Местное самоуправление в системе социально-экономического развития села

Актуальность темы

исследования. В процессе стартовавшей в начале 90-х годов XX столетия реформы по переводу национальной экономики с командно-административных на преимущественно рыночные методы на селе происходят радикальные социально-экономические преобразования: вместо ликвидированной колхозно-совхозной системы развиваются хозяйственные структуры многообразных форм собственности, на основе которых формируются различные субъекты рыночных отношений — производственные сельскохозяйственные кооперативы, открытые и закрытые акционерные общества, товарищества на вере, крестьянские (фермерские) хозяйства и другиеактивизируется предпринимательская деятельность сельских жителейразвиваются несельскохозяйственные формы бизнесаформируется муниципальная собственность — объекты инфраструктурного комплекса, состоящие на балансе сельскохозяйственных предприятий, переводятся в ведение органов самоуправления.

Весьма важным условием успешного продолжения этих и других преобразований является обязательное участие в них местных администраций, поскольку без необходимого взаимодействия с последними процесс реформирования может приобрести стихийных характер и сопровождаться значительными социально-экономическими издержками. Чтобы не допустить этого местные администрации, умело используя существующую законодательную базу, должны координировать и активизировать этот процесс, вовлекать в него сельское сообщество и укреплять экономическую самостоятельность местного самоуправления с целью постепенного переориентирования его на принципы самофинансирования.

В современной научной литературе отсутствуют системные исследования, посвященные роли местного самоуправления и местной администрации в социально-экономическом развитии села.

Приведенные обстоятельства определяют актуальность и перспективность темы диссертационного исследования.

Состояние разработанности проблемы. Вопросам местного самоуправления посвящены работы Г. Алимурзаева, Е. Г. Анимица, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, JI.A. Велихова, А. Г. Воронина, Г. А. Герасименко, А. И. Гладышева, В. К. Зубковой, В. Г. Игнатова, М. Э. Кочергиной, В. Лексина, И. Овчинникова, К. Плоккера, А. И. Радченко, В. Е. Рохчина, В. А. Сологуба, Г. Холлиса, П. Г. Цицына, И. Д. Черника, В. А. Ясюнаса и других ученых. [5- 7- 19- 25- 28- 33- 57- 59- 60- 78- 90- 91- 126- 134- 150- 154- 171- 205- 209- 213- 226]. В исследованиях проанализированы содержательные стороны теорий местного самоуправления — общественной (Н.М. Коркунов) [77, с.489], государственной (В.П. Безобразов) [13, с.38], дуалистической (А.Г. Воронин, В. А. Лапин, А.Н. Широков) [34, с.13]- организационные (отличительные признаки, основные структурные элементы) и экономические (содержание и состав муниципальной собственности, принципы планирования и финансирования, муниципальное регулирование инвестиционно-предпринимательской деятельности) аспекты становления и функционирования местного самоуправления (H.A. Емельянов, С. Зинченко, В.К. Зубкова) [54- 56- 57], проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения (O.A. Киниченко, П.Г. Цицын) [66- 209]. Между тем лишь немногие ученые в своей научно-исследовательской деятельности акцентируют внимание на проблемах сельского самоуправления. В частности, достаточно полно исследован комплекс проблем и направлений развития социальной и инженерной инфраструктуры сельских муниципальных образований (Л.А. Овчинцева, А.П. Огарков) [127- 128- 131, с.383−385- 132, с.442−445]- сложившийся характер взаимоотношений государственных и местных самоуправленческих структур (Ж.В. Прокофьева) [147, с.403−405]- социальный потенциал сельских муниципальных сообществ и его взаимосвязь с эффективностью аграрного производства (Л.В. Бондаренко, С. И. Мозохин,.

Д.С. Мозохин, И.Г. Ушачев) [18- 111- 194- 195]. Обоснованы необходимые условия развития сельскохозяйственной кооперации как основы развития экономической самостоятельности местного самоуправления — создание современной научной теории, адекватного законодательства, обеспечение государственной поддержки (И.Н. Буздалов) [21,с.487−495], значимость института собственности в истории аграрного реформирования и его влияние на социально-экономический потенциал села (А.И. Костяев, Г. Н. Никонова) [80, с.24−25].

Основная проблемная ситуация заключается в отсутствии единой теоретической платформы для исследования связи реформы местного самоуправления и структурных преобразований в сельской местности, организации функционирования (сложившиеся типы сельских муниципальных преобразований в Российской Федерации, их территориально-демографические характеристики, особенности осуществления народовластия) и финансирования (формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, взаимоотношения местных администраций и региональных органов государственной власти) сельского самоуправления, обеспеченности сельских муниципальных образований муниципальной собственностью и управление ею, организационно-экономической перспективы местных администраций, связанной с совершенствованием местного самоуправления на селе.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в разработке теоретических и методических основ, открывающих возможности обоснования и использования основных инструментальных средств совершенствования деятельности сельского самоуправления. В соответствии с целью исследования были поставлены следующие задачи:

— выполнить системный анализ условий зарождения, истории развития и роли местного самоуправления в системе социально-экономического развития села для оценки современного состояния, тенденций и институциональных изменений;

— определить организационно-экономическую и финансовую проблематику деятельности местного самоуправления и разработать пути ее разрешения;

— разработать механизм рационального распределения и использования средств на социально-экономическое развитие сельских муниципальных образованийобосновать перспективные инструментальные средства совершенствования деятельности местного самоуправления.

Объектом исследования служили органы местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях Российской Федерации. Некоторые вопросы более детально изучались на примере Курской области, в частности, определялись тенденции и уровень социально-экономического развития села, осуществлялся выбор приоритетных направлений, необходимых для реализации целевой комплексной программы развития сельских муниципальных образований, проводились социологические исследования активности местного самоуправления.

Предметом исследования являлись структуры и функции организационно-экономической системы и финансовый механизм в виде сельских муниципальных образований.

