Регулирование бюджетных отношений субъекта Российской Федерации: На примере Республики Северная Осетия-Алания

Актуальность темы

исследования. Система бюджетных отношений в России переживает сложный и противоречивый процесс своего становления. Принятие Бюджетного Кодекса позволило в первом приближении очертить круг основных участников бюджетных отношений, определить их взаимоотношения, права и обязанности. Однако такое первое приближение не исчерпало проблемы, а лишь высветило ее, позволило ее структурировать.

Бюджет региона — субъекта Российской Федерации — это своеобразное среднее звено бюджетной системы. Было бы не верно видеть в нем ядро или сердцевину системы. Однако именно на уровне субъекта Федерации формируются и собираются налоговые и неналоговые доходы федерального и регионального бюджетовздесь же сконцентрированы основные социальные бюджетные расходы. Финансовый потенциал региона есть материальная основа наполнения государственного бюджета.

Бюджетные отношения субъекта Федерации связывают его как с федеральным центром, так и с муниципальными структурами — субъектами местного самоуправления. Эти отношения еще только выстраиваются. Их эффективность зависит от учета региональных возможностей и потребностей конкретных регионов. Федеральный центр не может быть простым администратором — распорядителем бюджетных потоковего роль — это стыковка экономических интересов и финансовых возможностей всех субъектов Федерации. Преобладание регионов-акцепторов над регионами-донорами отражает пока еще низкую эффективность бюджетных отношений субъектов Федерации и невыстроенность финансовых связей с центром. Межбюджетные отношения усложнены, запутаны и носят конъюнктурный характер. В них отсутствует нацеленность на перспективу.

Эти обстоятельства определяют актуальность избранной соискателем темы диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Различные аспекты регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации подробно рассмотрены в многочисленных публикациях.

Формирование основ бюджетной системы в процессе рыночной трансформации экономики России нашло отражение в работах В. Александрова, Л. Н. Гончаренко, Л. А. Дробозиной, А. Г. Игудина, Ю. Кашина, О. Н. Лаврушина, И. А. Пыховой, Н. И. Римашевской, В. С. Сычева, В. Сенчагова и других.

Л. Н. Антоненко, Л. А. Дробозина, М. Можина, В. Нарский, В. Пансков, В. М. Родионова, Н. М. Римашевская, В. С. Сычев, В. Сенчагов, С. Сутырин, Л. В. Сергеев и другие посвятили свои исследования характеристике бюджетных отношений, складывающихся между федеральным центром и субъектами Федерации. В частности, они уделили значительное внимание проблемам межбюджетных отношений, а также роли последних в социально-экономическом развитии регионов.

Л. Игонина, В. Пансков, Л. Павлова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, Г. Чубаков и другие ученые обосновали важное положение о необходимости глубокого преобразования норм, правил, механизмов бюджетного взаимодействия. Они видят в таком преобразовании главное условие перехода на более высокий уровень бюджетных отношений субъектов Российской Федерации.

В период разработки и принятия Бюджетного Кодекса Российской Федерации (1997 — 1998 г. г.) В. Родионова, М. Романовский, В. Пансков, Ю. Кашин, О. Лаврушин, Г. Панов, П. Роуз, В. Черкасов, Т. Юткина и другие авторы сформулировали и обосновали подход к формированию доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации на основе существенного расширения как бюджетной самостоятельности, так и бюджетной достаточности регионов. М. Романовский, В. Пансков, Т. Позднякова, Н. Токаев, Д. Черник, Т. Юткина поставили вопрос о переносе центра регулирования бюджетных отношений в плоскость налоговой практики.

Вместе с тем, до сих пор в научной литературе не получила достаточного развития комплексная проблема регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации как проблема формирования доходов, расходования и заимствования средств региональных бюджетов во взаимодействии федерального центра и регионов.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель настоящей работыкомплексное исследование проблемы регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации и обоснование новых эффективных форм и методов подготовки, принятия, реализации и контроля исполнения бюджетных решений. Данная цель предполагает решение следующих задач:

— выявление специфики бюджетных отношений региона — субъекта Федерации как среднего звена бюджетной системы России, концентрирующего в себе важнейшие проблемы и противоречия данной системы;

— определение существующих тенденций формирования доходов, расходов и заимствованных средств бюджета субъекта РФ;

— оценка рациональной структуры и эффективности использования бюджетных средств субъекта РФ (на примере РСО-Алания);

— обоснование новых приоритетов в использовании бюджетных средств РСО-Алания;

— уточнение параметров доходных возможностей (как налоговых, так и неналоговых) бюджета РСО-Алания;

— рассмотрение проблемы бюджетных заимствований под углом зрения оптимизации бюджетных отношений субъекта РФ.

