Введение в муниципальное право

В результате изучения материала раздела I обучающиеся должны:

знать

• • сущность и содержание основных понятий, категорий местного самоуправления и муниципального права;
• • особенности становления местного самоуправления в России, современной модели российского местного самоуправления и муниципальных правовых институтов, законодательства о местном самоуправлении;

уметь

• • оперировать юридическими понятиями, категориями в сфере правового регулирования местного самоуправления;
• • привлекать исторический опыт для оценки современной модели российского местного самоуправления, действующего российского законодательства о местном самоуправлении;
• • анализировать, толковать и правильно применять нормы муниципального права;

владеть

• • юридической терминологией в сфере правового регулирования местного самоуправления;
• • начальными навыками работы с правовыми актами, анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правоотношений, правоприменительной и правоохранительной практики, разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм права в сфере организации местного самоуправления.

Ключевые термины к разделу I: местное самоуправление; теории местного самоуправления; система местного самоуправления; децентрализация местного самоуправления; история местного самоуправления в России; муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина; муниципальные нормы и правоотношения; источники муниципального права; устав муниципального образования.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление — управление местными территориальными сообществами людей, в котором управляющие и управляемые — одни и те же люди. Однако очевидно, что в современном мире, основанном на специализации труда, в том числе управленческого, самоуправление даже в небольших общинах не может исключать управления, осуществляемого профессионалами, чиновниками, несовпадения принимающих и исполняющих управленческие решения. Что же тогда управлению местными сообществами придает качество самоуправления? Такое качество ему придают четыре признака, задаваемые с помощью правового регулирования.

Первый — формирование местных органов власти как органов местных сообществ жителей самими этими сообществами. Второй — разумное сочетание в местном управлении форм представительно-профессионального управления и самоосуществления жителями своих запросов. Третий — предоставление жителям, их объединениям широких возможностей по заявлению, отстаиванию собственных запросов, а также по участию в их решении органов местной власти. Четвертый — нацеленность органов местного самоуправления, профессиональных управленцев на выявление и справедливое удовлетворение насущных запросов жителей. Управление на местах, которое отличают названные признаки, вполне может оцениваться как самоуправление жителей (местное самоуправление).

Понятно, что обрисованное состояние управления местными сообществами в российских условиях остается зачастую не во всем достижимым правовым идеалом. К сожалению, в настоящее время местное самоуправление выступает в первую очередь как право муниципальных чиновников, а не местного населения.

Изложенное выше определение местного самоуправления вполне выводимо из его законодательного определения. Последнее содержится в ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Указанный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Выделим основные элементы приведенного законодательного определения:

• 1) местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти. Значит, местное самоуправление призвано, как и государство, выражать волю многонационального российского народа. Выявить действительную волю народа невозможно, не учитывая волеизъявление местных территориальных сообщества жителей, их отдельных составляющих;
• 2) пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ;
• 3) основной субъект местного самоуправления — население. Это жители городских и сельских поселений, других муниципальных образований;
• 4) основное содержание местного самоуправления — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Таким образом, содержание местного самоуправления составляет управленческая деятельность населения, направленная на решение вопросов местного значения;
• 5) управленческие решения принимаются непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;
• 6) основное ценностное предназначение местного самоуправления — обеспечение интересов местного населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Прежде местное самоуправление определялось законодательно как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ).

Оба законодательных определения местного самоуправления в основном совпадают. Различает их главным образом прямая оценка в Федеральном законе от Об. 10.2003 № 131-ФЗ местного самоуправления как формы народовластия, что весьма точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в муниципальных образованиях — политико-территориальных образованиях, на которые делится территория субъектов РФ (городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Муниципальные образования — организационно-правовые формы местных территориальных сообществ жителей.

Муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте РФ создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Исключением из этого общего правила могут быть муниципальные образования, расположенные на территории ЗАТО. Если ЗАТО создано на территории, выходящей за пределы территории конкретного субъекта РФ, то и формируемое в нем муниципальное образование оказывается на территории разных субъектов РФ. Однако и в этом случае муниципальное образование «приписывается» к какому-то одному субъекту РФ. На него распространяется законодательство этого субъекта РФ, оно включается в систему межбюджетных отношений в названном субъекте РФ.

Федеральный законодатель в качестве первичного субъекта называет население. Имеется в виду население конкретных муниципальных образований. Кто должен включаться в состав местного населения: исключительно лица, обладающие избирательным правом на территории своих муниципальных образований, или только лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования? Могут ли в состав местного населения включаться и иные категории граждан? Для выявления состава местного населения обратимся к Определению КС РФ от 27.05.2004 № 180−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» .

