Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Актуальность темы

исследования. В настоящее время в Российской Федерации идет процесс становления нового института публичной властиместного самоуправления. Он осложняется существующими пробелами и противоречиями в действующем законодательстве. Основы местного самоуправления, получившие свое закрепление в действующей Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1, реализуются в субъектах Федерации неполно, неэффективно и медленными темпами.

Не случайно на прошедшем в октябре 2002 года заседании Государственного Совета Российской Федерации Президент России В. В. Путин отметил, что местная власть нуждается в серьезном реформировании и предстоит принять серьезные решения, которые повлияют на всю структуру власти в России2.

11 июня 2003 года Государственной Думой Российской Федерации принят во втором чтении проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате в проект федерального закона были внесены около 300 изменений, направленных на уточнение, либо корректировку отдельных норм законопроекта. При отборе поправок, рекомендуемых к принятию, учитывались как мнение субъектов права законодательной инициативы, так и пожелания экспертов и муниципальных деятелей. В настоящее время законопроект в.

1 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506- СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330- СЗ РФ. 2002 № 12. Ст. 1093- Российская газета. 2002. 13 июля.

2 Российская газета. 2002. 24 октября. соответствии с Регламентом Государственной Думы проходит процедуру подготовки к рассмотрению в третьем чтении.

С принятием Конституции 1993 года изменилась система управления в стране, государство потеряло традиционные административные рычаги управления и воздействия на органы местного самоуправления, изменились и формы взаимодействия между различными уровнями власти на местах.

Ст. 12 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. «Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти».1 «Любое, не противоречащее закону и находящееся в ведении местного самоуправления решение — не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке», отменить его могут только население или органы местного самоуправления. В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации никакой орган государственной власти, ни одно должностное лицо не вправе совершать действия, принимать акты и решения, вторгающиеся в компетенцию местного самоуправления. Исключение составляют только случаи необходимости восстановления законности в деятельности органов местного самоуправления.

Однако именно государство определяет государственно-властный характер и правовую форму взаимосвязи и взаимодействия с органами местного самоуправления. Органы государственной власти устанавливают приоритетное положение одной из сторон в конкретных вопросах при.

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. КудрявцеваМ.1996. -С.65. *.

2 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Н.Б. ' Топорнина М.1997. С. 655. реализации форм и методов взаимодействия органов власти рассматриваемых субъектов и органов местного самоуправления.

Сегодня в становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепления основ народовластия, создания условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведения мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы. В выступлении на Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации 20 декабря 2001 года, председатель Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления B.C. Мокрый, как наиболее «узким» местом государственного строительства в широком смысле, определил вопросы «стыковки органов государственной власти и местного самоуправления» и как основную стратегическую задачу центральной власти в ближайшей перспективе выделил — обеспечение формирования и юридического закрепления механизмов взаимодействия двух систем власти и управления1.

Вопросы взаимоотношений и взаимодействия являются одними из наиболее сложных и важных в отраслях административного и муниципального права. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а соответственно нет сформированного правового института, который бы наиболее полно регулировал общественные отношения в этой сфере.

1 См.: Конференции, семинары //Местное самоуправление. 2001. № 12. С. 3.

Перед наукой и практикой стоит задача разработки и создания наиболее оптимальных способов организации и деятельности местного самоуправления, форм и методов его взаимодействия с органами государственной власти. При поиске моделей взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной властью необходимо учитывать отечественную специфику организации властных структур. Кроме того, взаимоотношения между уровнями власти должны способствовать укреплению государственности, развитию рыночных экономических отношений, улучшению материального благосостояния граждан.

Эффективность деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления во многом зависит от поиска и применения новых организационно-правовых форм, изменения уже имеющихся, а также ликвидации устаревших, что, в конечном итоге, должно положительно влиять на механизм функционирования органов власти в целом. Как отмечала Ц. А. Ямпольская, большое разнообразие организационно-правовых форм в управленческом аппарате придает управлению гибкость и действенность1.

