Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью, что является неотъемлемым признаком правового государства и означает приоритет прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы.

Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы. Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.

Государство должно не только основываться на правовом принципе, закрепленном статьей 2 Конституции Российской Федерации, но и обеспечивать его практическую реализацию в ходе всех проводимых в стране преобразований, в частности в ходе реформирования государственной службы. Основное значение здесь отводится созданию законодательной базы, направленной на формирование государственной гражданской службы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов в интересах граждан.

Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности.

Реализация данных норм представляется возможной только с установлением для государственных гражданских служащих действенных средств, влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества. В этом аспекте основным является вопрос о правовых ограничениях. Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства.

В этом смысле правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что, в свою очередь, возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность. Неполное, нечеткое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами.

Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте совершенствования государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Общую теоретическую основу исследования составили работы таких ведущих ученых в сфере государственной гражданской службы, как: А. А. Гришковец, В. А. Козбаненко, А. В. Кудашкин, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Ю. Н. Старилов.

Фундаментальные концептуальные идеи административно-правового направления, являющиеся отправными для исследования, сформулированы в трудах А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, Б. Н. Габричидзе, Н. М. Казанцева, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой.

Теоретико-правовую и философско-правовую основы диссертационного исследования составили работы С. С. Алексеева, С. В. Бошно, А. Г. Братко, Н. В. Витрука, В. И. Гоймана, Д. А. Керимова, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Ф. Н. Фактуллина, А. Ф. Черданцева.

Различные аспекты правовых ограничений в реализации тех или иных прав человека и гражданина нашли свое отражение в работах отечественных ученых в области конституционного права: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Л. Д. Воеводина, Л. И. Глухаревой, Ю. А. Дмитриева, А. Л. Кононова, Ю. В. Кудрявцева, И. А. Ледях, Ю. И. Лейбо, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, В. В. Маклакова, М. А. Митюкова, Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Г. П. Толстопятенко, В. А. Туманова, Т. Я. Хабриевой, И. Д. Хутинаева, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева.

При подготовке диссертационного исследования использовались труды ученых в области международного права: С. А. Горшковой, Г. В. Игнатенко, В. А. Карташкина, А. П. Мовчана, Р. А. Мюллерсона, В. Я. Суворовой, О. И. Тиунова.

Правовую основу работы составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются государственные служебные правоотношения, складывающиеся в процессе государственного управления между государственными гражданскими служащими и государством по поводу действий, на которые направлено регулирующее воздействие правовых ограничений.

Предмет исследования составляют административно-правовые и конституционно-правовые ограничения прав государственных гражданских служащих, совокупность правовых норм, устанавливающих эти ограничения, а также проблемы их реализации.

Целью диссертационного исследования является комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации и выработка на основе этого рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых основ государственной службы Российской Федерации в этой сфере.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

— исследовать существующие теоретико-правовые и административно-правовые подходы к изучению правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, и проблем обеспечения их.

I I прав и свобод;

— определить правовую природу ограничений прав государственных гражданских служащих, уточнить понятийный аппарат, выявить признаки, цели, функции ограничений прав государственных гражданских служащих;

— провести классификацию правовых ограничений в зависимости от вида ограничиваемых прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы;

— исследовать особенности административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в законодательстве Российской Федерации;

— на основе сравнительно-правового анализа определить общие тенденции и особенности правового регулирования ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах;

— выработать предложения по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.

Методология исследования. Базовой методологической основой исследования явился системный подход к анализу различных аспектов административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой. Анализ в рамках поставленных задач был сопряжен с использованием различных методов. Так, сравнительно-правовой метод применялся при выявлении общих направлений развития исследуемой сферы государственных служебных отношений, их специфических особенностей, динамики развития правовых основ государственной службы Российской Федерации, а также зарубежного законодательства, при анализе нормативных правовых основ, регламентирующих избранную для диссертационного исследования сферу государственных служебных отношений. Интегральный метод использовался при определении оптимального состояния правовых и организационных основ регулирования правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации как единого целого. Теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по вопросам совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих и правоприменительной практики.

