Поэтому сегодня Россияюридически и фактически является федеративным государством, имеющим свои историческисложившиеся особенности. В настоящее время федерализм приобретает новые формы. Ведь его существование и егомодель определяются действиями не только федерального центра, но и регионов. Поэтому «тотфакт, что сегодня это делает федеральная власть, не означает, что завтра эта ситуация не может измениться. Именно поэтому для России столь важногражданское общество, которое бы „снизу“ моглоподдерживать федерализм. Федерация, в отличиеот унитарного государства, — это всегда децентрализованная форма государственного устройства, это всегда децентрализация законодательнойфункции. Пределом высокой децентрализацииявляются принципы единства и территориальнойцелостности государства».Кроме того, отечественная политическая традиция не является ни западно-либеральной, нивосточно-византийской. Она — бинарна, так каквключает в себя элементы обеих парадигм, чтооткрывает ее для инноваций. Принципы же централизации и децентрализации государственногоуправления соотносятся друг с другом как диалектика традиций и новаций.
Это и определяет баланс отношений между центром и территориямигосударства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регионов позволяет обеспечить единство, целостность и эффективностьфункционирования институтов публичной власти. Степень устойчивого развития современного государства определяется не тем, насколько оноцентрализовано либо децентрализовано, а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечитьбаланс между интересами центра, регионов и локального уровня управления. Не стимулированиепроцессов регионализации, а дисбаланс в системе общенациональных, региональных и местныхинститутов влекут за собой распад государстваили потерю им определенной территории игосударственной целостности. Таким образом, признавая отсутствие заведомо определенной модели российского федерализма, следует говорить об условиях эффективногофедерализма в России, при котором существуетсогласие в обществе, основанное на принципе"единства в разнообразии". Такими условиями являются многонациональный народ Российской Федерации, политическая и экономическая стабильность, позволяющая осуществлять прогрессивноеразвитие российского государства, а действие приэтом федерального центра реализуются в интересах многонационального и многоконфессионального общества.
2.3. Регионализация — одна из ведущих тенденций развития российского федерализма.
Понятие «территориальная организация публичной власти» вюридической науке используется преимущественно в одном рядус такими категориями, как «территориальное устройство», «государственное устройство», «территориально-государственное (государственно-территориальное, политико-территориальное) устройство» и т. п. При этом нередко все они рассматриваются кактождественные. Именно врамках анализа различных типов, форм, конституционных моделей территориально-государственного устройства разработанаклассификация государств на унитарные и федеративные. В последнее время все чаще в качестве самостоятельного типа (а неразновидности унитарных государств) стали выделять региональные (регионалистские) государства. Однако многообразная политико-правовая практика уже не позволяет рассматривать различные аспекты территориальной организации власти в том илиином государстве исключительно через призму теории унитаризма, федерализма или регионализма. Проявившейся тенденцией развития современных государствявляется стирание граней между федерализмом и унитаризмом. Единый, универсальный подход к видению квалифицирующихпризнаков такого сложного явления, как федеративная государственность, в отечественной, да и в зарубежной науке отсутствует, авсе приводимые в литературе признаки федеративной формы территориального устройства имеют то или иноепроявление в унитарных государствах. Федерализм уже не являетсяединственной (а тем более единственно эффективной) формой децентрализации власти в современном государстве. Политико-правовая практика показывает, что такие формы децентрализации, какрегионализация, деконцентрация, деволюция, полицентризм, автономизация и т. д., имеют место как в федеративных, так и в унитарных государствах. И в России выстраиватьвнутригосударственныетерриториально-властные отношения можно без непосредственной увязки их с федеративной идеей и федеративным устройством. В этой связи государствоведческая наука вправе предложитьновую теоретическую конструкцию, позволяющую эффективноклассифицироватьразличные правовые модели властвования втерриториальном аспекте.
