Особенности административного права Китая

Общественные отношения, выступающие предметом регулирования административного права Китая, подвергаются значительным изменениям по мере того, как модель «социализма с китайской спецификой» преобразуется в направлении сокращения сферы государственного руководства, уменьшения степени его централизации.

К основным источникам административного права Китайской Народной Республики (КНР) относятся Конституция 1982 г., основанные на ней законы, определяющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе административных) органов, а также нормативные акты органов государственной власти и государственного управления (в китайской терминологии — государственных административных органов) различных уровней, совместные нормативные акты государственных административных органов и руководящих органов Компартии Китая и общественных организаций. Совместные нормативные акты могут приниматься двумя и более административными органами.

Конституция определяет место государственных административных органов в государственном механизме КНР, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. Государственные административные органы на всех уровнях формируются выборными представительными органами и подотчетны им.

К законам, содержащим административно-правовые нормы, относятся Закон об организации Государственного совета КНР 1982 г. и Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней 1982 г.

Административно-правовые нормы содержатся в законах, принимаемых Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоянным комитетом. К ведению Государственного совета (Госсовета — правительства КНР) относится издание административно-правовых актов, которые составляют значительный массив источников административного права КНР, являются одним из важных средств регламентации государственной деятельности, направленным на обеспечение согласованного и эффективного функционирования государственного аппарата, стабильности и сплоченности государства, успешного продвижения реформ и модернизацию экономики.

Административно-правовые акты — это общее название актов, разрабатываемых Госсоветом. По юридической значимости они следуют за общегосударственными законами и стоят выше местных законов и ведомственных актов, имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из указанных актов перед официальным утверждением проходит экспертную проверку в Правовом управлении Госсовета.

К источникам административного права КНР относятся также распоряжения, инструкции, положения, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами, локальные нормативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей либо их постоянными комитетами и местными народными правительствами. Местные собрания народных представителей провинций и городов центрального подчинения, их постоянные комитеты могут издавать местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам, с последующей их регистрацией в Постоянном комитете Всекитайского собрания народных представителей. В качестве примера можно привести Положение об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении, принятое 11 апреля 1992 г.

В районах национальной автономии органам самоуправления предоставлено право издавать отдельно действующие положения и положения об автономии также с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП.

Система государственного управления КНР в центре и на местах базируется на принципах, характерных для большинства стран социалистической системы. Основу государственного аппарата составляют массовые представительные организации типа Советов — собрания народных представителей, которые формируют органы государственного управления общей компетенции. Высшим представительным органом в КНР является Всекитайское собрание (съезд) народных представителей, которое формирует Центральное народное правительство — Государственный совет.

Госсовет проводит заседания в полном составе (пленарные заседания) или в составе Постоянного бюро (комитета), в которое, кроме премьера и его заместителей, входят члены Госсовета и начальник секретариата, т. е. в этом случае в заседаниях не участвуют министры и председатели комитетов, не являющиеся членами Госсовета.

Госсовет осуществляет руководство деятельностью центральных отраслевых административных органов — министерств, госкомитетов и ведомств; устанавливает конкретное разграничение полномочий между центральными государственными административными органами и соответствующими органами провинций, автономных областей и городов центрального подчинения; наделен правомочиями изменять или отменять ненадлежащие распоряжения, инструкции и положения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных органов различного уровня.

Модель административного управления КНР сложилась на базе плановой экономики, но, благодаря начатой реформе во всех областях социально-экономической жизни, произошли значительные изменения: старая плановая модель экономики уходит в прошлое, в ведении правительства остаются общее планирование (на макроуровне), обеспечение проведения в жизнь единых политических установок, координация, осуществление надзора и контроля.

В настоящее время работа министерств и комитетов (хотя некоторые из них и сохранили прежние названия) переориентирована главным образом на разработку планов, координацию, оказание услуг (например, информационных и консультационных) и контроль. Одновременно произошла перестройка ряда учреждений при Госсовете: некоторые из них слились с министерствами или госкомитетами, став их структурными частями, другие сохранились, но с меньшим по численности аппаратом и измененными функциями.

В составе Госсовета были сохранены (либо вновь образованы) подразделения, осуществляющие регулирование и контроль на макроуровне; управление общественными службами; отвечающие за жизненно важные для всего народного хозяйства базовые отрасли и новые технологии. И в отношении сохраненных, и в отношении вновь созданных министерств (комитетов) предусмотрены перестройка функций, сокращение сферы администрирования и передача полномочий подведомственным предприятиям в соответствии с требованиями рыночной экономики, стимулирование выхода предприятий на рынок. Кроме того, проведено сокращение количества внутриведомственных структур и численности персонала.

Важным шагом в создании регулярной системы государственной службы в КНР стали разработка и принятие Временного положения о государственных служащих, которые выделены из общей категории «кадры». К ним отнесены работники административных органов всех ступеней, за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов. Должности госслужащих разделены на руководящие и не руководящие. Последние перечислены во Временном положении.

