п.).
Правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов от установленного числа его депутатов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования или регламентом представительного органа. Решения представительного органа, являющиеся нормативными правовыми актами, подписывает глава муниципального образования в порядке, установленном федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Правовые акты ненормативного характера и иные документы представительного органа подписывает его председатель.
Субъектами правотворческой инициативы являются депутаты, депутатские объединения, комитеты (комиссии) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, группа граждан, осуществляющая правотворческую инициативу, иные субъекты, предусмотренные уставом муниципального образования. В ряде случаев устав муниципального образования может предоставить право исключительной правотворческой инициативы, например, проект местного бюджета, как правило, имеет право вносить в представительный орган местного самоуправления только глава муниципального образования. Внесенные проекты правовых актов обычно могут быть отозваны инициаторами до начала их рассмотрения.
Следует отметить, что нормы Закона № 131-ФЗ определили ряд требований к организации нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Так, любые нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Вносимый в представительный орган проект нормативного правового акта должен быть изложен в виде правовых предписаний, соответствующих действующему законодательству. Председатель представительного органа определяет по каждому проекту правового акта ответственного депутата или (если есть) комитет (комиссию). Ответственный депутат, комитет (комиссия) формируют рабочую группу, которая на основе материалов, представленных инициатором проекта правового акта, представленных заключений, выработанных результатов обсуждения готовит проект к вынесению на рассмотрение представительным органом. Подготовленный к рассмотрению проект включается в повестку дня и обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления. Основными элементами процедуры рассмотрения проекта решения на заседаниях представительного органа являются доклад инициатора проекта, содоклад (в предусмотренных случаях), вопросы докладчику, прения, внесение поправок и голосование по проекту правового акта. Голосование депутатов по проекту правового акта является личным, т. е. голосование одного депутата за другого недопустимо. Голосование может быть открытым или тайным, причем открытое голосование может быть поименным (в стенограмме отражается позиция каждого депутата). Проект правового акта считается принятым, если за него подается простое большинство голосов от определенного уставом числа депутатов представительного органа, за исключением случаев, установленных федеральными законами и уставом муниципального образования (эти случаи обычно устанавливают требование о необходимости наличия квалифицированного большинства голосов: например, для принятия устава необходимо две трети голосов депутатов). В случае нарушения материальных или процедурных норм при проведении голосования, а также по предложению депутатов (поддержанных решением представительного органа) по одному и тому же вопросу может быть проведено повторное голосование.
По итогам рассмотрения проект правового акта может быть взят за основу (в первом чтении): это означает, что принятый текст будет дорабатываться путем внесения в него поправок. При отсутствии поправок или предложений о поправках проект может быть принят в целом (во втором чтении или в двух чтениях сразу): это означает одобрение представительным органом местного самоуправления правового акта и направление его на подписание и обнародование. Наконец, по итогам рассмотрения представительный орган местного самоуправления может принять решение об отклонении проекта правового акта или переносе его рассмотрения на более поздний срок. В случае отклонения проекта представительный орган должен либо направить его на дополнительную доработку, либо признать дальнейшую работу над документом нецелесообразной. При внесении альтернативных проектов решений по одному и тому же вопросу представительный орган обсуждает их одновременно и принимает один из них за основу (или в целом), а другой (другие) отклоняет.
Принятые представительным органом местного самоуправления нормативные правовые акты направляются на подписание главе муниципального образования. Текст решения визируется ответственным депутатом, председателем комитета (комиссии), внесшим проект решения, и (если данное должностное лицо предусмотрено уставом) руководителем аппарата представительного органа, которые несут ответственность за соответствие направляемого текста тексту решения, принятому представительным органом.
Согласно ч. 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Таким образом, глава муниципального образования становится обязательным участником правотворческого процесса. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный нормативный правовой акт вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении данный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит обязательному подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Правовые акты, принятые представительным органом, вступают в силу в день их опубликования в официальном издании муниципального образования, если иное не указано в самом акте.
Таким образом, законодательство позволяет четко выделить этапы правотворческой деятельности представительного органа:
внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления;
обсуждение проекта;
принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.
3.
2. Ответственность представительного органа муниципального образования.
Вопросы ответственности органов местного самоуправления относятся к общим принципам местного самоуправления и регулируются на уровне федерального закона. Право установления государством адекватных мер ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц Конституционным Судом РФ было признано соответствующим Конституции РФ.