В КС РФ с жалобой обратился гражданин А. М. Кушнарев, оспаривавший положение п. 1 ст. 2 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, как препятствующее реализации на территории муниципального образования лицами, не относящимися к населению данного муниципального образования, их конституционных прав, в частности права на жилище. По мнению заявителя, это противоречит ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 36 и ч. 1 и 2 ст. 40 Конституции РФ. Отказав в принятии данной жалобы, КС РФ указал, что по смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 12,130−133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти. Смысл данного вида публичной власти заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения.

Таким образом, с точки зрения КС РФ население муниципального образования составляют граждане, постоянно или преимущественно проживающие на его территории. Интересно, что ранее в ряде субъектов РФ избирательное законодательство наделяло правом избирать и быть избранными на муниципальных выборах не только лиц, постоянно или преимущественно проживающих в соответствующих муниципальных образованиях, но и лиц, владеющих объектами недвижимости на территории последних, если они, конечно, отвечали избирательным цензам. В настоящее время такое решение не отвечает требованиям федерального законодательства.

Для определения первичного субъекта местного самоуправления наряду с категорией «население» уместно использовать и категорию " местное сообщество" . Если в связке «население — муниципальное образование» смысловой упор делается на формальном соединении людей, то категория «местное сообщество» имеет в виду неформальные связи между ними, не просто близость, похожесть, одинаковость их интересов, а сродство, общность последних. Местное сообщество — это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними. Надо ли в сфере правового регулирования, где важно в первую очередь безличное содержание отношений не людей, а субъектов права, использовать подобные категории? Скорее всего надо, если обращать внимание на ценностно-эмоциональную сторону правового регулирования, использовать ее, адресуясь не только к сознанию, но и к чувствам людей.

Самостоятельность местного населения выражается, в частности, в организационной неподчиненности муниципальных образований государству, в праве населения, органов местного самоуправления принимать решения по собственному усмотрению в пределах компетенции муниципальных образований. Данную компетенцию образуют вопросы местного значения, направленные на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований. Решение вопросов местного значения в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Круг вопросов местного значения приводится в гл. 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Таким образом, вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами.

Что означает принимать решения под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и негативную ответственность. Положительная ответственность — это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть — возложение на людей обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

Конечно, закон, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность — это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, иные последствия ложатся на население и, строго говоря, могут государством не компенсироваться.

Конституция РФ отделяет местное самоуправление от государства. Статья 12 указывает, что органы местного самоуправления (а это опорное звено местного самоуправления) не входят в систему органов государственной власти. Они лишь могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Но это вовсе не означает, что местное самоуправление есть вид общественного самоуправления, не включающий в себя средства публичной власти. В силу того что местное самоуправление есть форма народовластия, местное население, органы местного самоуправления наделяются публично-властными полномочиями, что отличает муниципальные образования, их органы местного самоуправления от общественных (не властных) объединений.

Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не создаваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в законодательно установленных случаях создаются обязательно. Конституция РФ определяет местное самоуправление как обязательный, а не добровольный институт общества.

Во-вторых, если общественные объединения самостоятельно определяют направления своей деятельности, то в отношении муниципальных образований, их органов направления работы задает государство в императивном порядке.

В-третьих, если объединение в общественные союзы происходит на основе общности субъективных интересов людей, то объединение в муниципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей в одном месте. Кроме того, человек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования — смена ячейки местного самоуправления всегда связана с перемещением в пространстве, переездом на жительство в другое муниципальное образование.

В-четвертых, если решения руководящих органов общественных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то нормативные, индивидуальные веления органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех, кому они адресованы. Они обязательны и для органов государственной власти, действующих на территории соответствующих муниципальных образований.

Итак, муниципальные образования, органы местного самоуправления не могут быть включены в совокупность добровольных, общественных объединений^[1]. Муниципальные образования и их органы — элемент публично-властного механизма общества. В то же время надо отметить, что в муниципальных образованиях могут и должны тесно соединяться публично-властные и общественные начала. Необходима децентрализация самой муниципальной власти в том виде, в каком она сегодня сложилась. Одно из направлений этой работы — развитие территориального общественного самоуправлении. Как органичный элемент местного самоуправления надо рассматривать также деятельность профессиональных корпораций, любительских, конфессиональных, тому подобных групп, действующих на местах. Если местное самоуправление — обязательный элемент устройства общества, публичной власти, то добровольные объединения (любительские, профессиональные, хозяйственные) есть его важное дополнительное звено, без которого местное самоуправление трудно настроить на «волну» гражданских интересов.

Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, органов местного самоуправления и государственных органов. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись.

По смыслу Конституции РФ механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Категорию «муниципальная власть» использует КС РФ, именуя эту власть публичной. Следовательно, муниципальные образования образуют третий уровень политико-территориальных образований в стране наряду с Российской Федерацией и субъектами РФ. Причем самый близкий к жителям властный уровень.

• [1] Подробнее об этом см.: Коркунов Н. М. Государственное право. Т. II. Часть особенная. СПб., 1909. Отд. 3. С. 488−621.