Методы исследования. Теоретической основой исследований служили труды учёных в области экономической теории, социологии, аграрной и муниципальной экономики, законодательные акты, регулирующие деятельность агропромышленного комплекса страны и местного самоуправления.

При проведении исследований с использованием системного анализа изучаемых объекта и предмета исследования применялись методыабстрактно-логический, аналитический, группировок, компаративный, монографический, расчётно-конструктивный, экономико-математический.

Научная новизна исследования. В процессе проведенного системного исследования решена важная научная проблема оценки значения и роли местного самоуправления в системе социально-экономического развития села и создания адекватных инструментальных средств, обеспечивающих технологию принятия управленческих решений в сложившихся условиях. Получены следующие новые результаты:

1. Разработана методика расчета интегрального показателя, являющегося результатом агрегирования множества частных показателей, показывающих относительное изменение социально-экономических параметров села за определенный период времени и определяющего оценки уровня его развития и воздействие на него местного самоуправления,.

2. Создана когнитивная схема сложившейся организационно-территориальной структуры местного самоуправления и на ее основе определены различные сценарии организации местного самоуправления в сельской местности современной России.

3. Осуществлен анализ сложившейся системы финансирования местного самоуправления, на основе результатов которого обоснованы рациональные типы сельских муниципальных образований.

4. Проведен анализ обеспеченности сельских муниципальных образований муниципальной собственностью и управления ею, результаты которого рекомендуется использовать при формировании эффективной модели развития экономической самостоятельности местного самоуправления.

5. Разработана методика создания целевой комплексной программы, позволяющая реализовать главную цель развития сельского муниципального образования, состоящую в обеспечении удовлетворения разнообразных потребностей сельских жителей.

6. Обоснованы методические подходы к определению приоритетов в социально-экономическом развитии села, заключающиеся в учете природных, географических и других региональных особенностей сельских муниципальных образований, необходимых для успешного выполнения функциональных обязанностей органами местного самоуправления.

7. Определены и обоснованы необходимые условия экономической самостоятельности местного самоуправления: организационно-территориальная и функционально-финансовая автономияпрофессиональная состоятельность служащих местных администрацийактивное участие населения в решении вопросов местного значения.

8. Выделены и обоснованы перспективные направления развития организационно-экономической самостоятельности местного самоуправления: создание института защиты интересов сельских муниципальных образованийразработка и реализация научно-обоснованного механизма дифференциации функционально-финансовых полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями властиразвитие договорных отношений с государственными органами власти и бизнес-структурамиорганизация профессиональной подготовки сельских муниципальных служащих-менеджеров в аграрных вузах странысоздание широкомасштабной системы кредитных учрежденийразвитие инвестиционно-предпринимательской деятельностиорганизация социальной и просветительской работы с местным населением.

Практическая значимость исследования. По результатам исследований, проводившихся в соответствии с тематическим планом Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. A.A. Никонова по проблемешифр 06: «Разработать научные основы социально-демографической политики на селе и развития сельской местности» (№ ГР 01.200.111 462) разработан комплекс рекомендаций по повышению устойчивости и эффективности функционирования местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке федеральных и региональных законодательных актов по совершенствованию законодательной основы деятельности местного самоуправления, а также органами государственной власти и сельскими администрациями при проведении муниципальной социально-экономической политики.

Апробация результатов исследования. Результаты научных исследований докладывались на международных научно-практических конференциях, организованных Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики имени A.A. Никонова в рамках Никоновских чтений в 1998 — 2003 гг., Курской государственной сельскохозяйственной академии им. проф. И. И. Иванова в 2001;2002 гг., государственной академии управления им. С. Орджоникидзе в 1996 г., Всероссийской научно-практической конференции в Рязанской государственной сельскохозяйственной академии им. проф. П. А. Костычева в 1999 г., научной конференции в Воронежском государственном аграрном университете в 1998 г., представлены в книге «Организация производства в сельскохозяйственных предприятиях», рекомендованной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений по агроэкономическим специальностям.

Результаты исследований апробированы в практической деятельности правительства Курской области, Курской областной Думы, в учебном процессе Курского филиала Орловской региональной академии государственной службы, Орловском государственном аграрном университете, в курсе лекций по экономической теории, основам предпринимательства, истории экономики, спецкурсах, которые читает соискатель на инженерных, экономическом и юридическом факультетах Курского государственного технического университета.

По результатам исследования автором опубликовано 37 научных работ, в том числе 2 монографии.

Основные положения, выносимые на защиту:

— методика расчета интегрального показателя, являющегося результатом агрегирования множества частных показателейи когнитивная схема сложившейся организационно-территориальной структуры местного самоуправления на селерезультаты анализа сложившейся системы финансирования местного самоуправления;

— результаты анализа обеспеченности сельских муниципальных образований муниципальной собственностью и управление ею;

— методика создания целевой комплексной программы, позволяющая реализовать главную цель развития сельского муниципального образования;

— методические подходы к определению приоритетов в социально-экономическом развитии села;

— необходимые условия экономической самостоятельности местного самоуправления;

— перспективные направления развития организационно-экономической самостоятельности местного самоуправления;

— комплекс рекомендаций по повышению устойчивости и эффективности функционирования местного самоуправления.

Структура и объём диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, включающего 229 наименований, 22 приложения. В работе содержится 27 таблиц, 1 рисунок, 9 схем. Диссертация изложена на 383 страницах компьютерного текста.

Заключение

.

В заключении сформулируем следующие основные выводы и предложения по развитию местного самоуправления на селе.

1. Местное самоуправление представляет собой процесс принятия и реализации решений по вопросам местного значения, самостоятельно осуществляемый членами территориального сообщества через выборные органы (законотворческие, исполнительно-распорядительные) либо непосредственно (с помощью собраний, сходов, референдумов и т. п.).

2. Сельское муниципальное образование — это единая социально-экономическая система, территориально сложившаяся в границах одного или нескольких сел (с расположенными в них сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, личными хозяйствами населения), главным образующим началом которой является совокупность людей, объединенных общей деятельностью, условиями производства, массовым сознанием, в той или иной мере общностью социальных норм и интересов, главной целью функционирования которой является повышение качества их жизни.

