Актуальность темы
диссертационного исследования. Издержки переходного периода выражаются в серьезном ослаблении государственной власти и как следствие — неэффективности механизма государства, рассогласованности в действиях различных элементов его структуры. В связи с чем формирование механизма государства должно исходить, прежде всего, из реального определения направлений развития общества, формулирования целей и функций государства. Как отметил В. В. Путин: «Важно то, что система управления становится все более гибкой и более близкой к людям"1.
Современному состоянию государственной власти в России-, в наибольшей мере отвечало бы формирование модели механизма государства путем сочетания инструментальноорганизационного, институционально-функционального и ассоциативного подходов. Предложенное направление совершенствования политической власти обеспечит тесную координацию внутренних и внешних усилий государства по защите интересов общества. В этой связи представляется обоснованным обсуждение вопроса о задачах и функциях прокуратуры, что позволит определить статус прокуратуры в механизме государства и внести поправки в действующее законодательство, регламентирующее деятельность этого важнейшего института.
В настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой сложную иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. В этом учреждении находят свое выражение индивидуальные, групповые и го.
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. В. Путина// Российская газета. 2007. 27 апр. сударственные интересы. Прокуратуре присущи безусловная дисциплина и профессионализм в работе сотрудников, индивидуальная инициатива. Поэтому прокуратура России имеет свой облик, профессиональную культуру и репутацию.
Прокуратура перестраивается, когда перестает отвечать избранным целям и когда не способна выполнять возложенные на неё задачи. Организация и деятельность прокуратуры испытывает на себе мощное воздействие ситуативных и глобальных факторов, формирующих новые тенденции в эволюции современного общества. В связи с чем переход к эффективным формам и методам построения и работы прокуратуры стал главным условием качественного функционирования всей системы прокуратуры страны.
Смещение акцентов в совершенствовании организации и деятельности прокуратуры с правовых на политические способствует разрушению единой централизованной системы органов и учреждений прокуратуры. Нельзя забывать, что прокуратураэто один из тех органов государственной власти, который обеспечивает не только единство законности на всей территории России, но и целостность страны. И не учитывать этого значения прокуратуры на современном этапе развития российской государственности — это грубейшая политическая ошибка.
Не менее важную проблему в характеристике места и роли прокуратуры в механизме государства порождают коллизии и пробелы в действующем законодательстве, регламентирующем организацию и работу прокуратуры. Примеров такого рода в нормативных правовых актах достаточно. Поэтому исследуемая тема представляется значительной в общей теории государства и права. Это осознается учеными-юристами и практическими работниками прокуратуры — С. Н. Бабаевым, В. П. Беляевым,.
C.B. Беляковой, В. Г. Бессарабовым, И. П. Виноградовым, С. П. Желтобрюховым, Л. И. Коптевой, H.H. Лапой, В. В. Милинчук, А. Я. Мыцыковым, С. Н. Назаровым, В. И. Рохлиным, А.П. Чугуно-вым и др.
Степень разработанности темы и круг источников. Рассматриваемая в диссертации тема является комплексной. Она включает в себя методологические, теоретические, эмпирические и политико-правовые аспекты. Отдельные стороны изучаемой проблемы в той или иной мере были объектом анализа ряда ученых. Однако в такой постановке вопроса о месте и роли прокуратуры в механизме государства эта проблема в общей теории государства и права не изучалась.
Исходя из того, что тема диссертации непосредственно касается вопросов общей теории государства и права, автор активно использовал труды известных дореволюционных ученых-юристов и практиков — А. Градовского, В. М. Грибовского, И. В. Михайловского, Н. В. Муравьева, Б. Н. Чичерина, а также советского и современного периодов — А. И. Алексеева, С. С. Алексеева, A.A. Атаева, М. И. Байтина, В. П. Беляева, И. П. Блищенко, А. Ю. Винокурова, Б. Г. Вишнякова, А-. М. Витченко, А. И. Денисова, И. Ф. Демидова, Э. Н. Жевлакова, С.П. Желтоб-рюхова, Ю. М. Козлова, В. В. Копейчикова, Г. Н. Манова, В. М. Манохина, Л. А. Морозовой, М. Н. Маршунова, В. И. Рохлина, Ю. А. Тихомирова, A.B. Черноголовкина, В. Е. Чиркина и др.
Нормативные источники исследования — Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство. Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР, зарубежных стран, включая СНГ и международно-правовые акты.
Предмет, цель и задачи исследования. Объектом авторского внимания являются теоретико-эмпирические аспекты, характеризующие место и роль прокуратуры в системе органов власти Российской Федерации.