Такой научно-теоретической конструкцией (и соответствующим правовым институтом) и призвана статьтерриториальная организация публичной власти, которая можетбытьопределена как один из важнейших компонентов устройствагосударства и конституционной модели осуществления властивнем, согласующийся с территориальным делением и обусловливающий организацию, функционирование и взаимодействие разнообразных институтов публичной власти на различных территориальных уровнях данного государства. Конституционно-правовая теория территориальной организации публичной власти, являясь синтетической, не отрицает обстоятельно разработанные теории федерализма, регионализма, полицентризма, синергетики, автономии, местного управления исамоуправления, компетенции и др.; она не противоречит указанным теориям, не заменяет их и не подменяет, а вбирает их достижения, что позволяет обеспечитьзначительно более всестороннийдоктринальный анализ такого многогранного явления, как организация публичной власти в государстве в контексте его (государства) территориального устройства. Правовая теория территориальной организации публичной власти позволяет более полно (разносторонне, многоаспектно) рассматриватьтакие вопросымногоуровневой, территориально-властной организации государства, как правовая природа федеральных округов, административно-территориальных единиц с особым статусом, различных муниципальных образований, наднациональных властных институтов, макрорегионов, особых экономических зон, инвестиционно-внедренческих «площадок» и т. п., которые уже не могут полноценноисследоваться в контексте теории федерализма. Именно в рамках концепции территориальной организациипубличной власти обнаруживаются и некоторые новые тенденциив государственно-правовом развитии России. В XXI в. в Российской Федерации без изменения федеративного устройства, административно-территориального деления и административно-территориального устройства де-факто появились новые уровни публичной власти и государственного управления. Так, образованныефедеральные округа по своей сущности не имеют ничего общего сфедеративной формой территориального устройства; природа указанных публично-властных образований не федеративная, а административно-управленческая. Аналогичную природу имеют подобные округа в некоторых субъектах РФ (административные округа в Москве, управленческие округа в Свердловской области, образовательные округа в Самарской, Астраханской областях, Алтайском крае и в других регионах).В российской, равно как и в зарубежной, политико-правовойпрактике при выстраивании схем территориального властвованиявсе чаще учитываются и получают нормативное закрепление нетолько традиционные (классические) факторы (территориальноеустройство государства, административно-территориальное деление, территориальная организация местного самоуправления, автономия и т. п.), но и неправовые (не сугубо правовые) — экономические, социальные, демографические, управленческие, интеграционные, глобализационные и др.
Государствоведческая наука вчасти глубокого, системного анализа и обобщения отмеченных явлений пока отстает от практики. Ю. А. Тихомиров отмечает, что динамичные и противоречивые процессы в современном мире подчасвлияют на устройство государств столь сильно, что статутные формы не успевают их отразить. При этом он обращает внимание насвоеобразие и единство стабильности и гибкости именно территориальных аспектов государственности. Учет в конфигурации властного механизма экономических и управленческих факторов не является порождением XXI в.; в России имеетсятакой исторический опыт: экономическое районирование, создание совнархозов, территориально-производственных комплексови т.п. были неизменными составляющими советского государственного строительства. Именно отмеченные факторы предопределяют то, что властные институты могут создаваться и функционировать на территориях, не являющихся публично-правовыми образованиями (в частности, субъектами РФ или муниципальными образованиями).Иногда в целях управления на той или иной территории учреждаются специальные органы власти—так называемые территориальные министерства (федеральные министерства по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма, министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа в Пермскомкрае), префектуры административных округов в г. Москве, органымежрегиональных и межмуниципальных объединений и т. п. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172CФЗ «О стратегическомпланировании в Российской Федерации» закрепил давно используемое (причем с различным смысловым наполнением) в научном обороте понятие «макрорегион» (частьтерритории РФ, включающая территории двух и более субъектов РФ). Макрорегионы не являются не только субъектами РФ, но и какими-либо иными публично-правовыми образованиями, тем неменее в них предполагается функционирование органов публичной власти различных уровней и правовое оформление управленческих решений в рамках стратегии пространственного развития.
Российской Федерации, государственной политики ее регионального развития, решения задач стратегического планирования (ст. 20, 21 вышеназванного Закона). В рамках реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике Указом.
Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 29 613 определена сухопутнаятерритория Арктической зоны РФ, в состав которой вошли как отдельные субъекты РФ (Мурманская область, Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа), так и отдельные муниципальные образования ряда субъектов РФ (городские округа.
Архангельск, Воркута, Норильск, некоторые улусы Якутии, муниципальные районы Красноярского края и др.).На одной и той же территории могут одновременно функционироватьразличные (с точки зрения «уровневой принадлежности») властные институты. Так, в субъектах РФ, наряду с собственными региональными органами государственной власти, функционируют территориальные органы федеральных органовисполнительной власти. В муниципальных образованиях нередкопараллельно существуют органы местного самоуправления и государственные органы, созданные в рамках административно-территориальных единиц (причем границы таких единиц и муниципальных образований могут как совпадать (в районах «старой Москвы"осуществляется и местное самоуправление, и государственноеуправление), так и не совпадать: административно-территориальные единицы могут бытькрупнее муниципальных образований (административные округа в Москве территориально охватываютнесколько муниципальных образований), но и муниципальныеобразования могут бытькрупнее административных единиц (частогородские округа имеют внутригородские административно-территориальные единицы, в которых функционируют структурыгосударственных органов управления образованием, здравоохранением, МВД России, МЧС России, налоговой службы и т. п.).Такая ситуация может быть"осложнена» и международным элементом — на территорию РФ распространяется юрисдикция наднациональных органов межгосударственных объединений, участницей которых является Россия (Евр
АзЭС, Таможенного Союза, ОДКБ и др.), а некоторые субъекты РФ являются составными элементами еврорегионов, образуемых в русле интеграционной политики Европейского союза. Приведенные примеры актуализируют проблему экстерриториальной компетенции в российском механизме власти, котораязаслуживает специального исследования. Изменение состава субъектов РФ: правовые механизмы и проблемы. С точки зрения субъектного состава Россия является уникальной федерацией. Во-первых, в нашей стране самое большое количество субъектов Федерации (с марта 2014 г. — 85), во-вторых, самое большое число видов субъектов Федерации — шесть:
республики (22), края (9), области (46), города федерального значения (3), автономная область (1) и автономные округа (4).В Российской Федерации, как и в любой федерации мира, допускается изменение субъектного состава. Возможность такого изменения предусмотрена на конституционном уровне (ч. 2ст. 65, ч. 5 ст. 66). Конституция РФ предполагает: а) изменениесостава Федерации в связи с изменением (увеличением) территории РФ — вследствие принятия в состав Российской Федерации нового субъекта (возможность сецессии, т. е. выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации Конституция РФ, как и конституции всех без исключения федеративныхгосударств, не допускает); б) изменение состава Российской.