3. Сельское муниципальное образование в процессе функционирования подвержено влиянию экзогенных (поскольку соприкасается с «холодной, безразлично-суровой твёрдостью государства») и эндогенных факторов (порождаемых целенаправленно-объединенной деятельностью людей), в связи с чем в нём можно выделить внешний слой и внутреннее ядро. Первый базируется на принципах самоорганизации местного самоуправления, его компетентности, общественного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, общественной выгоды, приоритетности социальной политикивторое — на принципах координации многосторонней деятельности населения, его доверия к лидеру местного самоуправления, соблюдения лидером и органами местного самоуправления достоинства при решении разнообразных социально-экономических вопросов.

4. Исходя из того, что сельское муниципальное образование представляет собой «сложную производственную, социально-демографическую и биологическую единицу, отличается многофункциональностью», оценка его деятельности не должна носить однозначный характер и сводиться только к анализу производственных отношений, а распространяться, по возможности, на всю социально-экономическую подсистему. В связи с этим в качестве критерия оценки ее функционирования предлагается принять интегральный показатель социально-экономического развития, представляющий собой результат произведения множества частных показателей по ресурсно-экономическому и социально-демографическому блокам. Исходя из величины интегрального показателя предлагается корректировать налоговую систему, дифференцировать бюджетные надбавки к закупочным ценам, объемы инвестиций, что позволит поставить сельские муниципальные образования в относительно равные экономические условия и усилить патерналистскую роль государства и влияние местного самоуправления на социально-экономическое развитие села.

5. В соответствии с существующим законодательством функциональные обязанности местных органов самоуправления подразделяются на четыре категории — собственные, добровольные, государственные и совместные.

К собственной компетенции органов местного самоуправления относятся задачи, тесно «привязанные» к территории сельского муниципального образования — планирование использования и застройки собственной территории, энерго-, газо-, водо-, теплоснабжение, обеспечение населения услугами образования, здравоохранения, культуры, спорта и т. д. В целом, в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.» их определено 30.

К добровольным задачам органов местного самоуправления относятся такие, на которые отсутствуют специальные государственные ограничения, но всё же поле их деятельности может быть ограничено либо полномочиями других муниципалитетов, либо компетенцией органов государственной власти, либо запретом на вмешательство в деятельность частных лиц, объединений и т. д.

В разряд государственных задач входят такие, которые органы государственной власти переадресуют местным органам самоуправления с предполагаемой компенсацией им, в соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации .», дополнительных расходов.

К совместной компетенции органов государственной власти и местного самоуправления относятся задачи общественной безопасности и правопорядка, владения и пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, защиты семьи и социального обеспечения населения и другие, определенные специальными государственными законодательными актами.

6. Проведенный анализ показал, что за время осуществления в Российской Федерации рыночных реформ произошло значительное сокращение социально-экономического потенциала сельских муниципальных образований: из сельскохозяйственного оборота выведено (по разным оценкам) от 20 до 31 млн. га сельхозугодий, из них около 13 млн. га пашнисократился общий объем валовой продукции сельского хозяйства и продукции пищевой и перерабатывающей промышленностиуровень заработной платы работников, занятых в сельскохозяйственном производстве, по отношению к среднероссийскому, снизился до 41%- капитальные вложения в инфраструктурный комплекс сократились почти в 20 разизнос основных фондов превысил в среднем 60%- сельская безработица возросла до 30%- смертность превысила рождаемость в 1,7 разасельское население в трудоспособном возрасте сократилось на 40%.

Не является исключением на этом фоне и ситуация в Курской области — интегральный показатель социально-экономического развития села за 19 992 001гг. составил 0,09. Это означает, что с позиций социально-экономического развития села Курская область входит в третью группу (группу-реципиент), характеризующую неблагополучную (неустойчивую) ситуацию, связанную, в частности, с тем, что ставка налога для сельхозтоваропроизводителей не является адекватной. Рассчитанная доля налоговой ставки, которую предложено направлять в непосредственное распоряжение местных органов самоуправления, минуя кружные пути через бюджеты верхних уровней, составила 91,7%.

7. В процессе реорганизации колхозно-совхозной системы изменилась структура сельскохозяйственных предприятий — значительное их количество преобразовано в новые формы собственности: по состоянию на 1.01.2002 г. открытые акционерные общества составляли 4,4%- закрытые акционерные общества — 12%- общества (товарищества) с ограниченной ответственностью -11,1%- товарищества на вере (коммандитные) — 1,1%- сельскохозяйственные кооперативы — 46,2%- ассоциации крестьянских хозяйств — 1,5%- колхозы -8,8%- коллективные предприятия — 2,5%- совхозы — 1,8%- государственные предприятия — 6,6%- другие (сортсемучастки, семеноводческие станции, пчело-питомники и т. д.) — 4%. На территории ряда муниципальных образований созданы агрофирмы, холдинги, финансово-промышленные группы. Кроме того, в сельской местности функционирует 274 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств и 16,2 млн. семей, имеющих личные хозяйства.

8. Принципиальные изменения произошли в землепользовании — удельный вес земельных угодий в собственности сельхозорганизаций сократился, а в собственности населения — возрос. Происшедшие процессы перераспределения земель обусловили, в свою очередь, структурные изменения в сельскохозяйственном производстве: доля фермерских хозяйств и хозяйств населения в общем объеме производства продукции увеличилась, а сельскохозяйственных организаций — снизилась. Однако существенного прогресса в развитии экономики семейных и крестьянских хозяйств не произошло, что связано со многими факторами, среди которых выделяются: нерешенные проблемы сбыта произведенной продукциинеразвитость крестьянской кооперациидеградация ресурсной базы крупных сельскохозяйственных организаций, от которой зависела ранее стабильная динамика крестьянских хозяйств, отсутствие государственной поддержки.