Взаимосвязь приведенных методов позволила оценить реальное состояние административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, соотнести его с должным состоянием, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации представлена концепция ограничения прав государственных гражданских служащих как неотъемлемого элемента государственной гражданской службы, обеспечивающего эффективность ее функционирования.

Проведено комплексное и системное административно-правовое исследование совокупности ограничений прав государственных гражданских служащих с элементами конституционно-правового и теоретико-правового исследования заявленной темы.

Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в целях повышения согласованности с одной стороны, ограничений, с другой — гарантий прав государственных гражданских служащих, а также повышения эффективности государственной гражданской службы в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения:

1. На основе проведенного анализа проблем установления правовых ограничений сформулировано и обосновано положение о том, что вопрос об установлении правовых ограничений выступает проблемой определения пределов и правомерных ограничений свободы человека и гражданина в обществе, государстве. Назначение правовых ограничений заключается в достижении разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права.

2. Уточнен понятийный аппарат в заявленной теме. В частности, сформулировано понятие ограничений прав государственных гражданских служащих как правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.

3. Обоснованы основные признаки правовых ограничений, которые выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащихпредполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащимипредполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельностиявляются основой правовой информации для государственных гражданских служащихносят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью.

4. Выявлены и обобщены функции правовых ограничений. Это функции охраны и защиты, контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная. Ограничения, устанавливаемые в сфере государственной гражданской службы, направлены на охрану и защиту интересов государства и общества, создание должных условий для решения государственных задач, на установление баланса государственных и общественных интересов. Кон- > тролирующая функция представляет собой основное направление воздействия ограничений, удерживающих государственных гражданских служащих от совершения действий, которые нарушают государственные интересы, препятствуя тем самым осуществлению интересов общества. Коммуникативная функция ограничений в сфере государственной гражданской службы заключается в определенной правовой информации, содержащей сообщения для государственного гражданского служащего о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, об уменьшении объема прав. Воспитательная функция направлена на формирование правосознания и правовой культуры государственного гражданского служащего, его нравственных качеств. Мотивационная функция ограничений заключается в том воздействии, которое оказывает вся система правовых ограничений на внутренний мир человека, поступившего на государственную гражданскую службу: его интересы, потребности, цели, мотивы, волю.

5. Обоснованы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, предлагаемые диссертантом в системном единстве со всей совокупностью организационно-правовых мер, предпринимаемых в процессе реформирования государственной службы. Сущностью решаемых задач должно стать совершенствование института государственной гражданской службы и положения государственного гражданского служащего в социальной структуре общества, что обуславливает необходимость уточнения и совершенствования системы правовых ограничений.

Предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

— включить в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»;

— установить отдельными статьями: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборахпорядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампаниидополнить статью 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»;

— исключить часть 2 из статьи 17 и внести соответствующее дополнение в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае. отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»;

— внести в статью 17 следующие положения: «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории „руководители“, запрещается: принимать подарки, не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представления государственным гражданским служащим сведений о доходахне допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты трудаобязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты трудане подлежат обязательному включению в сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда».

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проанализированных с точки зрения признаков и функций ограничения прав государственных гражданских служащих, исследования принципов ограничения прав государственных гражданских служащих, рассмотрения зарубежного опыта правового регулирования ограничений прав государственных служащих.

Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам ограничения прав государственных гражданских служащих Российской Федерации формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания юридических дисциплин «Административное право», «Правовое обеспечение государственной службы», спецкурсов по проблемам государственной службы.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» Пензенского государственного университета и Саратовского государственного университета (Пенза, 2007) — междисциплинарных аспирантских конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Северо-Западной академии государственной службы «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006) — «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации позволило сделать ряд теоретических обобщений, а также выдвинуть и обосновать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях проводимого в стране реформирования государственной службы.

