятого населения, в размере 1,5%. В Курганской области останется только 3090 служащих. Сумма экономии 102 034 тыс. руб. (7,73% чистой продукции всех районов) или 67,1% затрат по ФОТ на управление для районного уровня. Аналогичный расчёт по субъектам РФ даст внушительную размер экономии бюджетных средств.

Совершенствование территориальной организации местного самоуправления субъекта РФ может осуществляться в границах локальных экономических районов, созданных на основе низового административно-территориального деления.

В диссертации обосновывается возможность совершенствования территориальных основ местного самоуправления на территории субъекта РФ на основе экономического районирования.

Многоуровневая модель местного самоуправления предлагается в следующем составе: высший уровень — округа, средний уровень — существующие районы (уезды), нижний уровень — сельсоветы (волости).

При этом на основе существующей правовой базы сохраняются границы районов, сельсоветов и населённых пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Нами вводится дополнительный уровень местного самоуправления — округа, которые обладают исключительными функциями по отношению ко всему сообществу местного самоуправления.

В задачу округа входит составление проектов и проведение работ в рамках развития местных сообществ. Основные цели и функции округа заключаются в прогнозировании и стратегическом планировании развития территориирешении межмуниципальных проблемсодействии реализации прав граждан на местное самоуправлениекоординация деятельности муниципальных образований по более эффективному осуществлению своих прав и интересов, социально-экономическому развитию их территорийв содействии развитию и укреплению государственного устройства Российской Федерациистановлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления в Российской Федерацииразвитию экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправленияв отстаивании интересов муниципальных образований во взаимоотношении с органами государственной власти на всех уровнях.

Преимущества многоуровневой системы местного самоуправления заключается в том, что, во-первых, не происходит революционного слома системы власти и территориального деления. Поэтому сохраняется управляемость территории и правовая база в период реформирования. Во-вторых, формируется новый высший уровень местного самоуправления в границах внутриобластного экономического района (округа), координирующий развитие территории местного самоуправления в интересах разрозненных местных сообществ. В-третьих, в результате стабилизационных действий и координации усилий между местными администрациями создаются условия для смягчения территориальных контрастов по территориям местного самоуправления. В-четвертых, усиливается самоуправление населения, поскольку местные коллективы объединяют свои силы и интересы при формировании окружного звена. Округ — это партнёрство муниципалитетов, стабилизационный фонд. Совет округа формируется из глав муниципалитетов округа, а также могут формироваться штаты.