Специфика закона как правового акта и требования, предъявляемые к его качеству

Закон в силу самой строгости его изложения представляется лучшим техническим способом установления четких норм в эпоху, когда сложность общественных отношений выдвигает на первый план среди всех аспектов правильного решения его точность и ясность.

Рене Давид.

Основные правовые системы современности.

Формально-юридические характеристики закона

Законы можно рассматривать с различных позиций. Прежде всего, закон является юридическим инструментом осуществления определенной политики, урегулирования политических, социальных или экономических противоречий. Кроме того, это юридическое выражение политической воли законодателя, конечный продукт законодательного процесса. Наряду с этим закон — это акт высшего органа государственной власти, принятый в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой и подлежащий конституционному контролю.

Законы представляют собой первичные источники права, обладающие высшей юридической силой. На законодательном уровне осуществляется урегулирование наиболее значимых и стабильных общественных отношений. Соответственно, их предписания являются основой для дальнейшего правового регулирования. В силу этого авторы законопроектов обладают большей свободой выбора, чем те, кто разрабатывает другие нормативные правовые акты. Предлагая новые законодательные решения, лица, осуществляющие законотворчество, в меньшей степени связаны какими-либо иными правовыми предписаниями. Вместе с тем свобода усмотрения разработчиков закона не абсолютна. Они могут принимать решения только в рамках конституционно установленной компетенции органов государственной власти. Они не могут нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также основные права человека и их конституционные гарантии.

В потенциале действие законов распространяется на самый широкий круг лиц. Соответственно, содержание таких правовых актов должно быть понятно и доступно не только специалистам, но и рядовым гражданам. Еще Императрица Екатерина II в своем Наказе комиссии, которая осуществляла подготовку проекта нового Уложения, отмечала:

Законы должны быть писаны простым языком. И уложение, законы в себе содержащее, должно быть книгою весьма употребительною и которую бы за малую цену достать можно было наподобие букваря… Преступления не столь часты будут, чем большее число людей уложение читать и разуметь станут^[1].

Наставления Екатерины II не утратили актуальности и сегодня. Не случайно, спустя века, советский теоретик права А. А. Ушаков, рассматривая особенности законодательного языка, писал: «Чем естественнее, чем проще языковая конструкция, тем совершеннее язык. Тем лучше он отражает законодательную мысль»^[2].

Законы разрабатываются в целях создания новых или изменения действующих правил общего характера. В литературе обращается внимание на то, что для закона характерны более сложная структура, объемность и полнота регулирования, широкая адресность, нормативное разнообразие, предполагающее наличие норм-дефиниций и норм-принципов^[3]. Такие особенности присущи не всем законам, однако в данных правовых документах эти особенности встречаются гораздо чаще, чем в других нормативных правовых актах.

Законы принимаются органами законодательной власти или непосредственно населением на референдуме. Принятие закона парламентом осуществляется в рамках строго формализованной процедуры, регламентирующей порядок реализации законодательной инициативы, работу над текстом в специализированных комитетах палаты, рассмотрение законопроекта и его одобрение на пленарных заседаниях, согласование противоречий между палатами парламента. Каждая стадия законодательного процесса представляет собой совокупность определенных действий (процедур), осуществление которых является необходимым условием перехода к следующему этапу. При этом наиболее важные аспекты законодательного процесса определены на конституционном уровне (ст. 104—108 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что соблюдение этой процедуры является существенным процессуальным элементом надлежащего порядка принятия актов, гарантирующего соответствие их содержания реальному волеизъявлению представительного органа^[4]. По мнению российских конституционалистов, стабильная нормативная регламентация законодательного процесса обеспечивает качественный уровень подготовки нормативного акта, возможность учета мнения представителей различных политических сил в целях максимального обеспечения интересов разнообразных социальных групп, а также эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества^[5].

Как правило, законодательный процесс отличают публичный характер, прозрачность процедуры обсуждения и утверждения предлагаемого акта. Законопроекты размещаются на сайтах органов государственной власти, многие из этих актов публикуются и обсуждаются в средствах массовой информации, значительный круг лиц участвует в их доработке. Так, проект второй части ГК РФ^[6] был опубликован в газете, выпущен отдельным изданием с комментариями разработчиков по главам, неоднократно обсуждался в ходе парламентских слушаний, проводившихся в ряде российских городов (например, в Москве, Нижнем Новгороде и Магнитогорске). В 2011 г. решением Президента РФ было признано целесообразным вынесение проектов федеральных законов, затрагивающих основные направления социально-экономического развития страны, на общественное обсуждение с использованием сети Интернет в целях обеспечения учета общественного мнения при их подготовке^[7].

Вместе с тем многообразие субъектов, участвующих в доработке текста законопроекта, приводит не только к позитивным, но и к негативным последствиям. Разработчики законопроекта могут представить качественный и сбалансированный документ, однако велика вероятность того, что в результате внесения многочисленных поправок^[8] разными лицами текст законопроекта существенно изменится. Иногда это приводит к утрате концептуальной целостности, нарушению внутренней логики, единообразия стиля и языка документа. По мнению ряда экспертов, в российских условиях поправки, как правило, не улучшают, а ухудшают текст, подготовленный специалистами, в связи с чем последствия принятия такого закона становятся еще менее предсказуемыми^[9].

• [1] Сочинения Императрицы Екатерины II // Антология мировой правовой мысли. В 5 т. T. 4. Россия XI—XIX вв. М., 1999. С. 332— 333.
• [2] Ушаков А. А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967. С. 158—159.
• [3] См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учебнопрактич. и справочное пособие. М., 1999. С. 96.
• [4] См.: Постановление Конституционного Суда от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов“» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан (пункт 7 мотивировочной части).
• [5] См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практич. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 63.
• [6] Гражданский кодекс РФ: часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.
• [7] См.: Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»; Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» .
• [8] Как показывает практика, внесение значительного числа поправок в первую очередь характерно для процесса рассмотрения кодифицированных актов. На стадии подготовки проектов важнейших кодексов к рассмотрению в Государственной Думе во втором чтении поступило 412 поправок к части первой ГК, 550 предложений субъектов законодательной инициативы, обобщенных в 211 поправок, к части второй ГК, 80 поправок к части третьей ГК, 3066 поправок к УПК, около 1000 поправок к ГПК, более 2000 поправок к АПК, около 2000 поправок к Жилищному кодексу. Цит. по: Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд. М., 2009. С. 45—56.
• [9] См.: Исаков В. Б. Оценка законодательства: теоретические аспекты // Оценка законов и эффективность их принятия. Материалы международного семинара. 16—17 декабря 2002 года, г. Рязань // duma.gov.ru.