Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении

В мировой практике именно местные, локальные формы гражданского участия признаются наивысшим критерием демократии и одновременно мощнейшим фактором ее развития.

Древнейшие способы участия граждан в управлении местными делами демонстрирует полисная демократия, реализованная в Афинах. Следует отметить, что грек, обладавший статусом гражданина, был не просто вправе, но и обязан участвовать в управлении делами полиса. В противном случае его ожидало общественное порицание или даже изгнание из общины. Укрупнение государств, количественный рост аппарата управления неизбежно приводили к дистанцированию власти от общественности, выхолащиванию форм подлинного гражданского участия на государственном уровне. Вот почему в современных демократически развитых странах именно местное самоуправление становится едва ли не единственной ареной для реализации политических прав граждан, где можно и нужно добиваться конкретных результатов в ходе непосредственного, непрерывного, рабочего взаимодействия с властью.

Действующее российское законодательство предусматривает 11 форм непосредственного участия местного населения в решении вопросов местного значения: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; собрание делегатов граждан (конференция); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления. Помимо указанных могут быть реализованы и иные формы гражданского участия, в случае если они не противоречат действующему федеральному и региональному законодательству и основаны на принципах законности и добровольности.

Местный референдум проводится на территории муниципального образования либо его части с целью решения вопросов местного значения непосредственного населением.

Решение о назначении местного референдума принимает представительный орган муниципального образования по инициативе граждан муниципального образования, избирательных либо иных общественных объединений, имеющих право участвовать в выборах и (или) референдумах, а также по совместной инициативе местного парламента и главы муниципального образования.

Граждане либо общественные объединения должны собрать в поддержку своей инициативы подписи жителей данного муниципального образования в количестве, установленном «профильным» региональным законом, но не менее 5% от численности местного населения.

Местная легислатура назначает дату проведения референдума не позднее месяца со дна поступления соответствующих документов о проведении референдума. В случае если референдум не назначен в течение месяца, инициаторы его проведения, а также органы власти, избирательная комиссия субъекта РФ либо прокурор субъекта РФ вправе обратиться в суд. Тогда дата референдума назначается судом.

Референдум проводится соответствующим органом (обычно муниципальной либо региональной избирательной комиссией) на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления местных жителей, обладающих избирательным правом, при тайном голосовании. Решение, принятое на местном референдуме, обязательно публикуется (обнародуется), не нуждается ни в чьем одобрении и подлежит обязательному исполнению на соответствующей территории. При этом органы местного самоуправления обязаны организовать исполнение народной воли.

Вместе с тем результаты референдума (как и само решение о его проведении) граждане, органы местного самоуправления, прокурор и иные уполномоченные федеральным законом органы государственной власти имеют право обжаловать в суд.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания членов местной легислатуры, а также главы и иных должностных лиц муниципального образования.

Основы механизма подготовки, организации и проведения выборов, порядок подсчета голосов и подведения итогов избирательной кампании, а также гарантии избирательного права граждан устанавливаются «профильным» законодательством — федеральными законами от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» .

Однако вид избирательных систем, которые могут применяться на муниципальных выборах, а также порядок их применения устанавливаются региональным законодательством. В свою очередь, каждое муниципальное образование в рамках правил, установленных субъектом РФ, выбирает удобный ей тип избирательной системы.

Для муниципальных районов и городских округов с численностью депутатов местного представительного органа не более 20 чел. не менее половины местных парламентариев должны избираться по пропорциональной избирательной системе от политических партий. Такого ограничения не существует на уровне городских и сельских поселений с численностью менее 3000 чел., а также тех муниципальных образований, численность депутатов которых не превышает 15 чел.

В то же время, как указывалось выше, действующее законодательство запрещает применять институт отзыва депутата, в случае если хотя бы часть членов местного представительного органа избирается по спискам. Все это существенно ограничивает область применения процедуры отзыва депутата, поскольку в Российской Федерации па сегодняшний день не существует представительных органов местного самоуправления, полностью сформированных из депутатов-одномандатников.

Сход граждан является альтернативой деятельности представительного органа местного самоуправления на территории небольших поселений, населенных пунктов, межселенных территорий численностью не более 100 чел. В ведении схода граждан находятся вопросы исключительной компетенции местной легислатуры. Сход правомочен при участии и нем не менее половины местного населения, обладающего избирательным правом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало не менее половины пришедших граждан. Созывается сход главой муниципального образования либо по инициативе местного населения численностью не более 10 чел. Решения, принятые на сходе граждан, обязательно публикуются (обнародуются) и подлежат исполнению органами местного самоуправления.