Как следует из решения Конституционного Суда РФ, конституционные положения о самостоятельности органов местного самоуправления не могут служить препятствием для введения ответственности органов местного самоуправления. Ответственность рассматривается Конституционным Судом РФ как гарантия соблюдения законности органами местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления, а также защиты граждан от злоупотреблений органами местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления своими полномочиями.
При этом согласно позиции Конституционного Суда РФ ответственность должна быть соразмерна степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, что позволит гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность.
Следует отметить, что в отношении органов местного самоуправления, в том числе и представительных органов муниципальных образований, федеральный законодатель занял более жесткую и категоричную позицию в сравнении с ответственностью органов государственной власти субъектов РФ.
Одной из мер ответственности представительного органа муниципального образования является его роспуск. В отличие от прежнего в действующем законодательном акте, устанавливающем общие принципы организации местного самоуправления, предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования в виде роспуска не только за неисполнение решения суда о приведении нормативного правового акта, принятого данным органом, в соответствие с действующим законодательством, но и за нарушение требований к организации деятельности представительного органа муниципального образования. Так, при установлении судом факта, что представительный орган в течение трех месяцев не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске такого представительного органа.
В правоприменительной практике подтверждается обязательность проведения представительным органом местного самоуправления заседаний. Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу, что сформированные в правомочном составе представительные органы местного самоуправления муниципальных образований должны осуществлять свою деятельность в коллегиальных формах по решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения. Обязательной формой деятельности представительного органа местного самоуправления, исходя из коллегиального характера его работы, является проведение заседаний депутатов представительного органа местного самоуправления, на которых решаются вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления.
К настоящему времени судами уже рассмотрены десятки дел о привлечении к ответственности по данному основанию представительных органов муниципальных образований. Здесь следует отметить, что в литературе практически сразу был поставлен вопрос, на который в приведенной норме нет ответа, а ситуация очень даже возможна в силу российской специфики: «пока руководитель исполнительной власти субъекта раскачается и обратится в суд, чтобы констатировать, что представительный орган не собирался на заседания три месяца, пока суд рассмотрит дело, пока руководитель будет в течение трех месяцев готовить и вносить проект закона о роспуске, муниципальный представительный орган возьмет да и соберется на заседание. И тогда неясно, снимается ли этим проблема роспуска или же орган законодательной власти субъекта РФ все равно будет решать вопрос по фактам, имевшим место несколько месяцев назад».
Иначе говоря, неполнота правового регулирования ответственности представительного органа местного самоуправления по данному основанию — непроведения заседаний в правомочном составе — ставит перед правоприменителем сложные вопросы, решение которых на практике осуществляется по принципу усмотрения.
Заключение
.
Представительный орган муниципального образования является выборным органом, который формируется с учетом положений Закона № 131-ФЗ и устава муниципального образования. Структура представительного органа определяется муниципальными нормативными правовыми актами.
Полномочия органов местного самоуправления являются составным элементом правового статуса муниципальных образований как самостоятельных субъектов публичного права. В данной связи вопросы логичной и четкой регламентации полномочий органов местного самоуправления приобретают первостепенное значение.
Вместе с тем внесенные в Закон № 131-ФЗ изменения имеют серьезные изъяны и изобилуют большим количеством пробелов, что неизбежно влечет за собой риск нарушения прав местного самоуправления. В первую очередь в зону риска попадает наиболее уязвимая сторона местного самоуправления — его экономическая основа. Законодательные изменения не содержат гарантий того, что в ходе процесса перераспределения полномочий органов местного самоуправления указанные полномочия будут надлежащим образом обеспечены. Однако совершенно очевидно, что, если вопрос финансового обеспечения на этом этапе не будет решен законодателем, местное самоуправление так и останется в замкнутом круге бесконечного и безуспешного реформирования.
Правоприменительная деятельность представительного органа муниципального образования регулируется федеральным законодательством, местными нормативными правовыми актами. Законодательство позволяет четко выделить этапы такой деятельности:
внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления;
обсуждение проекта;
принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.
Правоприменительная деятельность представительного органа муниципального образования представляет собой деятельность по выявлению потребностей в правовом регулировании решения вопросов местного значения и других вопросов, а также разработка, обсуждение, оценка и принятие муниципальных нормативных и иных правовых актов, их промульгация в нормативно установленном порядке.
Итак, регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.), сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур.
Законодательство позволяет четко выделить этапы правотворческой деятельности представительного органа:
внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления;
обсуждение проекта;
принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.
Выявлено, что неполнота правового регулирования ответственности представительного органа местного самоуправления по данному основанию — непроведения заседаний в правомочном составе — ставит перед правоприменителем сложные вопросы, решение которых на практике осуществляется по принципу усмотрения.
