Функции и направления деятельности органов прокуратуры

Определяя понятие прокуратуры, Закон о прокуратуре (ст. 1) раскрывает его сущность указанием на основную функцию — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов. Но при этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». В п. 2 ст. 1 Закона содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления и местного самоуправления, действия органов исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции:

• — надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина названными выше субъектами правоприменения;
• — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
• — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокурор участвует во всех видах судопроизводства и судебных инстанциях. Он уполномочен вносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. При этом прокуроры не осуществляют надзор за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону.

Самостоятельная функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а в судебном производстве — поддержание государственного обвинения.

Функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Надзор за исполнением законов — сложная по содержанию функция прокуратуры, распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений. При этом акты прокурорского реагирования носят информационно-правовой характер. Когда, например, прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управления, он лишь требует от этого органа или иной властной структуры, например вышестоящей инстанции, принять решение по существу установленных им правонарушений и обстоятельств, им способствовавших. Однако решение по протесту или по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания, а также исполнения наказаний полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер и обязательны для исполнения (за исключениями, установленными федеральными законом).

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений (ст. 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре). В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства (или акты): требование, протест, постановление, представление, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают конкретные форму и содержание. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и всех действующих в России законов.

При этом также следует учитывать, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением вступивших в установленном порядке в силу международных договоров РФ.

Уголовное преследование представляет собой процессуальную деятельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК). Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п. 1 ст. 37 УПК). Прокуратура осуществляет эту функцию прежде всего посредством поддержания государственного обвинения в суде, но уголовным делам.

В соответствии с изменениями, внесенными в УПК в 2007 г. в связи с созданием Следственного комитета, сокращены властно-распорядительные полномочия прокурора в отношении действий следователей. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор, в частности, уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Надзорные полномочия прокуроров в отношении органов дознания осуществляются по существу в полном объеме.

Согласно Конституции Генеральный прокурор РФ нс является субъектом права законодательной инициативы. Положения ст. 9 Закона о прокуратуре отчасти компенсируют отсутствие такого права. Участвуя в правотворческой деятельности, Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующие предложения об изменениях и дополнениях, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов.

Конституциями (уставами) ряда субъектов РФ прокурорам предоставлено право законодательной инициативы в соответствующем в законодательном (представительном) органе власти. В частности, уставами (основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и других субъектов РФ соответствующие прокуроры наделены правом законодательной инициативы.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование или разъяснение законам или отдельным их нормам, реализуют ее путем внесения предложений о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, а при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ в связи с обращениями Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) органов субъектов РФ и других компетентных органов регулярно дают заключения на проекты законов и других нормативных правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 171 -ФЗ, прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупционных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении такого акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Координация деятельности правоохранительных органов как функция прокуратуры состоит в обеспечении согласованного взаимодействия правоохранительных государственных структур, наделенных специальными полномочиями в сфере противодействия преступности (дознание, предварительное следствие, ОРД). Координация преследует цель наиболее целенаправленно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация обеспечивает кооперацию, взаимодополнение, сложение сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

В отличие от функций как самостоятельных (но взаимосвязанных и взаимообусловленных) видов деятельности прокуратуры, основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные приоритетные и динамичные направления деятельности прокуратуры с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов относятся:

• — соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления;
• — надзор за исполнением законов, прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля соблюдения законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы);
• — соблюдение прав и свобод человека и гражданина (в том числе несовершеннолетних граждан) федеральными министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В целях обеспечения законности проверок органами государственного и муниципального контроля деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрены дополнительные полномочия прокуроров. Контролирующие органы обязаны при формировании ежегодных планов проверок представлять проекты таких планов в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, который размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет.

Внеплановая проверка субъектов малого и среднего предпринимательства может проводиться контролирующими органами при наличии оснований только после согласования с соответствующим органом прокуратуры.

В последние годы особую актуальность приобрели проверки соблюдения законодательства о приватизации, в сфере налоговых, банковских, кредитно-финансовых и иных отношений.

С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнообразные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это находит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ.

В соответствии с Законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17). Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов и издаются по ключевым вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В связи с возложением на Генеральную прокуратуру ведения государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора, приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры, например: исполнение законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности. Указания могут быть даны на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией управленческих мер разового или краткосрочного характера.

С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, включая управления по федеральным округам, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют порядок, процедуры, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, оружия, вещественных доказательств и др.

Некоторые нормативные указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду не указания по конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, принципиального характера, которые являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений и направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

В связи с принятием Закона о полиции, в ст. 51 Закона о прокуратуре внесены изменения. На Генеральную прокуратуру РФ возложено ведение государственного статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора.

При этом Генеральный прокурор РФ издает приказы по вопросам указанного статистического учета, которые обязательны для органов государственной власти.