Предмет исследования — бюджет региона — субъекта РФ во взаимосвязи с федеральным бюджетом и местными (муниципальными) бюджетами.

Объект исследования — практика регулирования бюджетных отношений РСО-Алания за период 1995 — 2000 г. г.

Теоретическими и методическими основами диссертационного исследования стали достижения финансовой науки, воплощенные в трудах отечественных и зарубежных ученых, а также законодательные акты РФ и РСО.

Алания, официальные документы и материалы. Эмпирической базой диссертации стали статистические материалы, данные о доходах, расходах и заимствованиях федерального бюджета, бюджета РСО-Алания и ряда местных бюджетов.

Объем и структура диссертационной работы.

Цель и задачи исследования

определили структуру работы, построенную с учетом логической последовательности и взаимосвязи решаемых задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержание которых раскрывается в 10 параграфах, заключения, списка использованной литературы. Работа изложена на 163 страницах машинописного текста, содержит 11 диаграмм, 53 таблицы, 1 схему, 8 приложений.

Выводы. Реальное финансирование вышеуказанных направлений бюджетных расходов резко отличается от плановых показателей. При повышенной вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций столь высокое невыполнение плановых расходов, с одновременным их снижением по удельному весу в общей сумме республиканских бюджетных расходов, характеризует недостаточную их обоснованность, с одной стороны, нежелательную тенденцию, с другой.

Практика последних лет показывает, что подавляющая часть расходов в бюджетах субъектов Федерации приходится на финансирование социально-культурных мероприятий. Как известно, эти расходы подразделяются на следующие основные группы:

— образование и профессиональная подготовка;

— культура, искусство и кинематография;

— средства массовой информации;

— здравоохранение и физическая культура;

— социальное обеспечение.

Объем этих расходов определяется на основе взаимосвязанных друг с другом смет, разрабатываемых в учреждениях непроизводственной сферы и расчетов ассигнований, составляемых в финансовых органах. Данные по РСО Алания подтверждают, что основной «груз» по финансированию образовательных учреждений приходится на местные бюджеты, поскольку расходы республиканского бюджета по этому направлению составляют всего.

20−25% расходов на образование консолидированного бюджета республики. Какой удельный вес они составляют в общей сумме республиканских расходов видно из данных таблицы 3 приложения 2, которые свидетельствуют о том, что расходы республиканского бюджета на образование, как правило, занимают около 4.5%. В течение рассматриваемого периода эти расходы стабильно росли с 62 125 тыс. руб. в плане на 1997 г. до 99 115 тыс. руб. в 2000 г. При этом удельный вес расходов на образование после роста в 1998 г. до 5.72% снижался в 1999 г. до 4.55%, а в 2000 г. до 4.2%. То есть, как такового роста этих расходов не наблюдается: с ростом общей суммы расходов они не настолько увеличиваются, чтобы сохранять свой удельный вес.

В структурном срезе наибольшую долю составляют расходы республиканских учреждений Министерства образования: от 48.67% до 64.05%, т. е. в среднем 55 — 60% (таблица 34). Следующими идут расходы на спортивные школы Госкомспорта, занимающие в среднем 15 — 18%. А республиканские учреждения образования Министерства культуры составляют 12 — 15%.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного исследования проблем формирования доходов и расходов бюджетов субъектов РФ, их сбалансированности и консолидированности, а также реструктуризации бюджетных расходов и заимствований средств можно сделать ряд принципиально важных выводов, представляющих, на наш взгляд, научный и практический интерес.

Во-первых, важно разграничить кризис экономики, который распространяется более или менее равномерно на все территории, и специфические проблемы конкретного субъекта с его доходностью, обусловленные местными причинами. Отдельный субъект РФ, прежде всего, должен использовать местные тенденции и процессы, позволяющие наращивать его собственные доходы и противостоять общей негативной ситуации. До сих пор увеличение доходной базы бюджетов субъектов федерации находится (в определяющей степени) в компетенции центральных властей и это надо менять.

