Федеральные органы исполнительной власти: их система и структура

В Конституции закреплены понятия системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Так, п. «г» ст. 71 Конституции устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Однако о структуре федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминается только в связи с назначением Председателя Правительства РФ. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Как же соотносятся понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти? Эти понятия соподчинены. Система свое содержание раскрывает через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система есть результат объединения структурных образующих ее единиц в единстве и целостности. Понятие «структура» означает «строение, внутреннее устройство» .

В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Закона о Правительстве РФ, других федеральных законов и указов Президента РФ.

В марте 2004 г. в Российской Федерации началась широкомасштабная административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Первым нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В этом Указе были определены направления реализации реформы, установлены основные термины и понятия, по-новому определяющие деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Так, согласно этому Указу в систему федеральных органов исполнительной власти включены:

Федеральное министерство;

федеральная служба;

федеральное агентство.

Согласно данному Указу созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах:

в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства;

предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти;

каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ (правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом);

федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Федеральные министры вправе давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания, приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

В ряде областей, определенных Президентом РФ, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ).

Весьма важно отмстить и то, что в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649, предусматривается две группы федеральных органов исполнительной власти:

объединенных подведомственностью соответствующим федеральным министерством и осуществляющих государственное управление в соответствующей области (например, Министерство финансов РФ и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство);

самостоятельных и не подведомственных федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и ряд других).

В связи с этим Президент РФ и Правительство РФ напрямую осуществляют руководство федеральными органами исполнительной власти, неподведомственными федеральным министерствам, и через федеральных министров — деятельностью федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам.

Правовое положение федеральных органов исполнительной власти характеризуется следующими основными чертами (функциями):

федеральное министерство:

• а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
• б) па основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
• в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Эти ограничения функций министерства не распространяются на функции по управлению имуществом, закрепленным за министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов, а также вопросов организации деятельности министерства и его структурных подразделений;
• г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представлению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств проекты положений о них, предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников в них подведомственных федеральных органов исполнительной власти, вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных федеральных органов исполнительной власти;
• д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов;

федеральная служба:

• а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба, но надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
• б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
• в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг; федеральное агентство:
• а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;
• б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
• в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства.

Таким образом, созданная в настоящее время система государственного управления предусматривает разделение в соответствующей области деятельности функций и полномочий федерального министерства и других федеральных органов исполнительной власти. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их функций и полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, определяются их регламентами. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.

Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти определяются Конституцией (ст. 80, 83, 90, ПО, 112, 114 и 115) и на ее основе — Законом о Правительстве РФ и указом Президента РФ, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов. Понятие структуры федеральных органов исполнительной власти содержится в ст. 112 Конституции. Из этой статьи следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и включает в себя три основных блока.

В первый блок входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

Во второй блок входят федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Руководство данными федеральными службами и федеральными агентствами Правительство РФ осуществляет через федеральные министерства, которым они подведомственны.

В третий блок входят федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет непосредственно Правительство РФ.

Особенностью данной структуры органов исполнительной власти, отличающей ее от ранее существовавшей как в Российской Федерации, так и в СССР, является то, что большинство федеральных органов исполнительной власти соподчинены и подведомственны по областям государственного управления соответствующим министерствам. Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области обороны (Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство по поставкам вооружения военной, специальной техники и материальных средств и Федеральное агентство специального строительства), подведомственны Министерству обороны РФ.

Структура включает в себя следующие федеральные органы исполнительной власти.

Т. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство внутренних дел РФ;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ;

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

Министерство обороны РФ;

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции РФ;

Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

Служба внешней разведки РФ (федеральная служба); Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба);

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба);

Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба);

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения;

Федеральное медико-биологическое агентство; Министерство культуры РФ;

Федеральное архивное агентство;

Федеральное агентство по туризму; Министерство образования и науки РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

Федеральное агентство по делам молодежи; Министерство природных ресурсов и экологии РФ; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды:

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и торговли РФ;

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

Министерство РФ, но развитию Дальнего Востока; Министерство регионального развития РФ;

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

Федеральное агентство связи; Министерство сельского хозяйства РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральное агентство по рыболовству;

Министерство спорта РФ; Министерство транспорта РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

Федеральное агентство воздушного транспорта;

Федеральное дорожное агентство;

Федеральное агентство железнодорожного транспорта;

Федеральное агентство морского и речного транспорта; Министерство труда и социальной зашиты РФ;

Федеральная служба по труду и занятости; Министерство финансов РФ;

Федеральная налоговая служба;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральное казначейство (федеральная служба); Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по аккредитации;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по интеллектуальной собственности;

Федеральное агентство, но государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Министерство энергетики РФ.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная служба государственной статистики;

Федеральная миграционная служба;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба по оборонному заказу;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральная служба по финансовым рынкам;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

Федеральное космическое агентство;

Федеральное агентство по обустройству Государственной границы РФ.