Вносимые изменения в Закон № 131-ФЗ относительно полномочий представительного органа местного самоуправления требует корректировки в связи с недочетами и пробелами. Например, Закон № 136-ФЗ не предусматривает обязанности органов государственной власти субъекта РФ финансировать осуществление перераспределяемых полномочий. Формулировка ст. 1 Закона № 131-ФЗ несет в себе риски нарушения прав местного самоуправления как с точки зрения возможности ненадлежащего финансового обеспечения указанных полномочий, так и в связи с возможностью отчуждения неопределенного объема полномочий у органов местного самоуправления.
Тема требует дальнейшего теоретического осмысления с выработкой рекомендаций для внесения изменений законодателем в действующее законодательство.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. № 31. Ст. 4398.
Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.
12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 27.
05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2014. — № 22. Ст. 2770.
Бабичев И. В. Муниципальное строительство: итоги и задача. Стратегическая цель повышений собственных доходов местных бюджетов // Муниципальная власть. — 2012. — № 1. С. 44.
Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 2. С. 126−128.
Волкова Е. А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 5. С. 63 — 69.
Голушков Д. И. Некоторые вопросы правового регулирования правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // СПС Консультант.
Плюс. 2014.
Коростелева М.В. К вопросу о формировании представительного органа муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2012. — № 4. С. 10 — 14.
Костюков А. Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 12. С. 52.
Муниципальное право России: учеб. / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009 // СПС «Консультант.
Плюс".
Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. — М.: Юстицинформ, 2014 // СПС «Консультант.
Плюс".
Павлушкин А.В., Мельник Т. Е., Кириченко П. Н. О рассмотрении споров об установлении правомочности заседаний представительных органов муниципальных образований // Комментарий судебной практики / под ред. К. Б. Ярошенко. — М.: КОНТРАКТ, 2014.
Вып. 19.
Разграничение полномочий между уровнями власти: парламентские слушания в Госдуме России // Муниципальная власть. — 2012. — № 3. С. 17 — 18.
Рязанцев И. Н. Парламентские процедуры: классификация и виды // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005.
Выпуск № 2(62). С. 21.
Симонова С.В., Кириенко Г. С. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 4. С. 18 — 22.
Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.
05.2012 по делу № А43−39 267/2011 // СПС «Консультант.
Плюс".
Постановление КС РФ от 20.
07.1999 № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СПС «Консультант.
Плюс".
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.
10.1997 № 14-П // СПС «Консультант.
Плюс".
Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 03.
06.2004 № 080-П «По делу о толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга» // СПС «Консультант.
Плюс".
Решение Солнечногорского городского суда Московской области от 28.
05.2012 № 2−1782/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".
Решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 21.
02.2012 № 2−475/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".
Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.
12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. Ст. 3822.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. № 31. Ст. 4398.
Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. — М.: Юстицинформ, 2014 // СПС «Консультант.
Плюс".
Костюков А. Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 52.
Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 127.
Разграничение полномочий между уровнями власти: парламентские слушания в Госдуме России // Муниципальная власть. 2012. № 3. С. 17 — 18.
Федеральный закон от 27.
05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2014. — № 22. Ст. 2770.
Бабичев И. В. Муниципальное строительство: итоги и задача. Стратегическая цель повышений собственных доходов местных бюджетов // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 44.
Волкова Е. А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 63 — 69.
Рязанцев И. Н. Парламентские процедуры: классификация и виды // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005.
Выпуск № 2(62). С. 21.
Голушков Д. И. Некоторые вопросы правового регулирования правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // СПС Консультант.
Плюс. 2014.
Голушков Д. И. Некоторые вопросы правового регулирования правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // СПС Консультант.
Плюс. 2014.
решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.
05.2012 по делу № А43−39 267/2011 // СПС «Консультант.
Плюс".
Постановление КС РФ от 20.
07.1999 № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СПС «Консультант.
Плюс".
Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.
10.1997 № 14-П // СПС «Консультант.
Плюс".
Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 03.
06.2004 № 080-П «По делу о толковании положений пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 59, статьи 62, пунктов 1 и 2 статьи 64 и статьи 66 Устава Санкт-Петербурга» // СПС «Консультант.
Плюс".
Решение Солнечногорского городского суда Московской области от 28.
05.2012 № 2−1782/2012; решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 21.
02.2012 № 2−475/2012 // СПС «Консультант.
Плюс".
Муниципальное право России: учеб. / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009 // СПС «Консультант.
Плюс".