Являясь своеобразным индикатором пределов свободы воли и поведения человека в обществе, правовые ограничения выступают одной из составляющих содержания юридической свободы, так как направлены на согласование индивидуальных, общественных и государственных интересов. Общие проблемы свободы получают в сфере государственной гражданской службы специфическое преломление. Прежде всего, здесь свободе присущ признак долженствования, когда необходимость действовать определенным образом проистекает не из принуждения, а из понимания государственным гражданским служащим взаимосвязи личностных и общественных интересов. Поступая на государственную гражданскую службу, гражданин сознательно идет на ограничение свободы своих поступков, действий, подчиняя их общему благу.

Правовые ограничения, устанавливаемые для государственных гражданских служащих, выступают объективной социальной государственно-правовой необходимостью, основой развития демократического общества, гарантией и средством защиты интересов государства, общества, прав и свобод человека. Основная цель ограничения прав государственных гражданских служащих — поддержание баланса интересов государства, общества, отдельной личности, установление компромисса между общественной необходимостью и интересами государственного гражданского служащего.

Проведенное исследование позволило определить ограничения прав государственных гражданских служащих как правомерные, конституционно и административно обоснованные ограничения, запреты, требования, налагаемые на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающие их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.

Публичный характер деятельности государственных гражданских служащих, наличие властных полномочий и права выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации важных для общества и государства решений, обусловливают необходимость нормативного закрепления правовых ограничений. Однако, как и в любой сфере общественных отношений, регуляторами государственных служебных отношений выступают право и мораль в их единстве и взаимосвязи.

Действенное и эффективное функционирование государственной гражданской службы не представляется возможным без рационально разработанных и нормативно закрепленных правовых и моральных ограничений, основное назначение которых состоит в уточнении норм поведения государственных гражданских служащих, оказании им помощи в их соблюдении, информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных гражданских служащих.

Повышение уровня нравственности государственных гражданских служащих может быть обеспечено лишь при условии взаимодействия и параллельного развития административно-правового и морального регулирования ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, с непременным осознанием того, что профессиональная служебная деятельность государственных гражданских служащих должна быть направлена на служение обществу.

В ходе анализа административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, были выявлены проблемные сферы государственных служебных отношений в области ограничения прав государственных гражданских служащих, обоснована необходимость их упорядочения и должного административно-правового регулирования. К ним относятся: государственные служебные отношения, связанные с возникновением близкого родства, наличием гражданства другого государства, представлением сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характерагосударственные служебные отношения, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельностиобеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службеотношения, связанные с выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности уволенного государственного гражданского служащего.

В целях совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

— установить отдельными статьями: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборахпорядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампаниидополнить статью 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»;

— исключить часть 2 из статьи 17 и внести соответствующее дополнение в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае. отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»;

— внести в статью 17 следующие положения: «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории „руководители“, запрещается: принимать подарки, не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представления государственным гражданским служащим сведений о доходахне допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты трудаобязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты трудане подлежат обязательному включению в сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда»;

— включить в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»;

— дополнить статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» положением, в соответствии с которым «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории „руководители“ не может находиться на гражданской службе в случае наличия или приобретения гражданства иностранного государства»;

— в связи с тем, что на законодательном уровне остается неурегулированным вопрос о необходимости изменения служебного положения государственных гражданских служащих, состоящих в близком родстве или свойстве, в случае прямого повышения одного из них решить данную проблему представляется возможным либо путем внесения лицу, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому государственному гражданскому служащему, предложения о переводе на другую должность государственной гражданской службы, либо путем предоставления повышаемому государственному гражданскому служащему новой должности в ином структурном подразделении органа государственной власти. Однако названные варианты требуют добровольного согласия государственных гражданских служащих, поэтому для должного правового регулирования государственных служебных отношений рассматриваемой сферы необходима разработка норм, обеспечивающих право государственного гражданского служащего на карьерный рост в случае возможного возникновения соподчи-ненности в процессе служебного роста.

Внесенные предложения по совершенствованию законодательства обограничении прав государственных гражданских служащих направлены на повышение уровня эффективности функционирования государственной гражданской службы, которая должна соответствовать принципам правового государства.