За разнообразными действиями региональных властей в разных субъектах страны стоит нечто общее, связанное с повышением доходности территорий, поскольку каждый бюджет стремится к формированию полноценных доходов, достаточных для финансирования возложенных на него расходных функций. В тоже время, величина доходов субъекта федерации (объем его ВВП) зависит в определяющей степени не от его собственных усилий. С бюджетными доходами субъектов складывается такая же ситуация в связи с неэффективным распределением доходов по бюджетам разных уровней.

Субъекты РФ, испытывающие большой недостаток доходных источников (объективно независящие от них) следует поставить в одинаковые условия по формированию доходов бюджетов. То есть, можно было бы принять следующую схему: в пределах общих пропорций распределения отдельных видов налогов между федеральными и региональными бюджетами, точнее — в пределах доли налога, направляемой в бюджеты субъекта федерации увеличивать ее отчисления. При этом исключительно важной остается решение проблемы соотношения доходов между центром и регионами с учетом не только сбалансированности всех бюджетов единой бюджетной системы, но и их консолидированности на разных уровнях.

Во-вторых, сильно влияющим фактором формирования доходов бюджетов субъектов РФ остается практика нынешней отрегулированности денежного составляющего бюджетов и денежного обращения в целом. Бюджет субъектов федерации в большей степени «страдают» от инфляции и роста инфляционных доходов. В отсутствие устойчивого экономического роста, как правило, нет эффективного замещения недостающих бюджетам субъектов РФ реальных средств. Пойдет инфляция «вниз», «вверх» или будет устойчивой — это в малой степени зависит от отдельного субъекта федерации и в определяющей степени от российской экономики в целом.

Разумеется, следует активнее пресекать случаи неденежного использования доходов бюджетов субъектов РФ их властями. Однако есть и общероссийские задачи, которые не терпят отлагательства. Бюджетный кодекс РФ запрещает использование взаиморасчетов при формировании бюджетов всех уровней, однако, в разрез с законодательством, например, в РСО-Алания проведение зачетов имеет реальное место, что ведет к сокращению доходной базы, как республиканского, так и консолидированного бюджета республики.

В-третьих, на наш взгляд, выбор принципов формирования доходов бюджетов субъектов РФ остается основным и наиболее сложным вопросом, хотя многое регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В частности, неэффективным может быть предложение о полном переводе процесса формирования бюджетов субъектов РФ только на основе их перевода на собственные налоги, исключая закрепление и долевое распределение налогов. Для РСО-Алания такой механизм на сегодня неприемлем, поскольку обречет ее бюджет на высокую дефицитность и резкое снижение бюджетной обеспеченности. Проведенный нами анализ бюджетной практики РСО-Алания показал, что проблема в большей степени состоит в неотрегулированности регулирующих налогов и платежей. Именно это часто не способствует выравниванию социально-экономического развития разных субъектов.

В-четвертых, структуру и динамику бюджетных доходов субъектов следует анализировать в большей степени с учетом основополагающего вывода: бюджетные доходы по экономической природе и содержанию являются базовой основой и условием осуществления расходов. Знание закономерностей формирования доходов бюджетов субъектов РФ служит наиважнейшим основанием в оценке характера осуществления бюджетных расходов, принятия решения о целевой форме их осуществления в конкретном году.

В-пятых, приходится еще раз акцентировать внимание на том, что новые бюджетные решения субъектов РФ не всегда в достаточной степени увязываются не только с возможностями формирования собственных расходов (прежде всего собственной доходной базы), но и динамикой первичных распределительных процессов доходов. Часто преобладает «расходный» подход в принятии бюджетных решений, при этом в основе этих решений обнаруживается слабое знание экономики, недооценка складывающихся в ней тенденций. В тоже время, как показал проведенный нами анализ, необходимость анализа и доходов и расходов с оценкой, прежде всего, их основных параметров во взаимообусловленности — не уменьшается. В какие сферы, отрасли, хозяйства и какие суммы бюджетных средств расходовать — это должно быть оцениваемо с точки зрения как места и роли их в экономике субъекта РФ, с одной стороны, так и доходного потенциала. Разумеется, такая задача зачастую является труднореализуемой, но выступает условием правильности и эффективности принимаемых бюджетных решений.