9. Одним из позитивных результатов рыночной реформы в России является образование муниципальной собственности — материальной основы развития института местного самоуправления.

Количественный анализ процесса разгосударствления инфраструктурного комплекса села позволил выявить сложившуюся закономерность: в муниципальную собственность переводятся, главным образом, социально значимые объекты. Сельские органы самоуправления, в чье ведение они переводятся, не имея достаточных средств для их содержания, не спешат форсировать этот процесс. В результате определенная часть социально значимых объектов всё ещё остаётся на балансе сельскохозяйственных организаций.

10. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации вывела местное самоуправление из сферы государственного управления и предоставила ему право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, региональные органы государственной власти лишают сельское самоуправление этого права, что ставит его в зависимое положение и препятствует осуществлению функций, связанных с социально-экономическим развитием села. Такая зависимость является следствием проведения реформы местного самоуправления «сверху — вниз», в процессе которой был реализован преимущественно районный принцип территориальной организации сельских муниципальных образований. И хотя сельские округа и отдельные сельские поселения получили статус самостоятельных муниципалитетов, им не были определены соответствующие этому статусу автономные бюджеты.

11. В Российской Федерации образовано 12 544 муниципальных образования, в составе которых сельские муниципалитеты занимают 92,4% (11 586). Из общего количества последних на долю СРТМО приходится 12,9% (1489), на долю СО — 77,8% (9011), на долю ОСП — 9,3% (1086). Из них 55,3% (6410) входит в состав другого муниципального образования (в том числе 5632 СО, 778.

ОСП) и 44,7% (5176) не входит в состав другого муниципального образования (в том числе 1489 СРТМО, 3379 СО, 308 ОСП).

Избрание глав сельских муниципальных образований осуществляется в 91,6% субъектов Российской Федерации (в том числе непосредственно населением — в 70,1%, представительными органами местного самоуправления из числа депутатов — в 6,5%, непосредственно населением, на собраниях (сходах) граждан, из состава депутатов — в 2,6%, непосредственно населением и из состава депутатов — в 18,2%, на собраниях (сходах) граждан и представительными органами местного самоуправления из состава депутатов — в 1,3%, непосредственно населением и на собраниях (сходах) граждан — в 1,3%), назначение — в 1,2%, назначение и избрание — в 7,2%.

Полномочия глав сельских муниципальных образований в Российской Федерации распределены следующим образом: 89% (10 308) из них являются высшими должностными лицами — главами местного самоуправления, 11% (1278).

— не являются- 75,6% (18 759) — входит в состав представительного органа местного самоуправления и председательствует на его собраниях и 24,4% (2827) -не входит в состав депутатского корпуса и не председательствует на заседаниях- 72,6% (8413) — входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса, 27,4% (3173) — не входит в состав депутатского корпуса и не обладает правом решающего голоса- 95,2% (11 032) -являются руководителями исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, 4,8% (554) — не являются.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что ни одно из условий.

— реальная, а не декларируемая организационно-территориальная самостоятельность сельских муниципалитетов, означающая не вхождение в состав других муниципальных образований и административное неподчинение им, избрание глав сельских муниципальных образований непосредственно населением, собраниями (сходами) граждан, а не их назначение государственными органами власти и депутатским корпусом, обладание главами сельских муниципальных образований полным комплексом имманентно присущих им полномочий для осуществления всего объёма законодательно закреплённых за ними функций, не соблюдается в полной мере, отчего местное самоуправление в сельской местности Российской Федерации не соответствует своей сущности.

12. Структуризация сельских муниципальных образований по организационно-территориальному признаку позволила выделить две группы субъектов Российской Федерации — однотипную (с образованным в каждом субъекте только одним типом сельских муниципальных образований — СРТМО, СО, ОСП) и многотипную (с образованными в каждом субъекте одновременно различными комбинациями типов сельских муниципальных образованийСРТМО, СО, ОСПСРТМО, ОСПСО, ОСПСРТМО, СО).

Сельские муниципальные образования, относящиеся к однотипной группе, созданы в 38,2% субъектов Российской Федерации, в том числе в 84,4% из них.

— СРТМО, в 12,5% - СО, в 3,1% - ОСП. В её состав входит 2035 (17,6% от их общего количества) самостоятельных сельских муниципальных образований, в том числе 516 СРТМО (25,4% от их общего количества по данной группе), 1406 СО (69%), 113 ОСП (5,6%). Общая площадь территории, на которой они расположены, составляет 6143,27 тыс. кв. км — 50,7% от общей площади территории Российской Федерации. Средняя площадь сельского муниципального образования — 3,02 тыс. кв. км, средний радиус — 31 км. На территории этой группы проживает 12,2 млн. постоянных сельских жителей — 33% от их общей численности в Российской Федерации. На одно сельское муниципальное образование приходится в среднем 6 тыс. чел., на 1 кв. км — около 2 чел.

Сельские муниципальные образования, входящие в многотипную группу, созданы в 61,8% субъектов Российской Федерации, в том числе в 37,2% из них.

— СРТМО, СО, ОСПв 39,2% - СРТМО, ОСПв 11,8% - СО, ОСПв 11,8% -СРТМО, СО. В её состав входит 9551 сельское муниципальное образование -82,4% от их общего количества. Из них 3141 (32,9% от их общего числа по данной группе) не входит в состав другого муниципального образования, в том числе 973 СРТМО, 1973 СО, 195 ОСП и 6410 (67,1%) входит в состав другого муниципального образования, в том числе 5632 СО и 778 ОСП. Эта группа расположена на площади 5964,5 тыс. кв. км, что соответствует 49,3% общей площади территории Российской Федерации. Средняя площадь сельского муниципального образования данной группы составляет 0,624 тыс. кв. км, средний радиус — 14,1 км. На её территории проживает 24,8 млн. постоянных сельских жителей — 67% от общей численности сельского населения в Российской Федерации. На одно сельское муниципальное образование приходится в среднем 2,6 тыс. чел., на 1 кв. км — 4,16 чел.