Федерации в существующих границах — в связи с образованием всоставе России нового субъекта Федерации или изменением статуса какого-либо субъекта. Процедура изменения субъектногосостава Российской Федерации в каждом из этих случаев регламентирована Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г.№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской.
Федерации". На момент принятия Конституции РФ 1993 г. всостав России входило 89 субъектов, затем их количество последовательно сокращалось до 83 (вследствие укрупнения регионов), а в марте 2014 г., как уже указывалосьвыше, увеличилосьдо 85 (вследствие воссоединения Крыма с Россией). Таким образом, в Российской Федерации уже имеется определенныйопыт изменения ее субъектного состава. Действующее законодательство допускает образование новогосубъекта РФ исключительно вследствие укрупнения регионов, объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Цельзаконодательного запрета разделения существующих субъектов РФ понятна — исключитьдробление регионов и увеличение ибез того большого их количества. Однако следует учитывать, что невсегда подобные запреты согласуются с политическими процессами и способствуют преодолению возникающих политико-правовых проблем. В истории России имеются примеры разукрупнениясуществующих регионов: в советский период на Кавказе неоднократно происходило укрупнение—разукрупнение субъектов Федерации (последнее разукрупнение — Чечено-Ингушетии — имеломесто уже на постсоветском этапе развития российской государственности); Чукотский автономный округ в начале 1990;х гг. вышелиз состава Магаданской области и до сих пор входит в состав Российской Федерации непосредственно. В период подготовки и после принятия действующей Конституции РФ звучали предложения о разделении Карачаево-Черкесской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Тюменской области (высказывались предложения не только о выходе Ямало-Ненецкого автономного округа из состава области, нои о его преобразовании в Республику Ямал, а также о разделении.
Ханты-Мансийского автономного округа на два — Ханты и Манси). Видимо, целесообразно законодательно закрепить и процедуры иных возможных направлений образования новых субъектов РФ — вследствие разукрупнения существующих (в том числе ипутем образования нового субъекта за счет отдельных территорийнескольких граничащих между собой регионов, что, в частности, могло бы способствоватьразрешению территориальных споров).Наличие такого механизма вряд ли будет способствовать разделению существующих субъектов РФ, поскольку причины дезинтеграционных процессов лежат не в формально-юридической, а вполитической, социально-экономической, этнокультурной ииных сферах. Пока объединительный процесс затронул лишь сложносоставные субъекты РФ и проявился в объединении краев, областей свходившими в их состав автономными округами. Казавшийся активным в середине нулевых годов (с 2004 по 2008 г. образовались.
Пермский, Камчатский, Красноярский, Забайкальский края, былаукрупнена Иркутская область), в настоящее время этот процессостановился. Высказывающиеся предложения по объединению.
Краснодарского края и Республики Адыгея, Алтайского края иРеспублики Алтай, дальневосточных регионов (Хабаровского иПриморского краев, Амурской области, Еврейской автономнойобласти) в один субъект РФ (Дальневосточную Республику или.
Дальневосточную область), Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и др. остаются покане реализованными. Поскольку объединительный процесс коснулся лишь некоторых сложносоставных субъектов РФ, актуальным является вопрособ особом статусе бывших автономных округов (утративших статуссамостоятельных субъектов РФ) в составе вновь образованныхсубъектов. Статус этот закрепляется как федеральными, так и региональными правовыми актами, в связи с чем возможны некоторые отличия, но, как правило, он проявляется в специальном фиксированном представительстве округа в краевом (областном) законодательном органе, в сохранении возможности использованиянационального языка в качестве официального, в сохранениипрежних герба, флага и иной атрибутики и т. п. В Пермском краесоздано специальное министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа (руководительокруга является министром — членомкраевого правительства). Аналогичный подход избран в Камчатском крае и в Иркутской области. В Забайкальском крае созданконсультативно-совещательный орган Агинского-Бурятского округа. Таким образом, можно говорить об учреждении во вновь образованных субъектах РФ территориальных автономий регионального уровня с федерально-региональными гарантиями их статуса. Невелик объем такой автономии в укрупненном Красноярскомкрае: бывшие Таймырский и Эвенкийский автономный округа, хотя и провозглашены административно-территориальными единицами с особым статусом, стали в составе округа муниципальными районами (при этом, однако, предусмотрено их гарантированное представительство в Законодательном собрании края — по двадепутата).Сохраняется специфика статуса двух оставшихся в составе.