В шестых, представляется, что чрезмерное фискальное доминирование в сборе налоговых доходов субъектами федерации способствует разбалансированности их консолидированных бюджетов. Оптимальность сбора налоговых доходов важнейшее условие не только в принятии эффективных расходных бюджетных решений, но и в области бюджетных заимствований.

В целом проведенное исследование показало, что спецификой региональных консолидированных бюджетов является преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. В тоже время, в республиканском бюджете РСО-Алания, например, расхода на образование, здравоохранение, культуру, социальную политику составляют 18−20% от фактических. А наибольшую долю в расходах республиканского бюджета занимают расходы на обслуживание и погашение долгов и оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.

Анализ также показал значительные отклонения реальных расходов по отдельным разделам от запланированных сумм, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Это говорит либо о нежелании, либо о неумении прямо смотреть на факты, делать выводы и оценивать реальные возможности в очередном финансовом году. Нет систематического исполнения бюджетов в области социальной политики, здравоохранения и физической культуры, науки, мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Именно по этим разделам расходов план не выполняется, причем весомо.

Важнейшей задачей субъектов РФ является экономия и без того скудных бюджетных ресурсов. Конечно, проблему дотационное&tradeбюджета субъекта федерации не решить путем только экономии расходов, но и нельзя весь груз этой проблемы перекладывать только на поиски увеличения доходной базы. При этом экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах.

На основе проведенного анализа можно сделать и следующие выводы.

Не следует исключать активный поиск дополнительных средств в форме экономии бюджетных средств (снижение затрат финансируемых из бюджета) за счет:

— прекращения финансирования расходов, утративших целевое назначение, а также сокращение дотирования предприятий, кроме ограниченного круга включаемых в согласованный перечень;

— снижение затрат на содержание госаппарата и перевода на частичную самостоятельность и самоокупаемость ряда бюджетных учреждений.

В связи с этим необходимо совершенствовать методы расходования бюджетных средств:

— прекратить финансирование неэффективных бюджетных программ;

— создать единую автоматизированную систему контроля за бюджетным процессом.

В целях усиления контроля за целевым использованием средств возможен переход к казначейской форме исполнения республиканского бюджета. Однако это требует проведения необходимой подготовительной работы. Безусловно то, что переход к казначейской системе исполнения бюджета субъекта РФ оправдан и экономически целесообразен.

Другой задачей является достижение «прозрачности», ясности исполнения бюджетных назначений. Наличие, например, в республиканском бюджете раздела «Прочие расходы», составляющего в последние годы 8−10% осуществляемых расходов, и превышающего план в 7−8 раз, а также отсутствие каких-либо объяснений в отчетах об исполнении бюджетов по этим расходам заставляет серьезно думать о том, куда направляются столь значительные суммы? Закономерно то, что эффективность расходов может повышаться только при наличии повсеместного жесткого контроля за целевым и правильным использованием бюджетных средств получателями. Контроль должен осуществляться в течение текущего периода, «по горячим следам», иначе отдача от такого контроля будет слишком низка.

Для достижения высокой степени эффективности бюджетных расходов, повышения отдачи каждого вложенного рубля необходимо также прибегать к нестандартным методам оценки затрат и результатов и анализа издержек и выгод общества. Применение таких критерий как результативность,.

160 производительность и экономичность бюджетных расходов позволит принимать рациональные решения в условиях ограниченности ресурсов и стремления максимального удовлетворения общественных потребностей субъектов РФ.

Следующий вывод заключается в том, что нельзя признать нормальным, когда на соответствующей территории имеется достаточный потенциал регулирующих доходов, чтобы сбалансировать бюджет в пределах минимально необходимого уровня без финансовой помощи из федерального бюджета не обходится, поскольку всем регионам устанавливается единый норматив отчислений, а остальная сумма направляется в федеральный бюджет, чтобы затем через трансферты из ФФПР вернуться на эту территорию.