В целом общая площадь сельских муниципальных образований составляет 12,1 млн. кв. км. — 70,9% общей площади территории Российской Федерации. Средняя площадь сельского муниципального образования — 1,045 тыс. кв. км, средний радиус — 18,2 км. Численность постоянных жителей, приходящихся на одно сельское муниципальное образование составляет в среднем 2,6 тыс. чел., на 1 кв. км — 3,05 чел.

Сложившаяся схема территориальной организации сельского самоуправления в Российской Федерации нерациональна — доходы на одного постоянного сельского жителя в сельских муниципалитетах в 2000;2001гг. составляли в среднем 145,3 долл. США, что в 29,6 раз меньше по сравнению со странами Евроазиатского континента в целом.

13. В сельских муниципальных образованиях по состоянию на 1 сентября 2000 г. сложился относительно невысокий уровень собственных доходов -53,5%, в то время как законодательно определённый — не менее 70%.

Из общей суммы собственных доходов 96,24% приходится на СРТМО, 3,68% - на СО, 0,08% - на ОСП. Эти пропорции, с незначительными отклонениями, дублируются по однотипной и многотипной группам субъектов Российской Федерации.

В однотипной группе удельный вес собственных доходов в местных бюджетах сельских муниципальных образований составляет — 54,7%, в том числе на долю СРТМО приходится 94,9%, на долю СО — 5,1%. Входящие в состав этой группы СРТМО все собственные доходы аккумулируют в местных бюджетах, СО — только 89,2%, остальные поступают в бюджеты административно-территориальных районов, в ОСП местные бюджеты отсутствуют вообще.

В многотипной группе удельный вес собственных доходов в местных бюджетах составляет 53,1%, в том числе на долю СРТМО приходится 96,68%, на долю СО — 3,21%, на долю ОСП — 0,11%. Пропорции распределения собственных доходов между местными бюджетами сельских муниципальных образований в данной группе выглядят следующим образом: в тех субъектах Российской Федерации, где образованы одновременно СРТМО, СО, ОСП на долю первых приходится 95%, на долю вторых — 4,9%, на долю третьих — 0,1%- в тех субъектах Российской Федерации, где одновременно образованы СРТМО и СО на долю первых приходится 99,96%, на долю вторых — 0,04%- в тех субъектах Российской Федерации, где одновременно образованы СО и ОСП на долю первых приходится 68,01% (28% их собственных доходов аккумулируется в бюджетах административно-территориальных районов), на долю ОСП приходится 3,99%- в тех субъектах Российской Федерации, где одновременно образованы СРТМО и ОСП на долю первых приходится 97,6%, на долю вторых — 2,04%.

Доля регулирующих доходов в структуре местных бюджетов сельских муниципальных образований составляет — 46,5%. Их распределение между местными бюджетами различных типов сельских муниципальных образований аналогично предыдущей схеме: наибольшая их доля приходится на СРТМО -92,6%, наименьшая на СО — 7,07% и ОСП — 0,33%.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать следующий вывод: наибольшая доля собственных и регулирующих доходов сельских муниципальных образований концентрируется в бюджетах СРТМО. Соответственно наибольшие доходы в расчёте на одного постоянного сельского жителя сложились в СРТМО — 4123,3 руб. и наименьшие в СО — 1281,3 руб. и ОСП — 597,9 руб.

Концентрация собственных и регулирующих доходов преимущественно в бюджетах СРТМО произошла вследствие того, что в 78% субъектов Российской Федерации сельские муниципальные образования создавались как административно-территориальные единицы, в результате чего произошла метаморфоза — местное самоуправление превратилось в государственное местное управление. Поэтому источники финансирования местного самоуправления совпали с источниками финансирования региональных органов государственной власти. Сложившаяся таким образом модель административно-территориального финансирования сельского самоуправления противоречит конституционному принципу финансовой автономии местного самоуправления.

14. Вследствие неадекватной системы финансирования сельского самоуправления в сельских муниципалитетах Российской Федерации воспроизводится дефицит средств местных бюджетов, важные статьи расходов которых финансируются за счет государственных дотаций.

Наибольший удельный вес в общих расходах сельских муниципалитетов в Российской Федерации приходится на СРТМО — 94,7% (в расчете на одного постоянного сельского жителя это составляет в среднем 4429,7 руб.), на долю СО — 5,1% (на одного постоянного сельского жителя — в среднем 1341 руб.), на долю ОСП — 0,2% (на одного постоянного сельского жителя — в среднем 616,6 руб.). Эти пропорции, с весьма незначительными отклонениями, распространяются на однотипную и многотипную группы субъектов Российской Федерации.

В однотипной группе удельный вес расходов СРТМО составляет 95,1% (от общего их объёма по данной группе), СО — 4,9%.

В многотипной группе на долю расходов СРТМО (от общего их объема по данной группе) приходится 94,5%, СО — 5,2%, ОСП — 0,3%.

Таким образом, сложившаяся система финансирования сельского самоуправления (при которой основной объем доходов и расходов поселенческих муниципальных образований — СО и ОСП фокусируется в СРТМО) нерациональна, поскольку порождает дефицит их местных бюджетов, что подтверждают и данные Госкомстата Российской Федерации о развитии местного самоуправления по состоянию на 1 сентября 2001 г.: в общей сумме доходов местных бюджетов всех сельских муниципалитетов доля СРТМО составляет 92,4%, в общем объеме расходов — 92,8%.

15. В качестве критерия выбора рационального типа сельских муниципальных образований для каждого субъекта Российской Федерации, при сложившемся превышении расходов над доходами, предлагается использовать минимальный дефицит средств местного бюджета в расчете на одного постоянного сельского жителя.

Проведенные с учетом этого критерия расчеты показали, что в целом в однотипной группе субъектов Российской Федерации средства местных бюджетов наиболее эффективно используются в сельских округах (для сравнения: дефицит средств местных бюджетов СРТМО в расчете на одного постоянного сельского жителя составляет в среднем 267,7 руб.- дефицит средств местных бюджетов в СО на одного постоянного сельского жителя — в среднем 13,8 руб.). Следовательно, в тех субъектах Российской Федерации, где образованы сельские округа, а их доходы аккумулируются преимущественно в бюджетах административно-территориальных районов, сложившаяся практика нецелесообразна.

