Полномочия и компетенция государственных служащих

Поскольку фактическая деятельность государственных органов невозможна без использования определенных прав и выполнения определенных обязанностей, то функции органов органически связаны с государственновластными полномочиями (правами и обязанностями). Административноправовой формой этих прав и обязанностей является компетенция органов исполнительной власти.

Вопрос о соотношении функций и компетенции органов управления длительное время дискутировался в административно-правовой литературе, причем своими корнями эта дискуссия уходит в советский период. Доминировали две основные позиции.

Мнение специалиста

По мнению И. Л. Бачило, функции входят как составные элементы в компетенцию органов исполнительной власти и определяют, что делает орган. Таким образом, функции следует рассматривать как правовое явление^[1].

Г. М. Шамарова утверждала, что в качестве элементов компетенции органа управления выступают не сами функции как таковые, а возложенные непосредственно на него, во-первых, общее право (управляемого объекта) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции, а во-вторых, комплекс конкретных нрав и обязанностей (полномочий), которые необходимы для реализации этих функций^[2].

Дальнейший анализ данного вопроса подтвердил вывод о том, что функции не тождественны полномочиям, а выражаются путем правового закрепления (регламентации) последних. Итак, по своей природе компетенция органов исполнительной власти — это юридическое отражение (опосредование) возложенных на них функций в специальных, так называемых компетенционных (или статусных), нормативно-правовых актах путем закрепления целей, задач и необходимого для их реализации комплекса прав и обязанностей, т. е. государственно-властных полномочий.

Полномочия указывают на то, какие права и обязанности имеет орган исполнительной власти для решения определенных компетенцией целей и задач. В нормативно-правовых актах, закрепляющих полномочия органов исполнительной власти, наряду с терминами «право» и «обязанность», используются термины «задача», «функции», «обязательства» и «ответственность». К тому же закрепляются определенные принципы и процедуры, устанавливающие порядок осуществления предоставленных органам полномочий.

В содержании компетенции могут быть предусмотрены возможности органа исполнительной власти или должностного лица по своему усмотрению выбирать тот или иной вариант использования предоставленных прав и обязанностей. Это особая часть полномочий органов исполнительной власти, требующая отдельного рассмотрения.

Предоставление органу исполнительной власти или должностному лицу права самостоятельного выбора варианта поведения, решения или предполагаемых последствий правовой нормы наиболее отчетливо проявляется через институт административного (или свободного) усмотрения.

Административное усмотрение имеет место в тех случаях, когда правовое предписание, без установки конкретного варианта действий, наделяет орган определенной степенью свободы в решении конкретного дела и принятии соответствующего решения и означает возможность выбора в пределах, установленных правовыми нормами. Правовые нормы могут определять цели, задачи и компетенцию органов, решающих тот или иной вопрос, но не регламентируют самого содержания решения или делают это в очень абстрактной форме, предоставляя органу или должностному лицу возможность самим определять в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых можно совершать предусмотренные нормой действия.

Динамический характер исполнительно-распорядительной деятельности требует широкого пространства в правовом регулировании дозволенного поведения и возможных вариантов последствий. Учитывая это, все чаще используются нормы-принципы и нормы-цели (например, принципы государственной службы). В этих нормах предписания государства не конкретизированы, а имеют оценочный характер.

Степень определенности административно-правовой нормы позволяет выделить определенные виды административного усмотрения.

Административное усмотрение первого вида связано с ситуацией, когда норма материального права, устанавливая возможные варианты решений, оставляет на усмотрение органа (должностного лица) выбор одного из этих вариантов (например, выбор одного из предусмотренных санкцией правовой нормы мер воздействия на лицо, совершившее административное правонарушение). В этом случае усмотрение может проявляться как в оценке юридического факта, так и в выборе одного из видов взысканий. Но при этом, к примеру, выбор взыскания ограничивает усмотрение органа (должностного лица) санкцией, предусмотренной соответствующей нормой. На выбор взыскания влияют результаты оценки юридического факта, личности правонарушителя и других обстоятельств дела. Таким образом, административное усмотрение первого вида, предоставляя определенную достаточно широкую свободу органу (должностному лицу), все же ограничивает свободу его выбора определенными рамками.

Административное усмотрение второго вида имеет место в тех случаях, когда норма права уполномочивает орган или должностное лицо действовать по собственному усмотрению при реализации предоставленных ему полномочий. Речь идет о полномочиях органов по предоставлению гражданам определенных субъективных прав.

Примером административного усмотрения второго уровня может быть усмотрение органов исполнительной власти местного уровня:

• — предоставлять несовершеннолетним, студентам, пенсионерам права на бесплатное и льготное пользование объектами культуры и спорта;
• — устанавливать гражданам льготы в оплате за содержание детей в школах-интернатах, за питание детей-сирот в школах;
• — оказывать помощь определенным категориям граждан;
• — устанавливать льготы на пользование муниципальным транспортом и пр.