Между тем, как мы отметили, достаточно повысить норматив отчислений, чтобы устранить встречные финансовые потоки. К тому же перечисление трансфертов из федерального бюджета происходит с задержкой, порой до двух-трех месяцев. Немаловажным является и тот факт, что трансферты из фонда финансовой поддержки ни для нуждающихся, ни для особо нуждающихся регионов не имеют не только целевой направленности, но и даже элементарных требований по эффективному их использованию.

Таким образом, по своему экономическому содержанию система трансфертов является своеобразной копией раскритикованных многими специалистами дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий. Разница лишь в том, что если в условиях 1989 г. дотировалось не более 1% территориальных бюджетов всех уровней, то в настоящее время трансферты получают 70−80 из 89 бюджетов субъектов Федерации (в 2000 году — 73 территории). В РСО-Алания, как впрочем, и во многих других субъектах, бюджеты всех городов и районов являются дотационными. Получается какой-то парадокс — нуждающимся, оказались почти все территории.

В РСО-Алания вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами до конца не решен. Продолжается увеличение удельного веса средств бюджетного регулирования. Чем дальше, тем больше зависимы от этого местные бюджеты.

Сейчас финансовые ресурсы местных бюджетов формируются и распределяются субъектами Федерации на основе достаточно произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов. В РСО-Алания, например, используются временные минимальные стандарты, играющие роль скорее финансово-бюджетных, чем собственно социальных нормативов. А это происходит от того, что отсутствует обоснованная система социальных нормативов минимально достаточной обеспеченности по важнейшим сферам социальной инфраструктуры (культура, здравоохранение, жилье и т. д.).

Поэтому количественно минимальные стандарты, на наш взгляд, целесообразно связать с региональными прожиточными минимумами (отдельно для города и села), дополнив их душевыми нормативами расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурное обслуживание. Бюджетные доходы субъектов РФ должны непосредственно влиять на доходы населения в целом.

Представляется, что предоставление территории больших прав в разработке своих бюджетов оживило бы их инициативу в изыскании дополнительных источников доходов местных бюджетов с учетом использования территориальных факторов.

Создав надежную правовую базу для регулирования межбюджетных отношений на территории, мы тем самым обеспечим сбалансированность бюджетов различных уровней территории (города, районы) в процессе их формирования, исполнения, создадим условия для контроля за соблюдением бюджетной дисциплины в целях решения социально-экономических задач и, прежде всего, повышения уровня жизни населения на территории.

В дополнение к сделанным выводам, можно отметить и следующее. В настоящее время бюджеты субъектов РФ и особенно местное перегружены расходами, которые предписаны им или регулируются на федеральном уровне. Как показывает опыт, объем таких расходов часто возрастает, хотя дополнительные бюджетные полномочия субъектов федерации не получают. В.

162 этой связи необходимо усилить работу в облает разработки и введения новых законов и законодательных актов, которые бы отрегулировали механизм эффективного использования обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

По расходам на обслуживание и погашение долгов бюджетов субъектов РФ наш вывод однозначный: их необходимо как можно больше сокращать, а для этого надо четко отработать механизм эффективного заимствования средств. Старые долги подлежат рефинансированию, но нельзя допускать положения, когда удельный вес расходов на погашение долгов будет все больше и больше расти и поглощать долю других расходов.

Активность субъектов РФ в заимствовании средств определяется не одним фактором, например, нехваткой средств в бюджете очередного года. Здесь «срабатывает» множество факторов и при этом есть закономерности. В частности, общая, заключающаяся в том, что субъект РФ не может ежегодно заимствовать больше средств, чем дефицит (обоснованный) бюджета. Другая закономерность заключается в том, что есть объективная основа возможностей собираемости доходов в бюджет от ВВП. По нашим оценкам РСО-Алания может собирать налогов в республиканский и консолидированные бюджеты не более 17−22% ВВП. Именно с учетом этой цифры и механизм распределения доходов можно оценивать другой источник бюджетных доходов субъектов РФисточник заимствования средств. Без реструктуризации и погашения накопившихся долгов субъектов РФ нет эффективной перспективы заимствования ими новых средств.

Еще один необходимый вывод состоит в следующем. Неоправданны, как правило, заимствования субъектов под все суммы долгов. Нельзя игнорировать закономерность — чем больше объем заимствований, тем хуже обстоят дела очередного бюджета. И еще, чем выше доля долга субъекта РФ в его ВВП, тем сложнее его финансовое положение.