Цель настоящей работы обусловлена тенденциями совершенствования механизма государства и состоит в определении статуса прокуратуры в Российском государстве.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
— выявить тенденции развития современного механизма Российского государства и сформулировать его понятие;
— изучить и описать принципы организации и деятельности механизма государства;
— установить особенности прокуратуры как органа государственной власти;
— провести сравнение законодательства, регламентирующего компетенцию прокуратуры;
— определить функции прокуратуры и формы их осуществления;
— проанализировать способы реализации функций прокуратуры;
— разработать предложения по формированию концепции развития прокуратуры и внести рекомендации по совершенствованию законодательства.
Научная новизна и практическая значимость диссертации.
Диссертация представляет собой комплексное общетеоретическое исследование места и роли прокуратуры в механизме Российского государства.
В работе анализируются новые тенденции в подходе к понятию и формированию структуры механизма государства, формулируется определение механизма как внутренней системной организации и функционирования политической власти. Поэтому структура механизма государства базируется не на производственно-отраслевом, а на институционально-функциональном подходе и включает в себя самостоятельные подсистемыфункционально-институциональную, организационноинструментальную и ресурсную.
Анализ функций прокуратуры и норм действующего законодательства позволил автору сформулировать вывод о том, что прокуратура — это специальный, самостоятельный орган государственной власти. Вся деятельности прокуратуры направлена на обеспечение единства законности и территориальной целостности страны. Данное положение позволяет рассматривать принцип законности. в качестве основания для применения института федерального вмешательства в деятельность субъектов Федерации.
Большое внимание уделяется проблеме коллизий законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, вносятся предложения по их предупреждению и устранению. Выявленные противоречия норм права стали предпосылкой для постановки вопроса взаимодействия прокуратуры с институтом президентской власти. Это способствовало формулированию вывода, что прокуратура России приобрела статус, который был зафиксирован еще Указом Петра I, то есть прокуратура — «око и рука президента».
Новым аспектом в характеристике прокуратуры является вопросы ее взаимоотношений с органами муниципального управления. Наиболее полно они выражаются через функции надзора и информирования, что подтверждается обобщением практики работы прокуратуры Пензенской области.
При описании функций прокуратуры и правовых форм их осуществления заостряется внимание на определение их через деятельность. Между тем это разные логико-теоретические конструкции. Автором предлагается по-новому рассматривать правовые формы осуществления функций прокуратуры — как юридические средства и способы внешнего выражения деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: во-первых, для устранения коллизий в действующем законодательстве и его совершенствованияво-вторых, для оптимизации структуры государственного аппарата и прокуратурыв-третьих, для придания принципу законности «статуса» правового инструмента и основания для федерального вмешательствав-четвертых, для теоретического обоснования научных исследований, проводимых по данной тематике и принятию практических мер по разработке доктрины развития прокуратуры в Россиив-пятых, для чтения лекций в юридических вузах.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в диссертационной работе автор активно применял основные положения диалектического метода научного познания в объяснении места и роли прокуратуры в механизме государства. В границах диалектики автором были применены функционально-рациональный и институциональный подходы к характеристике большинства явлений, используемых для установления места и роли прокуратуры в механизме государства, что способствовало активному привлечению материала общей теории государства и права, специально-отраслевых правовых наук и юридической практики.
В процессе написания работы диссертант активно использовал обширный круг источников права, в том числе Конституцию Российской Федерации, а также нормативные правовые акты зарубежных государств.
Положения выносимые на защиту:
1. Определение механизма государства как внутренней системной организации государства, обеспечивающей материализацию и функционирование политической власти в стране для решения задач, стоящих перед обществом.
2. В качестве оснований формирования структуры механизма государства предлагается использовать институционально-функциональную, ассоциативную и инструментально-организационную подсистемы, которые способствуют эффективному функционированию политической власти.
3. Уточняются методологическое и эмпирическое значение принципов механизма государства с позиции юридической практики. Эти началамогут быть как формально-юридическими, так и программно-доктринальными.
4. Выдвигается идея о том, что проводимое реформирование прокуратуры может привести к утрате ею самостоятельного статуса в системе органов власти.
5. Изучение функций государства используется в качестве основания сравнения компетенции и содержания объема деятельности прокуратуры.
6. Прокуратура — один из органов государства, обеспечивающий не только единство законности, но и целостность страны.
7. Обосновывается идея о самостоятельной роли юридических способов деятельности прокуратуры.