В многотипной группе субъектов Российской Федерации наименьшая разность между расходами и доходами местных бюджетов в расчете на одного постоянного сельского жителя наблюдается в ОСП — в среднем 18,7 руб. В СО этот показатель составляет 84,6 руб., в СРТМО — 219,3 руб.

Выявленная закономерность справедлива по отношению к однотипной и многотипной группам субъектов Российской Федерации в целом, хотя внутри каждой из них, как показали расчеты, существуют разнообразные варианты целесообразной концентрации денежных средств в местных бюджетах различных типов сельских муниципальных образований.

16. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. Исходя из анализа обеспеченности ею сельских муниципальных образований можно сделать вывод, что наибольшее количество объектов муниципальной собственности сконцентрировано в СРТМО. Это объясняется всё тем же административно-территориальным принципом организации местного самоуправления: большая часть объектов при их перераспределении перешла в разряд муниципальной собственности. В связи с этим функции собственника осуществляют не органы местного самоуправления, а региональные органы государственной власти. Это привело к тому, что в настоящее время сельские муниципальные образования не пользуются доходом от экономической реализации муниципальной собственности. Именно по этой причине сельские органы самоуправления не спешат принимать в своё ведение объекты инфраструктурного комплекса.

17. Важнейшим источником доходов сельских муниципалитетов являются земельные ресурсы. Однако в настоящее время вопрос о принципиальном определении границ муниципальной земельной собственности до конца не решен: юристы, занимающиеся муниципальным правом, к территории муниципального образования относят все земли, расположенные в его границахземлеустроители — только такие (по оценкам экономистов-аграрников их общая площадь составляет около 28 млн. га), которые состоят на балансе местных администраций — общественные огороды, пастбища, сенокосы, приусадебные участки сельских жителей, земельные участки жилой и общественной застройки, земли общего пользования, транспорта, связи, инженерных коммуникаций, земли, занятые водными объектами, несельскохозяйственными угодьями и некоторые другие.

Не имея четкого представления о конкретном объекте управления землепользованием, сельские органы самоуправления не могут планировать и осуществлять мероприятия по эффективному использованию земельных ресурсов.

Так основной массив земельных угодий (около 80%) находится в пользовании сельскохозяйственных организаций, которые, в большинстве своем, являются незаконными и недобросовестными пользователями, поскольку не оформляют арендных соглашений с собственниками земельных долей, не выплачивают земельный налог в бюджеты сельских муниципальных образований и неэффективно используют земельные ресурсы, что в конечном итоге сокращает экономический потенциал сельских муниципальных образований.

18. Несамостоятельность и неустойчивость сельского самоуправления воспроизводятся сохранившимся от жестко централизованной командно-административной экономики «отраслевым подходом к управлению», проявляющемся в том, что на всех иерархических уровнях государственной власти существуют отраслевые министерства, департаменты, отделы, каждое из которых, преследует лишь ведомственные интересы. Их невозможно преодолеть в рамках отраслевого и территориального планирования, в связи с чем предлагается использовать программно-целевой подход, предполагающий разработку и реализацию целевой комплексной программы. Последняя представляет собой плановый комплекс производственно-технологических, экономических, социальных, правовых, экологических и иных значимых и эффективных мероприятий, выстроенных в строго определенной последовательности, учитывающих исторические, национальные, культурные традиции, природно-географические и другие особенности сельского муниципалитета, согласованных во времени по ресурсам и исполнителям для реализации четко сформулированной цели.

19. Главной целью («экономическим ядром») целевой комплексной программы развития сельского муниципального образования является обеспечение удовлетворения разнообразных потребностей сельских жителей, что способствует преодолению «разрыва» между городом и деревней и в конечном итогепревышению рождаемости над смертностью.

Главная цель (цель 0-го уровня) может быть подразделена на две подцели, т. е. цели первого уровня: улучшение условий жизнедеятельностисовершенствование условий воспроизводства сельского населения.

С использованием статистического метода (на примере Курской области) был отобран комплекс наиболее значимых мероприятий по достижению первой цели первого уровня (улучшение условий жизнедеятельности) — рост доходов сельских жителей, главным образом, за счет повышения урожайности зерновых и зернобобовых культур и надоя молока на одну корову в сельскохозяйственных организациях и личных хозяйствах: с ростом урожайности зерновых и зернобобовых культур прибыль сельхозтоваропроизводителей возрастает на 680,5 тыс. руб., с повышением продуктивности одной коровы на 1 кг — на 25,9 тыс. руб. Для достижения второй цели первого уровня (совершенствование условий воспроизводства сельского населения) наиболее значимыми являются мероприятия по повышению обеспеченности сельских жителей благоустроенным жильем, общеобразовательными и здравоохранительными объектами. Для их реализации потребуется 80 304,6 млн руб., в том числе 11,6% из них могут быть получены за счет доведения урожайности зерновых и зернобобовых культур и продуктивности дойного стада до средненормативного по Российской Федерации уровня, 88,4% - выделены из федерального и областного бюджетов в рамках финансирования целевой комплексной программы «Социальное развитие села до 2010 года» и заработаны местными органами самоуправления самостоятельно.

20. Многообразие промежуточных целей крайне затрудняет реализацию главной цели, которая в тоже время может быть достигнута только при условии выполнения целей всех уровней целевой комплексной программы. Возникшее противоречие может быть разрешено путем выбора приоритетной — наиболее значимой цели.

С использованием аппарата математической статистики было определено, что приоритетной — первоочередной целью в социально-экономическом развитии села в Курской области является реконструкция функционирующих общеобразовательных школ, стоимость которой составит 6994,13 млн руб. Учитывая, что комплекс программных мероприятий по доведению урожайности зерновых и зернобобовых культур и продуктивности животных до средненорма-тивного по Российской Федерации уровня позволит дополнительно получить 9287,67 млн руб. прибыли, приоритетная цель может быть осуществлена.