Вытекающее из статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации право субъектов в рамках своей компетенции самостоятельно принимать законы и иные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправления на соответствующих территориях, позволило обеспечить сочетание общегосударственных и местных интересов. Таким образом, появилась новая форма взаимодействия различных уровней власти. Анализ действующего законодательства рассматриваемых регионов показал, что подобное правотворчество отличается значительным разнообразием, внутренними несоответствиями, наличием устаревших норм и противоречивостью действующему федеральному законодательству. В настоящее время это законодательство нуждается также и в систематизации,.

1 Ямпольская Ц. А. Научные основы государственного управления СССР. М. 1968. С. 72. устранении существующих в нем недостатков. Президент Российской Федерации В. В. Путин обратил внимание на то, что необходимо завершить формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления, провести «инвентаризацию всего законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления"1.

В пункте 2 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены тридцать вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Компетенция ни муниципальных образований, ни их органов федеральным законодательством четко не определена. Не решены многие актуальные проблемы разграничения полномочий в решении вопросов местного значения: кто и в какой степени несет ответственность за их решениекакие государственные и муниципальные органы имеют конкретные полномочия и ресурсы для их реализации. Попытка частичного решения данной проблемы в виде временного применения статей 49−76 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года оказалась безрезультатной. Эти статьи старого закона, детализирующие полномочия органов местного самоуправления различных уровней, действуют в части не противоречащей Конституции Российской Федерации и базовому Федеральному закону 1995 года. В связи с тем, что решение вопроса о противоречии или не противоречии статей 49−76 старого закона Конституции не является прерогативой органов местного самоуправления, они до настоящего времени продолжают осуществлять некоторые государственные полномочия.

Современные условия диктуют необходимость качественно нового курса в определении предметов ведения и полномочий при осуществлении политики государства. Без закрепления конкретных полномочий и ресурсного.

1- *.

В.В. Путин. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению // Российская газета. 2001.

8 февр. обеспечения для решения вопросов местного значения они так и останутся Lj общими предметами ведения. Кроме того, такие вопросы, как социальноэкономическое развитие, образование, здравоохранение, земельные отношения и целый ряд других входят в компетенцию органов власти всех уровней, начиная от Российской Федерации и заканчивая муниципальными образованиями, однако, порядок взаимодействия между ними законодательно не урегулирован, не разграничены их полномочия. Отсюда зачастую и те острые проблемы, которые возникают на местах.

Одной из новых организационно-правовых форм взаимодействия субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является наделение последних государственно-властными полномочиями. Представляется, что в первую очередь необходимо уточнить содержание 3 собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня, а затем решать вопросы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. В обсуждаемом проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенном Президентом России имеется целая глава, посвященная вопросам местного значения и их разграничению между уровнями муниципальных образований, что является шагом вперед по пути разграничения полномочий между уровнями власти в России.

В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от N 1370 от 16 октября 1999 года отмечается, что «отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральной и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления». Назрела необходимость принятия Федерального закона «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления», на основании которого в регионах будет произведено разграничение полномочий между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, находящимися на его территории. Он должен закрепить принципы, формы разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов, перечень вопросов находящимся в исключительном или совместном ведении Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, какие полномочия и кому могут быть переданы, а какие делегированы.

Дальнейшее развитие механизма управленческой деятельности в условиях перехода к рыночным отношениям повлекло применение соглашений как форму взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это — новое явление, что делает актуальной задачу разработки в ближайшее время института заключения договоров и соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Существует ряд проблем по осуществлению судебной защиты местного самоуправления. Отсутствует четкая правовая регламентация статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства. Нет четкого разграничения подведомственности дел с участием муниципальных образований между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. У местного самоуправления отсутствует право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Отсутствие надлежащего законодательного регулирования и складывающаяся судебная практика зачастую ставят муниципальные образования в ситуацию, когда грубо нарушаются конституционно гарантированные права местного самоуправления, а возможности их правовой защиты весьма ограничены.