8. Разработаны предложения по внесению поправок в действующее законодательство с целью устранения коллизий в вопросах регламентации работы прокуратуры.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации автор неоднократно выступал с докладами и сообщениями на научно-практической конференции в г. Пензе в 2004 г. и круглом столе, проводимом журналом «Правоведение» в 2007 году в г. Саратове. Результаты работы изложены в научных публикациях и используются в учебно-методической работе .
Структура диссертации. Состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Системное исследование места и роли прокуратуры в механизме государства позволяет глубже и всесторонне, понять тенденции развития механизма государства в новых условиях глобализации, когда формирование аппарат государства, осуществляется не на основании производственно-отраслевого построения, а переходит на функционально-институциональные начала. Этот обстоятельство позволяет вести речь о механизме государства как о системной внутренней организации государства .
Проведенное исследование предоставляет возможность с достаточной долей уверенности утверждать, что прокуратура, несмотря на тенденцию ее децентрализации, — это самостоятельный орган государственной власти. Статус прокуратуры закреплен в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Однако вопрос о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей не имеет четкого законодательного определения. Поэтому в научных публикациях предлагаются самые разные варианты решения изучаемой проблемы. Автор на основе юридической и политической практики: предлагает рассматривать прокуратуру в качестве самостоятельного института президентской власти — своеобразное «око и рука» государства.
В какой-то мере об этом свидетельствует современная политико-правовая действительность, порядок и условия назначения и освобождения от должности Генерального прокурора страны, функции органов и учреждений прокуратуры. Именно через функции реализуются полномочия прокуратуры. Функции прокуратуры являются объективно существующими условиями организации и деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти. Это тот фактор, без которого единая система прокуратуры не сможет существовать в механизме государства .
Важным в характеристике прокуратуры является не только формально-юридическое закрепление ее компетенции, но и проблема полноты и точности определения функций прокуратуры. Это исходное условие для формирования структуры органов и учреждений прокуратуры и их ответственности за решение поставленных государством задач, что лишний раз подчеркивает основополагающее значение функций в изучаемой теме.
К сожалению, объем диссертации не позволил в полном объеме проанализировать все функции прокуратуры. Остались не рассмотренными такие вопросы, как первичные и производные функции прокуратуры, осуществляемые в рамках государственно-властной деятельности, не проведен сравнительный анализ внутриорганизационных и государственных функций прокуратуры .
Относительно участия прокуратуры в правотворчестве и правосудии, то, на наш взгляд, они не являются самостоятельными направлениями деятельности. Прокуратура не обладает теми полномочиями, которые позволяли бы ей принимать окончательные решения в процессе осуществления нормотворчества и правосудия. Проведенный в диссертации анализ полномочий прокуратуры выступает следствием реализации функций надзора и уголовного преследования.
Участие прокурора в правотворчестве государства ограничивается формально-юридическими рамками. Оно выражается в реализации ряда правомочий. К ним относятся: вынесение протеста в отношении актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, внесение предложений в соответствующие органы власти по изменению или отмене нормативных правовых актов, не отвечающих требованиям законности, работа в комитетах Государственной Думы Российской Федерации и др.
Бесспорным фактом представляется внутреннее нормотвор- ¦ • чество, но оно не относится к государственным функциям прокуратуры. О чем свидетельствует Приказ от 19 апреля- 2004 г. № 9 Генерального прокурора Российской Федерации «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», которым введена в действие инструкция «О порядке систематизации законодательства в органах прокуратуры».
Без сомнения важный вопрос, который не был описан в диссертации, — это вопрос о природе надзора. В этой связи прокуратура является органом надзора за законностью или органом конституционного надзора. Однако это самостоятельная проблема, требующая своего комплексного исследования. На данный аспект обращают внимание многие ученые.
На наш взгляд, прокуратура является специальным органом надзора за законностью, так как она в рамках своих полномочий разрешает возникающие правонарушения, юридические споры. Причислять прокуратуру по формальному основанию к органам конституционного надзора, когда всей полнотой полномочий по законному разрешению юридических конфликтов и нарушений конституции обладает Конституционный Суд Российской Федерации, было бы не совсем правильно.
Тем не менее системный подход к изучению комплекса вопросов по месту и роли прокуратуры в механизме государства, позволяет сделать вывод: во-первых, прокуратура Российской Федерации — это самостоятельный орган государственной власти, обладающий специальной компетенциейво-вторых, прокуратура — это правозащитный и карательный орган, одновременно осуществляющий государственные функции по надзору за законностью и уголовное преследование.