Как свидетельствует региональная статистика, по состоянию на 1 января 2012 г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан в 120 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 46 таких муниципальных образований расположены в Республике Татарстан, 33 — в Дальневосточном федеральном округе, 25 — в Сибирском федеральном округе^[1].

Правотворческая инициатива — это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления. С такой инициативой может выступать группа граждан, минимальная численность которой устанавливается решением представительного органа местного самоуправления и не должна превышать 3% от числа местных жителей, обладающих избирательным правом. Механизм реализации правотворческой инициативы граждан устанавливается специальным актом представительного органа местного самоуправления, а в случае отсутствия такого акта — Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Проект внесенного гражданами муниципального правового акта должен быть обязательно рассмотрен органом местной власти в течение не более чем трех месяцев со дня внесения. Принятое по результатам рассмотрения акта решение в обязательном порядке доводится до сведения инициативной группе граждан, которые могут изложить свою позицию в ходе рассмотрения акта.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — это способ и форма самоорганизации граждан по месту жительства для осуществления своих инициатив по решению вопросов местного значения па части территории муниципального образования. Такими территориями могут быть: многоквартирный жилой лом, группа жилых ломов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

TOC имеет свой устав и может являться негосударственной некоммерческой организацией.

Для регистрации TOC необходимо обратиться в местную администрацию, собрать соответствующие документы, подготовить проект устава. Устав регистрирует уполномоченный на то орган местного самоуправления (обычно это администрация муниципального образования). Представительный орган местного самоуправления устанавливает границы осуществления TOC.

Самоуправление на части территории муниципального образования реализуется либо путем проведения сходов, конференций граждан, либо путем учреждения специальных органов, которые избираются гражданами.

Собрание граждан правомочно, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет.

Конференция граждан правомочна, если в ней участвуют не менее двух третей делегатов, избранных на общем собрании граждан.

Собрания и конференции являются высшими органами TOC и реализуют полномочия, касающиеся: принятия устава TOC, внесения в него изменений и дополнений; избрания органов TOC и установления их структуры, рассмотрения и утверждения отчетов об их деятельности; определения основных направлений деятельности TOC.

В компетенцию органов TOC включается:

• • представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;
• • обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
• • осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории, удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан. Решать данные вопросы TOC вправе, лишь имея статус юридических лиц, путем как привлечения средств местных жителей, так и заключения договоров с органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
• • внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов. Такие законотворческие инициативы подлежат обязательному рассмотрению соответствующими муниципальными органами.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает перечень обязательных разделов устава TOC, запрещая органам местного самоуправления устанавливать дополнительные требования к содержанию устава. В то же время порядок организации и осуществления TOC, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования либо нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

По оценкам современных исследователей, эффективность TOC в современной России зависит от многих факторов, таких как: наличие статуса юридического лица, сфера деятельности, активность местных жителей, финансовая и материально-техническая независимость от местной администрации, юридическая грамотность и гражданственность органов TOC. Особенно активны TOC, например, в Волгоградской и Ростовской областях, где проводятся ежегодные выставки гражданских инициатив, учреждаются региональные премии наиболее успешных органов самоуправления в различных сферах общественной самодеятельности. Вместе с тем в ряде крупных городов России создание TOC может блокироваться либо фальсифицироваться местной администрацией. Столь «пестрая» практика свидетельствует о необходимости дальнейшей нормативно-правовой регламентации института TOC на региональном и местном уровнях.

Публичные слушания — это организация участия населения в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проводят публичные слушания глава местной администрации, представительный орган местного самоуправления либо местные жители.

На публичные слушания должны выноситься:

• 1) проект устава муниципального образования и проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
• 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
• 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и проекты межевания территорий, правил благоустройства территорий, а также иные смежные вопросы;
• 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

В случаях, когда устав муниципального образования корректируется в части вопросов местного значения и полномочий по их решению в результате изменения Конституции РФ или федерального законодательства, проведение публичных слушаний не требуется.

Механизм организации и проведения публичных слушаний регламентируется уставом муниципального образования либо соответствующим актом представительного органа местного самоуправления, однако он в любом случае должен предусматривать процедуру заблаговременного оповещения местных жителей о месте и времени проведения слушаний, иные меры, но обеспечению участия жителей в слушаниях.