В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации в числе наиболее важных проблем становления местного самоуправления в Российской Федерации выделены: несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

В целом, необходимо отметить, что одной из важнейших задач наук конституционного, административного и муниципального права является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления. Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методических рекомендаций, важное место принадлежит исследованию направлений и форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы исследования.

Сложность и многогранность анализируемых форм взаимодействия делает их объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления и юриспруденции. В юридической науке данный правовой институт практически не разработан. Причины такого положения связаны с тем, что муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права, причем, основанной на иных, чем в советское время, началах. Кроме того, в полномочиях органов государственной власти субъектов Федерации произошли существенные изменения, что повлекло развитие новых направлений взаимодействия между органами власти субъектов и органами местного самоуправления. Это и предопределяет необходимость самостоятельного комплексного исследования направлений и организационноправовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся теории конституционного, административного и муниципального права. Большой вклад в развитие данного направления научных знаний внесли отечественные исследователи С. А. Авакьян, Е. А. Агеева, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, В. И. Васильев, Ю. А. Дмитриев, В. Т. Кабышев, А. И. Коваленко, А. Е. Когут, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. Н. Костюков, Ю. А. Крохина, О. Е. Кутафин, JI.A. Лукашов, В. М. Манохин, В. В. Пылин, А. Я. Слива, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и др. Вместе с тем избранная нами тема специально в научной литературе освещалась не достаточно. В монографиях и статьях, посвященных организации власти в России, проблематика направлений и форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления рассматривалась фрагментарно и неполно.

Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы организационно-правовых форм взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе: правового регулирования субъектами Российской Федерации деятельности и организации местного самоуправления, реализации конституционных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также трудности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при реализации собственных, переданных или делегированных им органами государственной власти полномочий.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить понятие, содержание и организационно-правовые формы основных направлений взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является выработка концепции и конкретных предложений по повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявление теоретических предпосылок и практической целесообразности механизма правового регулирования форм данного взаимодействия.

Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:

— исследовать основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

— рассмотреть конституционную концепцию местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;

— раскрыть сущностные черты категории «формы взаимодействия» применительно к специфике взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

— сформулировать понятие основ подобного взаимодействия, обосновав ее правовое значение;

— рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления-. выявить и систематизировать основные формы правового взаимодействия органов власти субъектов и органов местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе регионов;

— выработать практические рекомендации по совершенствованию и систематизации региональной нормативно-правовой базы, затрагивающей вопросы взаимодействия органов власти;

— исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправлениярассмотреть и выявить недостатки правового регулирования гарантий осуществления местного самоуправления при обращении последних в судебные органы;

— предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Объектом исследования в диссертационной работе являются отношения, возникающие в процессе осуществления основных направлений взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении регулирующего и обеспечивающего направлений взаимодействия.

Предметом исследования выступает правовой институт форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, как инструмент решения вопросов государственного и местного значения.

Теоретико-методологическую базу исследования составили апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектико-материалистический метод познания, а также сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-правовой и различные приемы (анализ, синтез) формально-логического метода. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход, юридические, политологические, социологические термины и понятия. Исследуемые проблемы освещаются с учетом достижений общей теории права, конституционного, муниципального, административного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права и других отраслевых наук, изложенных в трудах ученых-юристов и послуживших теоретической основой при написании диссертации.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы более тридцати субъектов России, касающиеся организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований, управления собственностью и финансами, наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, правовых и организационных вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности.

