Теории местного самоуправления

Изложенное выше теоретическое понимание местного самоуправления и его законодательное определение важно соотнести со сложившимися теоретическими воззрениями на природу местного самоуправления. Среди основных теорий местного самоуправления обычно выделяют теорию свободной общины, общественную и государственную теории. Все они строятся как тот или иной ответ на вопрос о соотношении местного самоуправления и государства.

Появление теории свободной общины относят к концу XVIII — началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ — Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин. Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого они формируют собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача — контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В. Н. Лешковым, А. И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела — это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество^[1].

В числе основателей государственной теории — немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А. Д. Градовским, B. П. Безобразовым, Н. И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления — это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). С точки зрения Р. Гнейста, самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Данная точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Анализ современного российского законодательства о местном самоуправлении с учетом изложенных теорий позволяет заключить, что оно в целом построено на соединении общественной и государственной теорий. Причем в последнее время заметно усиление государственного присутствия на местах. Это выражается, в частности, в усилении государственного контроля за органами местного самоуправления, наделении их как собственными полномочиями рядом дел, государственных по природе (например, мобилизационная работа), возможностью государственных органов в ряде случаев брать на себя исполнение функций местного самоуправления.

• [1] Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. Ч. 2. М.; Л., 1928. C. 236.