Источники муниципального права

Законодательство о местном самоуправлении: проблемы выделения и систематизации

Законодательство — это совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов^[1]. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. Они ведут к объективному выделению в законодательстве ряда его внутренних структур. Традиционно выделяют иерархическую или вертикальную, отраслевую или горизонтальную, федеративную и комплексную структуры законодательства^[2].

В иерархической (вертикальной) структуре акты размещаются по их юридической силе. В отраслевой (горизонтальной) структуре акты объединяются между собой в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования. Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов РФ, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Главный критерий формирования комплексной структуры — наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право).

Наряду с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделять еще статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.

Данная структура соответствует статусной структуре права и вместе с нею позволяет целостно обрисовать правовое положение субъектов права, заметить его пробелы, обнаружить реальные и желаемые зависимости между работающими здесь группами норм, актов (фрагментов актов). Обозначенный подход ценен тем, что позволяет идти в выстраивании законодательства и права от субъектов права — главного звена правовой действительности. Кстати, в действующем Классификаторе правовых актов в качестве критерия выделения его внутренних рубрик изредка используются особенности статуса некоторых субъектов, например органов власти (прокуратура, органы юстиции, адвокатура, нотариат).

Законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство) выделяется в рамках статусной структуры законодательства. Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

Одни из указанных актов прямо посвящены статусу территориальных образований. Это, например, исходный для сферы местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство же других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.). Такой подход влечет и соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Отсюда муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

Муниципальное законодательство можно было бы рассматривать в качестве элемента комплексной структуры законодательства, если бы не высочайшая разнородность регулируемых им отношений и не значительное число федеральных и региональных законодательных актов, выступающих системообразующими для статуса муниципальных образований. Муниципальное законодательство вбирает нормы большинства отраслей российского права.

Внутреннее структурирование муниципального законодательства целесообразно проводить с опорой на критерии всех вышеназванных структур законодательства. Муниципальное законодательство основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами. Так, отраслевая и комплексная структуры способны показать, в каких сферах и какими правовыми возможностями обладают те или иные субъекты муниципального правотворчества. Полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие рубрики Классификатора правовых актов, имеющие отраслевую или комплексную природу. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира и др.).

Муниципальные образования, органы местного самоуправления обладают полномочиями и в иных отражаемых в Классификаторе сферах. Это административно-территориальное деление, миграция, референдумы, выборы, общественные и религиозные объединения, образование, опека и попечительство, обращения граждан, а также и многие иные сферы.

Иерархическая и федеративная структуры в рамках муниципального законодательства помогают увидеть и при необходимости формально закрепить иерархию в среде тех актов, что определяют статус муниципальных образований, органов местного самоуправления, муниципальных организаций, местного населения, а также правотворческие возможности принимающих их органов.

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки: закрепляющие статус муниципальных образований (населения муниципальных образований); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны, требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Отсюда и актуальность задачи по их систематизации.

Поскольку муниципальное законодательство объединяет в себе разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Названная попытка возможна только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы за счет выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного, иного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, целый ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации, то же гражданское законодательство. Соответственно субъекты РФ не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.

Необходимо принять во внимание и то, что субъекты РФ в настоящее время фактически утратили право комплексного регулирования отношений местного самоуправления на своей территории. Принятие муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне.

Усилению системности муниципального законодательства способствовало бы более четкое соотнесение законодательной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в сфере местного самоуправления. Одна из болезненных проблем здесь в условиях расширения сферы федерального регулирования — определение предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. По идее, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, четко определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ или делать множество отсылок к нему. Вообще на сегодня принятие комплексных региональных законов о местном самоуправлении оказалось под вопросом. Федеральное законодательство о местном самоуправлении, все более расширяя область собственного регулирования, косвенно заставляет региональных законодателей переходить от принятия комплексных законов о местном самоуправлении к принятию законов по отдельным вопросам местного самоуправления. Это ведет к принижению значимости регионального законодательства о местном самоуправлении.

Особенно затруднено региональное нормотворчество по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации. Это, например, права и свободы граждан, участие муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право — это во многом право регионов. Одно из направлений решения указанной проблемы видится в расширении сферы делегирования нормотворческих полномочий от Российской Федерации субъектам РФ в области местного самоуправления.

• [1] Иногда законодательство сводят только к системе законов, обращая внимание на их особый статус в среде иных правовых актов.
• [2] См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; Ее же. Новое в системе законодательства РФ // Гос-во и право. 1994. № 12. С. 27; Теория государства и нрава: учебник / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 2000. С. 328.