Определение приоритетной цели при помощи метода экспертных оценок может быть осуществлено одним или несколькими специалистами. Однако предпочтительным всё же является такой вариант, который, наряду с экспертами, предполагает участие местного населения в определении приоритетов и, следовательно, нивелирует субъективные оценки, минимизируя тем самым вероятность допущения ошибки. Так, ранжирование «узловых целей» по 100-балльной шкале, выявленных по результатам анкетного опроса, проведённого в 2002 г. среди жителей Озёрского сельского муниципального округа Щигров-ского района Курской области (в котором участвовало 250 человек — 71% от взрослого населения) показало, что приоритетной «узловой целью» является газификация села, так как на неё указало 51,6% жителей — участников опроса.

Определение приоритетной цели представляет собой достаточно сложную многофакторную проблему, разрешению которой может способствовать мнение большинства в каждом конкретном случае. Для этого, по мере развития сельского муниципального образования, предлагается периодически проводить специальные социологические «измерения» мнений местных жителей и, в первую очередь, ориентироваться на них.

21. Принципиальными условиями реализации приоритетных направлений в социально-экономическом развитии сельских муниципальных образований являются адекватная финансовая самостоятельность местных бюджетов и контроль за их исполнением.

Несмотря на то, что в Российской Федерации сформирована достаточно стабильная законодательная база о местном самоуправлении, региональные органы государственной власти, игнорируя принцип коллегиальности, стремятся. ограничить деятельность сельского самоуправления. Такое стремление, как показали социологические исследования, проведенные в 2001;2002 гг. среди руководителей и специалистов Курской областной и шести районных — Железно-горской, Курской, Курчатовской, Обоянской, Фатежской и Щигровской администраций, они аргументируют по разному: 19,3% из них отметили отсутствие эффективной связи местных органов самоуправления с населением- 72,9% - нарушением федеральных и региональных законодательных актов- 7,8% - слабой управляемостью местными органами самоуправления. Однако на вопрос — «Как Вы относитесь к финансовой самостоятельности сельского самоуправления?», 69,5% респондентов ответили отрицательно, 17,3% - положительно, 13,2% - затруднились с ответом. Это свидетельствует о достаточной условности, завуалированное&tradeмотивов сопротивляемости государственных чиновников развитию местного самоуправления, их нежелании ограничивать собственные властно-финансовые полномочия. Отсюда — отчуждение сельских жителей от процесса местного самоуправления. Как показали проведенные в связи с этим исследования, «стержневой» институт народовластия — сельские собрания в сельских муниципальных образованиях Курской области функционируют вяло, проходят один раз в год. Мнение населения на них по вопросам источников формирования и контроля за использованием средств местных бюджетов практически не учитывается.

Следствием социальной пассивности сельских жителей является слабый контроль сельского сообщества за деятельностью сельских органов самоуправления и отсутствие эффективных методов противодействия их административно-волюнтаристским решениям. Результаты социологического опроса, проведенного в 2001;2002 гг. в сельских муниципальных образованиях Курской области показали, что только 7,4% из общего количества опрошенных могут оказать влияние на деятельность сельской администрации, 85,2% придерживаются противоположной точки зрения, 7,4% респондентов затруднились с ответом.

Собственные бюджеты в сельских муниципалитетах «перемешаны» с государственными и исполняются государственными чиновниками. Сложившаяся таким образом модель финансовых отношений между региональными органами государственной власти и местным самоуправлением, освобождает сельские сообщества от необходимости утверждать и контролировать расходование денежных средств. Вследствие этого, как показали социологические исследования, проведенные в 2001;2002 гг. в сельских муниципальных образованиях в Курской области 85,2% респондентов собрания (сходы) считают ненужными, 7,4% - необходимыми, 7,4% - затруднились ответить. Отсюда следует выводнеобоснованное вмешательство властных государственных структур во внутреннюю деятельность сельского самоуправления способствует развитию социальной пассивности и уклонению сельских жителей от участия в собраниях (сходах). Общественное явление, характеризующееся уклонением граждан от участия в собраниях (сходах) и связанное с этим невыполнение соответствующих социальных функций, называется социальным абсентеизмом.

Негативному процессу социального абсентеизма предлагается противопоставить процесс социально-экономической активизации местного самоуправления.

22. Социально-экономическая активизация как сложное общественное явление предполагает, прежде всего, развитие экономической самостоятельности сельских администраций, означающей переориентацию последних на принципы самофинансирования, обеспечивающего «.самостоятельное решение населением вопросов местного значения». В связи с этим под развитием экономической самостоятельности местного самоуправления следует подразумевать такое его значение, которое соответствует преимущественно интенсивному типу экономического роста и отражает процесс приращения социально-экономического потенциала сельских муниципальных образований непосредственно сельскими органами самоуправления. Таким образом, самофинансирование представляет собой осуществление сельской администрацией финансовохозяйственной деятельности на основе собственных денежных средствв этом случае не только краткосрочные, но и долгосрочные расходы обеспечиваются из собственных источников.

Самофинансирование является средством создания самоуправляющегося производственно-социального комплекса, преследующего своей главной целью рост индивидуального и общественного потребления. На территории этого комплекса расположены субъекты рыночных отношений, главной целью деятельности которых является максимизация массы прибыли. Объединение и развитие экономического и социального менеджмента, при активном партнерстве властных государственных и бизнес — структур, является, таким образом, главным объектом деятельности сельских органов самоуправления, цель которой в конечном итоге состоит в удовлетворении постоянно возрастающих потребностей населения.