В перечисленных ситуациях наступление указанных правовых последствий не связывается с конкретными условиями, обозначенными правовой нормой. Установление этих условий и окончательное решение зависит от соответствующего органа, хотя оно не должно выходить за пределы его полномочий.

Административное усмотрение третьего вида связано с оценкой публичного интереса и субъективной интерпретацией оценочных понятий, таких как целесообразность, необходимость и обоснованность. В глобальном смысле каждое предписание либо решение органов исполнительной власти, их должностных лиц с соответствующей компетенцией содержит какую-то долю свободного усмотрения.

Еще один вид административного усмотрения вытекает из материальных норм права, которые органы исполнительной власти конкретизируют не в форме правового акта, а в форме чисто организационной или материально-технической деятельности. Такая деятельность урегулирована правом лишь в своей основе. Этот вид деятельности связан с широким применением административного усмотрения.

В современных правовых государствах, в том числе и в России, основополагающими являются нормы права, устанавливающие публичные задачи для административных органов, которые выполняются с помощью материально-технической или чисто организационной деятельности; при этом наблюдается тенденция к их расширению. Это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти не упускают случая расширить свои полномочия, чтобы использовать их для эффективного воздействия на управляемые общественные отношения и процессы.

Расширение полномочий и компетенций органов исполнительной власти тесно связано с определением качества служебной деятельности данных органов и должностных лиц. Практика управления (не только в государственной деятельности, но и в организационной деятельности иных структур) показывает, что предоставление широких полномочий без достаточного контроля и тщательно проработанной системы надзора за деятельностью структуры часто приводит к злоупотреблениям и профессиональной некомпетентности. Особенно актуально это в случае реализации так называемых дискреционных полномочий.

Полномочия по реализации административного усмотрения, когда они не предусматривают обязанности органа согласовывать (в любой форме) свои решения с любым другим субъектом, называются дискреционными полномочиями. Наделяя орган такими полномочиями, законодатель, как правило, использует глагол «может», тем самым отдавая окончательное решение на откуп самого органа, ограничивая при этом контроль над деятельностью органа в момент принятия решения. Дискреционная норма наделяет властный орган или его должностное лицо дискреционным правом — свободой действовать по своему усмотрению^[3]. Принимаемые органом (должностным лицом) решения в пределах дискреционных полномочий могут быть оспорены в рамках прокурорского надзора или в судебном порядке, в отдельных случаях действие такой нормы может быть остановлено по решению вышестоящего органа, которому подчиняется орган исполнительной власти или должностное лицо.

Сегодня дискреционными полномочиями достаточно широко наделены органы исполнительной власти, что в определенной степени объясняется многообразием и творческим характером исполнительно-распорядительной деятельности. Так, дискреционные полномочия могут касаться политической, дипломатической и военной сфер, проявляться во время прохождения государственной службы лицом, при установлении розничных цен в рамках общей регламентации ценообразования. При этом следует принимать во внимание справедливое замечание известного французского ученого Г. Брэбана о том, что даже при формальном существовании дискреционного права свобода администрации стеснена целым рядом ограничений, она осуществляется в рамках законности и поэтому не является полной и бесконтрольной.

В современных условиях широкая практика осуществления дискреционных полномочий органов исполнительной власти нередко порождает сложные ситуации, в связи с чем возникает острая необходимость установления механизмов контроля за их реализацией, особенно когда они касаются прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, ведь органы власти своими актами конкретизируют права и свободы граждан, юридических лиц и возлагают на них определенные обязанности. Например, дискреционные полномочия реализуются при лицензировании определенного вида деятельности, при регистрации субъектов предпринимательской деятельности, при легализации общественной или религиозной организации, когда органы уполномочены или подтвердить их право, или отказать им в предоставлении такого права. На основании дискреционных полномочий орган обосновывает отказ выдать гражданину загранпаспорт или визу иностранному гражданину или лицу без гражданства.

Итак, любой адресат решения, принятого на основе административного усмотрения, имеет право на справедливое решение дела о соответствии адресованного ему решения всем общеобязательным правовым предписаниям, Конституции Российской Федерации и закрепленным в ней принципам и ценностям. Поэтому для обеспечения надежной и эффективной защиты прав граждан и для укрепления правового государства не должно быть никаких ограничений для контроля за реализацией органами исполнительной власти дискреционных полномочий.

Одним из вариантов такого контроля, свидетельствующих о высоком уровне демократизма, является общественный контроль деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц. В настоящий момент общественный контроль деятельности органов исполнительных органов является скорее декларативным, нежели реально осуществимым. При этом даже контроль деятельности государственных органов со стороны СМИ, несмотря на предпринимаемые государством меры, не реализуется в полном объеме.

• [1] Труды Института государства и права Российской Академии наук. Проблемы информационного права / отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Ин-т гос. и права АН, 2009. С. 146.
• [2] Шамарова Г. М. Основы государственного и муниципального управления. М.: МФПУ Синергия, 2013. С. 44.
• [3] Авакьян С. А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 204.