В российской практике слушания являются сравнительно новым публичным институтом, реализация которого варьируется в зависимости от региональных традиций. Например, в г. Новосибирске практикуется единовременное приглашение общественных деятелей — руководителей НКО. TOC и товариществ собственников жилья (ТСЖ) и представление им проекта нормативного акта. В ряде регионов (г. Смоленск, Красноярск, Северодвивск и др.) создается общественная палата из представителей некоммерческих организаций, которая и проводит тематические общественные слушания. Признанной формой публичных слушаний за рубежом является жюри граждан (широко практикуется в США, Великобритании, Японии, ФРГ, Израиле, Польше). Это процедура привлечения обычных людей к разработке и принятию решений органами местного самоуправления. Гражданское жюри формируется из местного населения по процедуре репрезентативной выборки. Оно в течение нескольких дней изучает существо дела, но материалам, представленным экспертами, разрабатывает и обсуждает альтернативы решения, а затем выносит вердикт с рекомендациями и пояснениями. Решение жюри официально оглашается и публикуется.

Собрание и конференция граждан возможные формы информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления TOC.

Собрание правомочно принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также выбирать конференцию, т. е. своих представителей для взаимодействия с органами местной власти. В случае формирования TOC на части территории муниципального образования собрание и конференция граждан осуществляют и иные функции, прописанные в уставе TOC. Принятые обращения в обязательном порядке должны быть рассмотрены соответствующими местными органами власти с направлением письменного мотивированного ответа. Итоги собрания граждан подлежат обязательному официальному опубликованию.

Результативность собрания граждан как института прямой демократии во многом зависит от степени регламентации данного способа самоорганизации в уставе муниципального образования.

Важной и, к сожалению, пока не распространенной формой непосредственной демократии в России является опрос граждан. Он проводится на всей территории муниципального образования или на ее части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений местной и государственной власти. В опросе могут участвовать все жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

В случае если опрос касается вопросов местного значения, он проводится по инициативе представительного органа местного самоуправления; когда речь идет об учете мнения граждан при реализации права собственности на земли регионального и межрегионального значения, опрос проводится парламентом субъекта РФ. Финансирование на подготовку и проведение опроса граждан осуществляется из средств бюджета инициатора мероприятия.

Решение о проведении опроса, а также о его пели принимается местным представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования. Данное решение должно содержать: дату и сроки проведения опроса; формулировку предлагаемых вопросов; методику проведения опроса; форму опросного листа; сведения о минимальной численности жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть осведомлены о мероприятии не позднее чем за 10 дней до его проведения.

Опрос граждан — новый для России элемент первичной демократии, который позиционировав в законодательстве как социологический инструмент выяснения позиции местных жителей, но конкретному вопросу. При этом опрос отделен от консультативного голосования (собрание или конференция граждан) как по методам, так и по результатам.

Важным и наиболее распространенным на практике муниципального самоуправления методом гражданского участия является работа с индивидуальными и коллективными обращениями граждан. Порядок и сроки работы с обращениями граждан определены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Обращения от граждан и их организаций поступают в приемную местной администрации и далее направляются соответствующему специалисту либо должностному лицу муниципального образования. Последние в установленные сроки должны дать мотивированный ответ в письменной форме, а также принять в случае необходимости определенные меры. Письменное обращение должно обязательно иметь необходимые реквизиты (адрес, фамилию, имя, отчество обратившегося, а также существо обращения), в противном случае оно рассматриваться не будет. Устные обращения граждан рассматриваются в ходе личного приема сотрудниками администрации либо представительного органа муниципального образования в соответствии с утвержденным графиком. Помимо личного приема граждан и работы с письменными обращениями органы местного самоуправления активно налаживают с местными жителями взаимодействие по сети Интернет, организуя сайты либо порталы администраций муниципального образования, которые содержат полезную информацию, сведения о проводимых мероприятиях, располагают электронными приемными граждан и удобными интерфейсами для проведения тематических опросов местных жителей. В настоящее время работа с обращениями граждан является самым эффективным средством взаимодействия местных органов власти с общественностью. Она регламентирована и даже стандартизирована не только на уровне муниципальных районов и городских округов, но и на уровне многих поселений.

Российский законодатель подчеркивает, что государственные органы и их должностные липа, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления. Стремление как можно более полно реализовать данную установку составляет смысл и предназначение государственной и местной власти в современной России.

• [1] Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2012. С. 172.