Российской Федерации сложносоставных субъектов — Тюменской и Архангельской областей. Специфика эта проявляется нетолько в самом факте вхождения одного или двух равноправныхсубъектов РФ в состав другого (постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толкованиисодержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положенияо вхождении автономного округа в состав края, области полной ясности в данный вопрос не внесло), но и в статусе региональных органов государственной власти. Недавнее изменениепорядка наделения полномочиями глав автономных округов, входящих в состав области (теперь они могут наделяться полномочиями окружными законодательными органами по представлению Президента РФ, основанному на предложении губернатора области), свидетельствует о еще большем (по сравнению с другими регионами) снижении самостоятельности этихсубъектов (автономных округов) в формировании своих органоввласти. Возможностьпринятия в состав Российской Федерации новыхсубъектов до недавнего времени считаласьгипотетической, однаковоссоединение Крыма с Россией в марте 2014 г.
не только перевелосоответствующую процедуру в разряд реализуемых, но и породилоопределенные проблемы правового характера. В юридической и политологической литературе до сих пор утверждается, что федерация в России строится на основе сочетаниянационально-территориального и административно-территориального принципов, национального и территориального начал. Исторически действительно федерализация и автономизация советской России были средством решения национального вопроса. Историческая традиция сказывается и на структуре современной Российской Федерации: несмотря на конституционное закрепление принципа равноправия всех субъектов РФ, в ее составе по-прежнему выделяются так называемые национально-государственные образования, отличающиеся по своему конституционно-правовому статусу от большинства других субъектов. При этом основным типом таких образований являются республики (очевидно, единственная автономная областьв составе России и четыре (из 10) автономных округа уже не выступают формой решения национального вопроса, хотя исторически обусловленная этническая составляющая в их названии продолжает присутствовать). Нево всех республиках так называемая титульная нация составляетбольшинство населения (Карелия, Хакасия и др., а в Дагестане, например, такая нация вообще отсутствует), однако национальный фактор и национальная основа создания этих субъектов РФдо сих пор сомнения не вызывала. После стремительного воссоединения Крыма с Россией (между референдумом о вхождении в состав России и подписанием закона об образовании в составе Российской Федерации новыхсубъектов Федерации прошло всего пять дней) в структуре Российской Федерации впервые появилась республика, образованная исключительно по территориальному, а не по национально-территориальному признаку. В Республике Крым не только абсолютное большинство населения составляют русские, но и в названии субъекта и региональных органов государственной властине просматривается никакой этнической основы; данная республика построена не по национально-территориальному, а по многонационально-территориальному признаку.
Можно утверждать, что состоявшееся решение, если и не сломало, то, как минимум, положило начало кардинальной трансформации идеологии построения и структурирования Российской Федерации. Видимо, нельзя исключать (может быть, в отдаленной перспективе), чтонекоторые другие субъекты РФ захотят обрести статус республики (поскольку этот статус все-таки выше по сравнению со статусом краев и областей), тем более что подобные инициативы истории постсоветской России известны (Свердловская область—Уральская республика, Приморский край — Дальневосточная (или Приморская) республика, Калининградская область— Балтийская республика и др.).Образование первой в истории современной России не национальной республики — не единственное проблемное изменениесуществовавшей модели территориальной организации публичнойвласти. Возникает вопрос о критериях придания тому или иномугороду статуса субъекта РФ — города федерального значения. Существовавшие до сих пор два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) всегда — и в досоветский, и в советский, и в постсоветский периоды—рассматривались в качестве «столичных городов» и их особый статус не вызывал никаких сомнений ивозражений (что закреплялосьв ходе различных земских, губернских, областных реформ, районирования и т. п.). По численностинаселения, масштабам решаемых проблем эти города превосходятмногие другие регионы.
Севастопольже по своим экономическим, демографическим и прочим характеристикам сопоставим с не самыми крупными российскими муниципальными образованиями. Особый статус города в составе СССР, РСФСР и Украины былобусловлен, главным образом, базированием там Черноморскогофлота. Однако другие флоты современной России (не менее мощные, чем Черноморский) базируются в городах, не имеющих такого высокого статуса. Надо полагать, что такие крупные российскиегорода, как Екатеринбург, Новосибирск, Нижний Новгород, Владивосток, Калининград и др., имеют не меньше основанийпритязатьна статус города федерального значения — субъекта РФ (с самостоятельной системой государственной власти, представительством в Совете Федерации, Государственном Совете, кардинальным изменением доходной части городского бюджета, возникновением права на международные и внешнеэкономическиесвязи и т. д.).Определенные вопросы порождают ибеспрецедентные управленческие решения федеральной власти —об образовании на территории двух новых субъектов РФ самостоятельного федерального округа (фактически специальная управленческая структура создается в масштабах одного региона) и обучреждении в структуре федеральных органов исполнительнойвласти специального министерства по делам одного региона. Указанные решения носят временныйхарактер и рассчитаны на переходный период. Из того же ряда исоздание на территории Крыма особой экономической зоны.