Такая система государственной службы является важным этапом перехода от централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов путем экзаменационного отбора. В настоящее время экзамены сдают лишь кандидаты на не руководящие должности. Одновременно действует порядок замещения должностей, предусмотренный Конституцией и законами (например занятие постов министерского уровня), и путем переводов и повышений (так обычно назначаются заведующие отделами и вышестоящими подразделениями административных органов). Государственные служащие, впервые зачисляемые на должности, проходят испытательный срок (один год), в течение которого они обучаются навыкам практической работы. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциального уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы.

В районах национальной автономии и ведомствах по делам национальностей при зачислении на государственную службу приоритет отдается претендентам из национальных меньшинств.

Система государственной службы предусматривает регулярные текущие и итоговые аттестации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годичной аттестации, а результаты годичной аттестации — для поощрений или взысканий, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, перевода на другую работу, присвоения ранга и назначения зарплаты.

Во Временном положении содержатся установления, направленные на устранение влияния родственных отношений. В них говорится, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг другу. Таким государственным служащим нельзя заниматься контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где вышеуказанные родственники занимают руководящие посты (ст. 61). Предусматривается также, что на местах (за исключением правительств в районах национальной автономии) па руководящих должностях уездного и нижестоящего уровней нс должны находиться уроженцы данной местности (ст. 63). Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, предпринимательством, участвовать в иной деятельности, приносящей прибыль.

Временное положение о государственных служащих предусматривает и четкую регламентацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пенсию, отчисления из штатов государственных служащих по собственному желанию или на основании увольнения.

Данные установления успешно применялись в тех подразделениях госаппарата, в которых на уровне эксперимента внедрялась новая система государственной службы еще до официального введения Временного положения.

Согласно Временному положению комплексное управление государственными служащими возлагается на Министерство кадров Госсовета КНР. Оно ответственно и за толкование данного Положения.

Классификация актов субъектов административной деятельности осуществляется на основе юридических свойств актов управления, непосредственно связанных с формами управления. В зависимости от этого акты разделяются на нормативные и индивидуальные, именуемые также «принятием конкретных административных мер». Еще одним критерием при классификации служит правовое положение субъектов административной деятельности и объем их компетенции. В соответствии с этим выделяются акты, действующие в общенациональном и местном (локальном) масштабах. По форме они делятся на письменные и устные. Акты субъектов государственного управления классифицируются на нормоустанавливающие и определяющие порядок проведения в жизнь соответствующих актов, а также на акты для внутреннего и акты для внешнего применения. К первым относятся акты, регламентирующие административноправовые отношения в рамках системы органов государственного управления, а также устанавливающие порядок деятельности того или иного органа; ко вторым — акты, регулирующие административно-правовые отношения между органами государственной администрации и гражданами.

В КНР отсутствует специальная система органов административной юстиции, однако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (коллегии) по административным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел. Сессией ВСНП в 1989 г. принят Административно-процессуальный кодекс КНР. Ранее принятый в экспериментальном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рассмотрению административные дела. Тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административным делам. До введения в действие Административнопроцессуального кодекса было принято множество законов и административно-правовых актов, установивших правовые нормы, служившие основанием для административного производства по обращениям граждан и организаций.

В соответствии с Административно-процессуальным кодексом, законодательно закрепившим виды административных дел, рассматриваемых народными судами, последними принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных органов и их должностных лиц, нарушающих законные права и интересы граждан и юридических лиц.

Кодекс определил и круг административных дел, не подсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным путем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончательной инстанции, и некоторые другие.

Основные принципы административного процесса сообразуются с провозглашенными общими принципами производства в народных судах КНР, к которым относятся: законность в деятельности судебных органов; независимость судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласность рассмотрения административных дел в производстве по двум инстанциям. Запрещается подмена судами административных органов в вопросах целесообразности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в нем.

Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство административных дел рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. Важным моментом процессуального регулирования административного судопроизводства является установление юридических гарантий рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений. Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим лицом компенсации за ущерб, причиненный действием либо бездействием административного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обращением в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возможность обращения в народный суд.

Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Государственные служащие могут направлять обвинительные представления относительно действий административных органов и соответствующих руководящих работников, нарушивших их законные права и интересы, в вышестоящие административные органы или в административно-контрольные органы.

Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибочность решений, то государственные административные органы должны исправить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих, то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени, принести свои извинения. В случаях, когда служащим нанесен экономический ущерб, указанные органы должны нести ответственность за его возмещение.

Вместе с тем в случае нарушения государственными служащими установлений Временного положения государственными административными органами принимаются меры воздействия в виде критики, перевоспитания или административного взыскания (ст. 86 Временного положения)^[1].

• [1] Подробнее см.: Хаоцай Л. Очерки современного административного права Китая. М.: Книгодел, 2010.