В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма функционирования института форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной практики.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Предпринята попытка комплексного исследования используемых в понятийном аппарате терминов «взаимодействия», «основ взаимодействия» и форм взаимодействия" органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Обобщив основные теоретические изыскания по данному вопросу, диссертант приходит к выводу, что: взаимодействие органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления формулируется как взаимная связь органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, обусловленная самостоятельностью сторон в пределах, установленных действующим федеральным законодательствомосновами взаимодействия органов власти субъектов и органов местного самоуправления являются принципы взаимодействия, формы, в которых выражается это взаимодействие и их содержаниеформа взаимодействия исполнительных органов власти субъектов и органов власти местного самоуправления — объективно выраженная часть деятельности по взаимодействию исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления, при помощи которой реализуется ее содержание. Содержание формы взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов власти местного самоуправления включает в себя задачи, функции, методы разрешения вопросов взаимодействия, характер и объем компетенции.

2. На основе анализа действующего законодательства, практики организации и деятельности установлено, что реализация форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется по трем основным направлениям: регулирующему, обеспечивающему и контролирующему.

При этом контролирующее направление реализуется в процессе регулирования и обеспечения местного самоуправления органами власти субъектов Российской Федерации.

3. Критический анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления диктует необходимость создания целостной системы научных и организационных положений о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Предлагается принять Федеральный закон «Об основах взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», который определит принципы взаимодействия, основные формы и методы, а также характер и объем компетенции органов власти.

4. На основе анализа форм участия органов местного самоуправления в процессе принятия нормативно-правовых актов законодательными органами власти субъектов Федерации предлагаются правовые механизмы участия представителей органов местного управления в законодательном органе субъекта Федерации.

5. Исследование проблемы усовершенствования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении диктует необходимость систематизации законодательства о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне. Предлагается принять Федеральный закон «О порядке систематизации законодательства субъектов Российской Федерации», а также внести изменения в Указ Президента Российской Федерации № 511 «О классификаторе правовых актов», расширив в нем перечень рубрик, посвященных местному самоуправлению, обязательность использования классификатора при учете регионального законотворчества.

6. Предлагается внести дополнения в статью 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, определяющую минимальную численность населения, при которой выборные органы местного самоуправления формируются в обязательном порядке. Эта цифра может быть основана на уже сложившейся законодательной практике в субъектах Российской Федерации.

7. Анализируется и обосновывается необходимость разграничения государственных полномочий и полномочий местного самоуправления, рассматриваются принципы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. Предлагается принять Федеральный закон «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», в котором также необходимо указать принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный закон позволит муниципальным образованиям начать процедуру разграничения полномочий в субъектах в Федерации, что, в свою очередь, будет способствовать реальному становлению института местного самоуправления.

8. Предлагается принять минимальные государственные социальные стандарты, законодательно закрепить фиксированные формулы установления долей федеральных налогов и сборов, налогов и сборов субъекта Российской Федерации, зачисляемых в бюджет муниципальных образований на долговременной основе, а также нормативов отчислений от регулируемых доходов и размеров финансовой помощи муниципальному образованию из бюджета субъекта Федерации. Выдвигается предложение параллельно принятию в третьем чтении проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносить изменения в Бюджетный и Налоговой кодексы Российской Федерации, гарантирующие финансовую основу исполнения вопросов муниципальных образований.

9. Предлагается внести коррективы в федеральное и региональное законодательство, установив в нем процедуру рассмотрения обращений муниципальных образований, принятия решения и ответственность должностных лиц за ее нарушение, а также ответственность должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и препятствование принятию экономически и социально обоснованных законопроектов, вносимых органами местного самоуправления.

10. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой права граждан на местное самоуправление, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства. В этой связи автором предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации «О государственной пошлине», связанные с освобождении органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации", а также установить в действующем законодательстве право участия в качестве стороны в процессе не только органам местного самоуправления, непосредственно указанным в Уставе, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.

11. На основе анализа действующего законодательства, практики организации и деятельности выработаны теоретические положения и практические рекомендации по разграничению подведомственности и подсудности споров, вытекающих из отношений по защите местного самоуправления между гражданскими и арбитражными судами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при. разработке федеральных законов о принципах и о порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, о систематизации законодательства Российской Федерации в этой сфере.

Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут стать основой аналогичных законов субъектов Федерации, а также использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы органов публичной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования получило выражение в опубликованных диссертантом научных статьях, общим объемом 1,4 печатных листов. Диссертантом разработан и направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанных с уточнением существующего порядка судебной защиты местного самоуправления.

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения. Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора:

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. По своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов публичной власти. Государственная власть не вправе необоснованно и противозаконно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое, в свою очередь, не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. Государственная власть и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать, при этом взаимодействие обуславливается самостоятельностью сторон в пределах установленных действующим законодательством.

2. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации, касающегося местного самоуправления, свидетельствует о необходимости приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством противоречащих ему положений, исключения устаревших и дублирующих норм.

3. В целях усовершенствования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении необходимо провести работу по систематизации законодательства субъектов Федерации, для чего усилить взаимодействие между уровнями власти по формированию и развитию Классификатора правовых актов и Свода законов Российской Федерации.

4. Принять на федеральном и региональном уровнях нормативные правовые акты о порядке проведения систематизации законодательства, в том числе и о местном самоуправлении. Указать в них обязательность использования классификатора правовых актов при учете регионального законотворчества, а также обязательность в определенный срок с момента опубликования, представления экземпляра органами субъекта Федерации ответственными за систематизацию законодательства в регионе федеральному органу исполнительной власти который будет заниматься систематизацией в целом.

5. В результате проведенного исследования выявлена необходимость создания целостной системы научных и организационных положений, а также разработки и принятия Федерального закона «Об основах взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», который определит принципы взаимодействия, основные направления, формы и методы взаимодействия, условия и порядок заключения договоров и соглашений.

6. Анализ законодательства показал, что во многих субъектах отсутствуют законы, регулирующие порядок образования, реорганизации, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований, в связи с чем, необходимо активизировать нормотворческую деятельность субъектов Федерации в этом направлении. При этом в указанных законах должна быть предусмотрена возможность создания муниципального образования по инициативе населения и реальный правовой механизм его реорганизации или упразднения при изменении социально-экономической ситуации в регионе, задач и стратегий социального управления.

7. Предложенный в законопроекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок осуществления полномочий органов местного самоуправления государственными органами субъектов Федерации противоречит Конституции Российской Федерации и подрывает независимость разных уровней власти.

8. В проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предпринята попытка разграничения вопросов местного значения между уровнями муниципальных образований (глава 3), которая заслушивает всяческой под держки. В принятых изменениях и дополнениях к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (глава 4) разграничиваются полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Назрела необходимость законодательно разграничить полномочия между государственными органами власти и органами местного самоуправления, для чего предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», в котором закрепить принципы, формы, порядок и условия разграничения полномочий, сферу действия. Это должен быть рамочный закон, в соответствии с которым в любом субъекте Федерации может быть произведено разграничение полномочий между субъектом Федерации и муниципальным образованием, либо группой муниципальных образований с учетом особенностей местного самоуправления в данном субъекте Федерации.

9. В целях укрепления финансовых основ местного самоуправления требуется скорейшая реализация основных принципов Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предусматривающих перераспределение налоговых доходов в пользу местных бюджетов в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий между органами власти всех уровней.

10. Одновременно с принятием в третьем чтении проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо внести изменения в федеральные законы, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, направленные на укрепление финансовых основ муниципальных образований и разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральными, региональными, местными), а также принять минимальные государственные стандарты как базу для расчета потребностей муниципальных образований в финансовых ресурсах.

11. Необходимо устранить недостатки действующего законодательства, препятствующие судебной защите прав местного самоуправления, а, именно, регламентировать статус муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства. Внести изменения в Закон Российской Федерации «О государственной пошлине» об освобождении органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации. Дополнить Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы Российской Федерации разграничением подведомственности и подсудности дел, вытекающих из взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления с органами государственной власти.