Досих пор особая экономическая зона, полностью совпадающая вграницах с субъектом РФ, существовала на основе специальногофедерального закона только в Калининградской области, остальные особые экономические зоны могут бытьлишь"точечными", впространствах предприятий, портов, рекреационных участков, муниципальных образований и т. п., что обусловлено стремлениемисключить усиление асимметричности российского федерализма. В связи с принятием Крыма в состав России обозначиласьеще одна важная проблема, связанная с территориальнойорганизацией власти. 29 марта 2014 г. (через неделю после принятия Крыма в состав России) Курултай (представительный орган, неофициальный парламент) крымско-татарского народа объявило начале политических и правовых процедур, направленных навоссоздание национальнотерриториальной автономии крымско-татарского народа на его исторической родине — в Крыму, и обратился к международным организациям — ООН, Совету Европы, Европейскому союзу, ОБСЕ, Организации исламского сотрудничества и др. (заметим, что в ряду этих организаций нет СНГ, ШОС, ОДКБ и др., в которых роль.
Российской Федерации значима), кпарламентам и правительствам иностранных государств с призывом поддержатьправо крымско-татарского народа на самоопределение в указанной форме. Очевидно, что крымские татары не ограничатся требованиями создания национально-культурной автономии, хотя именно такая автономия вместе с гарантированнымпредставительством народа в органах публичной власти и решением имущественных вопросов (легализация захваченных в своевремя земельных участков и возведенных на них строений) представляется вполне достаточной и оптимальной для обеспечениясоциального спокойствия. Претензии крымско-татарского населения на территориальную автономию весьма внушительные. Проблема заключается в том, что в Российской Федерации нетработающей законодательной базы для создания национально-территориальных образований, и ее необходимо создавать. Можнопредложить следующие варианты:
1) предусмотретьспециальный раздел (наряду с разделами остоличном округе, закрытых административно-территориальныхобразованиях, специальных административно-территориальныхединицах в бывших сложносоставных субъектах РФ, о федеральных округах и др.) в федеральном законе «Об административно-территориальных единицах с особым статусом», который предлагается разработать. Определенным препятствием здесь может бытьуказание в названии закона на регулирование статуса административно-территориальных, а не национально-территориальных образований, хотя, например, бывшие автономные округа в составевновьобразованных (укрупненных) субъектов РФобрели именно такой статус, да и национальная по содержанию автономия в любом случае будет оформляться и функционироватьна территории с административно-правовым статусом иадминистративными границами;
2) принять федеральный закон «О национально-территориальной автономии в Российской Федерации»;3) принять федеральный закон «Об автономии в Российской.
Федерации", включив в него положения действующего Федерального закона от 17 июня 1996 г.№ 74-ФЗ «О национально-культурной автономии"34 и новые положения, касающиеся национально-территориальной автономии. Последний вариант представляется предпочтительным, однаколюбое решение требует, с одной стороны, оперативности, а с другой — взвешенного подхода с учетом крайней деликатности данной сферы правового регулирования, исторического опыта и современного контекста. Решения требует и проблема реформирования местного самоуправления на полуострове Крым. Несмотря на то что модели местного самоуправления в Украине и в России в основе своей одинаковы, специфика в правовом регулировании организации ифункционирования местной публичной власти все-таки есть. До сих пор не регламентирована процедура реализации предусмотренной ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможности изменениясубъектом РФ своего статуса (в данном случае будет иметьместо неколичественное, а качественное изменение состава Российской Федерации). Проблема заключается не только в отсутствии предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного законао порядке изменения субъектом РФ своего статуса (что попрошествии более чем 20 лет после принятия Конституции не делает честифедеральному законодателю), но и в самом данном конституционном положении. Дело в том, что Конституция РФ в числе принципов российского федерализма называет равноправие субъектов РФ (ч. 1, 4 ст. 5), и именно этот принцип является основополагающимдля уяснения их конституционно-правового статуса. А предусмотренная возможностьизменения каким-либо субъектом РФ своегостатуса предполагает статусные различия и свидетельствует обасимметрии в структуре и субъектном составе Российской Федерации (в частности, традиционно считается, что республики в составе.
Российской Федерации обладают наиболее высоким статусом, а автономная областьи автономные округа — специальным статусом).Тем не менее предусмотренный Конституцией РФ федеральныйконституционный закон о порядке изменения субъектом РФ своегостатуса непременно должен бытьпринят.
Заключение
.