23. Существующая законодательная база предоставляет местному самоуправлению право осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности и запрещает ее ограничивать. Это служит гарантией его экономической самостоятельности, которая может развиваться по разным направлениям — организация муниципальных предприятий, кооперативов, смешанных компаний, кредитных учреждений, осуществление внешнеэкономической деятельности, эмиссия муниципальных облигаций, жилищных сертификатов и другим. Каждое из этих направлений является лишь одним из звеньев в довольно сложном экономическом механизме и, в качестве вывода можно предположить, что только их рациональное взаимодействие способно реализовать главную цель социально-экономического развития сельского муниципального образования.

24. Важным направлением реализации экономической самостоятельности сельского самоуправления является вертикальная интеграция, для осуществления которой предлагается создать Всероссийский союз сельских органов самоуправления с его региональными отделениями, который способен инициировать создание Всероссийского сельского муниципального банка. Последний, в свою очередь, осуществляя коммерческие операции, будет способствовать приращению капитала сельских муниципальных образований.

Эффективность функционирования союза предлагается повысить за счет горизонтальной интеграции, т. е. развития договорных отношений с представителями менеджмента малого, среднего и крупного бизнеса, региональными органами государственной власти и создания при нем (союзе) координационного совета, состоящего из представителей всех участников договорных отношений.

25. Реализация этих и других направлений развития экономической самостоятельности местного самоуправления может быть эффективной в том случае, если сельские администрации будут руководствоваться в своей деятельности документом среднесрочной перспективы, соответствующим сроку их полномочий — обоснованным бизнес-планом социально-экономического развития собственной территории, являющимся составной частью целевой комплексной программы. В связи с этим служащие сельских администраций и, прежде всего, их главы должны иметь четкое представление о современных теоретических концепциях менеджмента и с учетом конкретных условий региона уметь выбирать оптимальный вариант управления и осуществлять его. Для этого предлагается осуществлять профессиональную подготовку менеджеров, которую следует проводить по двум направлениям — создание факультетов повышения квалификации и переквалификации для действующих работников аппарата сельского самоуправления и подготовка менеджеров высшей квалификации в аграрных вузах страны по специальности «Социально-экономический менеджмент в сельских муниципальных образованиях».

26. Несмотря на то, что в соответствии с существующим законодательством сельские органы самоуправления имеют достаточно большое число степеней экономической свободы, проблема увеличения финансовых поступлений для развития социальной сферы села остается на сегодняшний день для них одной из самых острых и актуальных. Это связано с недостаточной четкостью функциональных задач, стоящих перед местным самоуправлением, что в свою очередь препятствует разграничению доходных полномочий между местным, региональным и федеральным уровнями бюджетной системы.

Вследствие несовершенного федерального законодательного механизма разграничения доходных полномочий между этими уровнями власти, «субъекты забирают себе несправедливо большую долю налогов, собираемых в. селах.», что превращает сельские муниципалитеты в экономически зависимые и бесправные. Оказавшись в таком положении, они становятся объектом экономической экспансии, по отношению к которым, при определении доходных полномочий, региональные органы государственной власти применяют политику экономического волюнтаризма, основанную не на научном — программно-целевом, а на субъективном подходе, допускающем бюрократический произвол в вопросах экономической самостоятельности сельского самоуправления.

27. Развитию процесса преодоления экспансионистской экономической политики должна предшествовать законодательная инициатива федеральных органов государственной власти, связанная с разработкой и утверждением научно-обоснованного механизма детальной дифференциации объемов доходных полномочий не только между местным, региональным и федеральным уровнями власти, но и отдельными сельскими муниципальными образованиями, отличающимися друг от друга численностью населения площадью территории, уровнем эффективности социально-экономического развития и иными значимыми параметрами. Как следствие, руководствуясь законодательно заданными регуляторами межбюджетных отношений, субъекты Российской Федерации, в свою очередь, будут осуществлять дифференциацию доходных полномочий таким образом, чтобы они были эквивалентны реальным финансовым возможностям сельских муниципальных образований.

Функционально-финансовые полномочия местных органов самоуправления в каждом сельском муниципальном образовании по всем субъектам Российской Федерации предлагается детально классифицировать по площади территории, численности населения, уровню социально-экономического развития села и утвердить в соответствующих региональных законодательных актах. Одновременно каждым субъектом Российской Федерации должны быть разработаны и законодательно утверждены и соответствующие им дифференцированные регулирующие нормативы бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований.

Использование научно-обоснованных дифференцированных нормативов в реальной практике приведет к перераспределению регулирующих налогов в пользу местных бюджетов сельских муниципалитетов, будет способствовать развитию их местной налогооблагаемой базы и соответственно ликвидации механизма безадресных государственных дотаций.

28. Наряду с разработкой и принятием законодательных актов, четко очерчивающих конкретные функционально-финансовые полномочия сельских органов самоуправления, важным фактором активизации сельского сообщества является формирование активной социальной позиции самих сельских жителей, т. е. развитие местного самоуправления «снизу». Успешное осуществление этой важной функции может происходить только при условии активной целенаправленной деятельности сельских органов самоуправления и, прежде всего, их глав, обусловленной высокими нравственными и профессиональными качествами, оценочными показателями которых для местного населения могут служить уважение исторических, национальных традиций, общественного мнения, а также эффективное использование и развитие собственных источников финансирования местных бюджетов.

Функционирующая в настоящее время учебная система, осуществляющая подготовку кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление» не адаптирована к специфике сельского самоуправления. Учитывая данное обстоятельство, предлагается на конкурсной основе разработать учебно-методическую программу, сформировать высокопрофессиональный преподавательский корпус, на федеральном и региональных уровнях создать соответствующую материально-техническую базу. Вместе с тем в сельских школах и других общественных центрах (повсеместно) при поддержке государства, бизнес-структур и инициативе сельских органов самоуправления предлагается организовать социальную и просветительскую работу с местным населением.

Основываясь на вышеизложенном, сделаем вывод, что создание постоянно действующей системы профессиональной подготовки сельских муниципальных служащих — менеджеров, с одной стороны, и организация социальной и просветительной работы с сельским населением, с другой стороны, безусловно, активизирует местное самоуправление и повысит его роль в системе социально-экономического развития села.