На современном этапе, политика государства должна представлять собой комплекс масштабных мероприятий, которые включают укрупнение субъектов Федерации, выработку новых оснований взаимоотношений между центром и регионами, модернизацию политических систем субъектов, а также пересмотр национально-территориальных оснований Российского федерализма. Следует отметить, что вектор российского федерализма не должен быть склонен к унитаризации и децентрализации государства в целом. В ближайшей перспективе необходим переход к централизованной политически и децентрализованной бюрократически территориальной федерации. Политика государства должна представлять собой комплекс масштабных мероприятий, которые включают укрупнение субъектов Федерации, выработку новых оснований взаимоотношений между центром и регионами, модернизацию политических систем субъектов, а также пересмотр национально-территориальных оснований Российского федерализма. Следует отметить, что вектор российского федерализма не должен быть склонен к унитаризации и децентрализации государства в целом. В ближайшей перспективе необходим переход к централизованной политически и децентрализованной бюрократически территориальной федерации. Наиболее приемлемой формой административно-государственного устройства для современной России выступает территориальный федерализм. Культурное, национальное и географическое разнообразие — это фактор, способствующий сохранению в России государства федеративного типа.
При этом, этническое своеобразие, как основополагающий принцип российского федерализма, требует трансформации в сторону его минимизации, так как это основной источник потенциальной дестабилизации в государстве. Мировое сообщество, сегодня, все более захватывает глобализация. Данный процесс оказывает успешное давление на малые этнические группы, которые все чаще приобретают чувство страха за условия своего дальнейшего существования и сохранения собственного своеобразия. Этническая глобализация современного толка стимулирует к сопротивлению унификации и, как результат, к нарушению стабильности государства. В настоящее время российский федерализм находится в определенном общественно-политическом и социально-экономическом балансе. Безусловно, этому способствует фактор внешней политики (санкции против России и другие недружественные действия стран Запада способствовали сплочению российского общества во всех субъектах РФ), а также сложное экономическое положение в России, при котором большинство субъектов РФ, имея дотационные бюджеты, вынуждены проявлять лояльность федеральному центру, поскольку от этого во многом зависит поступление трансфертов из федерального бюджета. Российский федерализм требует своего совершенствования.
Одним из направлений может быть уточнение полномочий субъектов РФ в различных сферах общественных отношений путем законодательно их закрепления в форме конкретного формулирования таких полномочий, то есть следует больше использовать императивный способ правового регулирования. Такой подход отнюдь не означает ущемления прав субъектов РФ — таковые в своей основе определены волей российского во время всенародного голосования при принятии Конституции России 1993 г. Но развитие федерализма — это небыстрый процесс, и его не нужно искусственно ускорять, поскольку это может привести к непредсказуемым последствиям. В настоящее время федерализм приобретает новые формы. Ведь его существование и его модель определяются действиями не только федерального центра, но и регионов. Поэтому «тот факт, что сегодня это делает федеральная власть, не означает, что завтра эта ситуация не может измениться. Именно поэтому для России столь важно гражданское общество, которое бы „снизу“ могло поддерживать федерализм. Федерация, в отличие от унитарного государства, — это всегда децентрализованная форма государственного устройства, это всегда децентрализация законодательной функции. Пределом высокой децентрализации являются принципы единства и территориальной целостности государства».Кроме того, отечественная политическая традиция не является ни западно-либеральной, ни восточно-византийской.
Она — бинарна, так как включает в себя элементы обеих парадигм, что открывает ее для инноваций. Принципы же централизации и децентрализации государственного управления соотносятся друг с другом как диалектика традиций и новаций. Это и определяет баланс отношений между центром и территориями государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регионов позволяет обеспечить единство, целостность и эффективность функционирования институтов публичной власти. Степень устойчивого развития современного государства определяется не тем, насколько оно централизовано либо децентрализовано, а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечить баланс между интересами центра, регионов и локального уровня управления. Не стимулирование процессов регионализации, а дисбаланс в системе общенациональных, региональных и местных институтов влекут за собой распад государства или потерю им определенной территории и государственной целостности. В Российской Федерации нет работающей законодательной базы для создания национально-территориальных образований, и ее необходимо создавать. Можно предложить следующие варианты:
1) предусмотреть специальный раздел (наряду с разделами о столичном округе, закрытых административно-территориальных образованиях, специальных административно-территориальных единицах в бывших сложносоставных субъектах РФ, о федеральных округах и др.) в федеральном законе «Об административно-территориальных единицах с особым статусом», который предлагается разработать. Определенным препятствием здесь может быть указание в названии закона на регулирование статуса административно-территориальных, а не национально-территориальных образований, хотя, например, бывшие автономные округа в составе вновь образованных (укрупненных) субъектов РФ обрели именно такой статус, да и национальная по содержанию автономия в любом случае будет оформляться и функционировать на территории с административно-правовым статусом и административными границами;
2) принять федеральный закон «О национально-территориальной автономии в Российской Федерации»;3) принять федеральный закон «Об автономии в Российской Федерации», включив в него положения действующего Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии"34 и новые положения, касающиеся национально-территориальной автономии. Список использованной литературы.
Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. / Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. М., 2002.
С. 407. Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. // СЗ РФ. 2014. № 14.
Ст. 1570.
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 4398.
Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.
Федеральный закон от 3 февраля 2015 г.№ 6-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и статью 263 Федерального закона „О политических партиях“» // СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 884. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 28.
03.2017) // Система ГАРАНТ:
http://base.garant.ru/12 117 177/#ixzz4dXmJxhR6Указ Президента РФ от 17 марта 2014 г. № 147 «О признании Республики Крым» // СЗ РФ. 2014.№ 12. Ст. 1259.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями от 07.
12.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. N 11 ст. 945Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (принят одиннадцатой сессией Верховного Совета РСФСР одиннадцатого созыва) (прекратил действие) // Сайт Конституции Российской Федерации. URL:
http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/zakony/183 129.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена II Съездом Советов Союза ССР от 31 января 1924 г.) // Сайт Конституции Российской Федерации. URL:
http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1924.
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) (прекратила действие) // Сайт Конституции Российской Федерации. URL:
http://constitution.garant.ru/Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г. N 26 ст. 3176.
Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С.
89.Байкин И. М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России // Современное право. 2015. N 8. С. 14−19Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2012.
Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ // Современный немецкий конституционализм: Сб. статей. М., 1994. С. 50. Бунчук В. Л. Современные концепции и модели федерализма // Мир и политика. 2013.
№ 1. С. 108−114.Выступление В.
Путина на семинаре-совещании руководителей регионов // Российская газета 29 января 2015 года. Геймбух Н. Г. Эволюция финансовых взаимоотношений федерации и земель в современной Германии // Вестник Томского государственного университета, Выпуск № 2 / 2015.
Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2012. 421 с. Гончаров Ю. В. Конституционно-правовой статус Ставропольского края как субъекта Российской Федерации. Ставрополь, 2014.
С. 47Грачев Н. И. Империя как форма государства: понятие и признаки // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. 2012. № 2 (17) С.
23.Гуляков А. Д., Саломатин А. Ю. Основание федеративного государства в США (историко-государствоведческий очерк) // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. № 1 (33). С. 20−23Гуляков А.Д., Саломатин А. Ю. Пути формирования канадского федерализма (историко-государствоведческое исследование) // Известия высших учебных заведений.
Поволжский регион. Общественные науки. 2015. № 2 (34). С.
5−16Гуляков А.Д., Саломатин А. Ю. Элементы федерализма в доиндустриальных государствах (сравнительно-государствоведческий очерк) // История государства и права. 2016. № 4. С. 11. Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Под ред.
А.Г. Лисицына-Светланова. М., 2013. С. 196Дергачев В. А. Регионоведение.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 245. Дмитриев Ю. А., Миронов В. О. Классификация форм государственного устройства // Государство и право. 2015. №.
6. С. 18. Добрынин Н. М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2015.
С. 85. Добрынин Н. М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2013, С. 116 — 120Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления: учебник // Российский федерализм: генезис, эволюция.
Избранные труды. Т. 1. Новосибирск, 2014.С. 183. Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис, 2015. № 1. С.
122 — 131. Зернов И. В., Митрофанов А. В. Государственно-правовые гарантии и регламентация принципа единства экономического пространства // Вестник Пензенского государственного университета. 2015. № 2 (10). C. 59−60.Зуйков А. Ф. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местное самоуправление.
2014. № 12. С.
22.Иванов В. В. Территориальное устройство и федеративная система России // Правоведение. 2012. № 3. С.
64.Исаев И. А. Идея империи: миф и реальность // История государства и права. 2012. № 19.
С. 5. Исаев И. А. Топос и номос: пространства правопорядков. М., 2013. С.
22Исаев М. А. История Российского государства и права: учебник. М., 2012. С.
95.Кирьянов Ю. И. Правые партии в России. 1911;1917 гг. М., 2015. С.
298−349.Конституционное право: Учебник для бакалавров / Под ред. В. И. Фадеева. М., 2013. С. 99. Конституция Н. М. Муравьёва. // Конституционные проекты в России XVIII — начала XX в.
М., 2014. С. 307−308.Костомаров Н. И. Мысли о федеративном начале в Древней Руси. // Бунт Стеньки Разина. Исторические монографии и исследования.
М., 1994. С. 31. Крылов Б. С Государственный суверенитет России: как его понимают в Казани // Журнал российского права. 2015. № 11.
С. 64Кудряшев В.Н. М. П. Драгоманов и русские социалисты: дискуссия о федерализме. // Вестник Томского государственного университета. 2014. №.
336. С. 82. Кутафин О. Е. Глава государства. М., 2012.
Кушхов И. Р. Опыт федерализма при современной монархической форме правления // Журнал российского права. 2012. № 11. С.
118Лексин И. В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М., 2014. С. 8—14Ливеровский А. А. Субъект Российской Федерации в системе федеративной конституционной асимметрии. М., 2013. С.
94.Лобанов И. В. Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации. Саратов, 2014. С. 15Малярчук О. А. Особенности Германского федерализма на примере конституционного статуса Баварии, «Дипломатический вестник Приднестровья». 2015. N.
4 С. 128. Мартьянов В. С. Федерализм: политическое устройство или пакт элит? // Полис 2014. № 1. С. 173−183.Мартьянов В. С. Централизованный федерализм и «деполитизация политики» в регионах // Политическая экспертиза.
2012. № 2.Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2015. С. 287. Миронов А. Л. Влияние государственного контроля на эффективность государственного управления // Образование.
Наука. Научные кадры. 2015. №.
5. С. 63. Некрасов С. И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6.
С. 42—59.Некрасов С. И. Вопросы экстерриториальной компетенции в конституционно-правовой концепции территориальной организации публичной власти // Актуальные проблемы правового обеспечения экономической безопасности России: Материалы межвузовской научно-практической конференции (15 марта 2013 г.). М.; Воронеж, 2013. С. 78. Некрасов С. И. Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013.№ 1. С. 21—24.Некрасов С. И. Территориальное устройство современных государств: различие подходов, доктринальные проблемы, тенденции // Современное общество и право.
2012.№ 4 (8). С. 35—45Некрасов С. И. Централизм, децентрализация и полицентризм в территориальной организации современных государств // Публичное и частное право. 2013.
№ II. С. 60—69.Окулич И. П., Усатов Д. Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в РФ. Челябинск, 2014; Арановский К. В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 6.
С. 16−21.Пахомов В. Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России. М., 2013. С. 105. Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова.
М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016.
Прожилов Г. А. Российский федерализм: история и перспективы развития // Вестник Казанского технологического университета. 2014.
Том 17. № 15. С. 462−467.Савин В. И., Эртель А. Г. Политико-правовая ретроспекция развития федерации как формы государственного устройства // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2012.
Выпуск 4. С. 62. Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945—1985 гг.) / Под ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2012. С. 202—206Стагис И. К. Обсуждение национального вопроса в партии большевиков на примере работы И. В. Сталина «Марксизм и национальный вопрос» // Вестник Томского государственного университета. 2015.
№ 353. С. 132. Старостина С. А., Уханкин В. В. Национальный фактор в теории и практике федерализма: Монография.
Калининград, 2015.
Тихомиров Ю. А. Государство. М., 2013. С. 128. Турусин С. В. Осмысление феномена федерализма в трудах отечественных философов. // Основы экономики, управления и права. 2012. №.
5. С. 90. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М.: Дело, 2014. С. 39. Упоров И. В. Эпоха буржуазных государств спустя двести лет на пороге ценностных перемен: всеобщее избирательное право и концепция разделения властей нуждаются в уточнении // История государства и права. 2015.
N 20. Уханкин В. В. Федерализм и государственное управление современной России // Актуальные проблемы современного российского государства и права: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции. Калининград, 2015. С. 32−37.Уханкин В. В. Федерализм и национальный фактор в процессах обеспечения государственной целостности России // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. №.
4 (42). 2015. С. 74−78Уханкин В. В. Федеративная государственность в России: Монография. Калининград, 2015.
Уханкин В. В. Формирование федеративной государственности России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. № 2 (40). 2015. С. 74−78.Хакимов Р. С. Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации. Казань, 2015.
Ходов Н. В. Централизация и децентрализация государственной власти в современной России. Нижний Новгород, 2015.
Хоперская Л. Централизация власти и ее последствия для Северного Кавказа // Казанский федералист. 2014. №.
4 (12). С. 115−119.Хорошильцев А. И. Контуры моделей государственной власти и системы ее федеральных органов на примере современной России // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия История и право. 2015. № 1 (14).Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013.
№ 10. С. 44—48.Чертков А. Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2012. С. 101—102.Чертков А. Н. Российская империя и ее регионы: историко-правовой взгляд // Государственная власть и местное самоуправление.
2015. № 4. С. 45. Чиркин В. Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право 2013 № 7. С.
9.Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник для магистрантов по направлению «Юриспруденция». 3-е изд. М.; Воронеж, 2012. С. 238—239Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2014. С.
128.Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917;1922): учебное пособие. М., 2013. C. 14. Шибаева О. О. Особенности региональной политики // Наука. Культура.
Общество. 2015. № 1. С. 114−120.Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования.
М., 2014.Grundgesetz. T extausgabe mit sämtlichen Änderungen und andere Texte zum deutschen und europäischen Verfassungsrecht. 2. A uflage / H.
D reier, F. W ittreck Tübingen, 2007. S. 55−57.Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.
N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст.
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № 26-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 23. Ст. 2626.
По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст.
409По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 года № 16-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 29.
Ст. 3543.
Высочайше утвержденные основные государственные законы. 1906 г., Апреля 23. // Сайт Конституции Российской Федерации // URL:
http://constitution.garant.ru/history/act1600−1918/5207.
Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии .http//rissia-today.ru.
