Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и иными федеральными законами, международными договорами РФ, нормы которых в своей совокупности образуют правовой фундамент, на котором строится организация и деятельность прокуратуры РФ.

Основным нормативным источником правового регулирования организации и порядка деятельности прокуратуры РФ является Конституция РФ, регламентирующая важнейшие общественные отношения, складывающиеся между гражданином и государством, закрепляющая основы общественного строя, основополагающие положения организации и деятельности государственных органов.

Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ осуществляется по сути единственной статьей Конституции РФ (ст. 129)^[1], в основном закрепляющей положения о назначении на должность прокуроров всех видов и уровней прокуратуры.

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ наименование гл. 7 Конституции РФ изложено в новой редакции — «Судебная власть и прокуратура», а в текст главы внесены изменения, касающиеся определения конституционно-правового статуса прокуратуры РФ. В частности, законодатель отказался от концептуального определения прокуратуры РФ и руководящих положений организации и деятельности прокурорской системы: единства и централизации.

Вместе с тем обозначенные законодательные новации не разрешили основной проблемы, связанной с решением вопроса о месте прокуратуры в структуре государственного механизма, особенностях взаимоотношений с различными ветвями государственной власти.

Согласно ч. 2. ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Процедура назначения на должность Генерального прокурора содержится в Регламенте Совета Федерации и во многом схожа с назначением судей высшего судебного органа.

В Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов РФ. Это повлекло за собой изменения в порядке назначения на должность прокуроров среднего звена (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ, но представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. При этом федеральное законодательство РФ не детализирует особенности самой согласительной процедуры.

В ч. 4 ст. 129 Конституции РФ установлено, что иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором РФ (ч. 4 ст. 129 Конституции РФ).

Законодатель на конституционном уровне закрепил, по сути, только системно-иерархическое построение прокуратуры, оставив при этом неразрешенными многие вопросы, в большей степени связанные с четким определением правового статуса данного органа, его местоположения в структуре государственного механизма.

Основным нормативным правовым актом специального характера в системе правового регулирования организации и деятельности прокуратуры является Закон о прокуратуре.

Принятие данного закона в период формирования государственноправовых институтов России как независимого, суверенного государства, а также особенности экономических, политических и других преобразований в Российской Федерации обусловили ряд принципиально важных положений Закона о прокуратуре. Так, в тексте Закона:

• 1) определено назначение и место прокуратуры в системе государственных институтов России как самостоятельного и независимого органа (системы органов) надзора за исполнением законов;
• 2) впервые изменен характер прокурорского надзора. Если ранее прокурорский надзор трактовался как высший, что в полной мере соответствовало сущности социалистической системы права, то в период формирования российской системы права содержание прокурорского надзора как всеобъемлющего противоречило бы демократическому принципу разделения властей, положенному в основу механизма построения правового государства;
• 3) особое внимание уделяется деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод личности. Необходимость смещения центра тяжести в сторону правозащитной деятельности прокуратуры потребовала сто значительного законодательного расширения и укрепления;
• 4) нашли отражение основные принципы деятельности органов прокуратуры, они приобрели статус общеобязательных, руководящих начал;
• 5) прокуратура определена именно как надзорный орган. Основным ее предназначением является осуществление и реализация надзорной функции;
• 6) установлено важное требование к органам прокуратуры: их деятельность должна осуществляться строго в рамках Конституции РФ, Закона о прокуратуре и других нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, т. е. получил закрепление принцип законности, который в деятельности любого государственного органа (системы органов) должен выступать как доминанта над всеми иными руководящими началами.

В ходе подготовки проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» от 17 ноября 1995 г. не прекращалась острейшая дискуссия, борьба тенденций и мнений о месте и роли прокуратуры РФ в государстве. Одним из важнейших оснований для подобного рода полемики послужило помещение ст. 129 Конституции РФ, посвященной прокуратуре, в гл. 7 «Судебная власть» .

Дополнения, внесенные в Закон о прокуратуре в 1995 г., сводятся к следующему:

• 1) установлено и провозглашено приоритетное положение правозащитной направленности деятельности прокуратуры;
• 2) более четко сформулированы и в ряде случаев расширены пределы прокурорского надзора по его отдельным отраслям;
• 3) получила распространение сила действия «общего» надзора на представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов РФ;
• 4) восстановлена возможность осуществления координационного руководства деятельностью правоохранительных органов, направленная на осуществление мероприятий по борьбе с преступностью. Отметим, что вопрос о целесообразности возложения вновь на прокуратуру данной функции требует отдельного специального и глубокого изучения;
• 5) усилены гарантии от политизации прокуратуры, иными словами, закреплен принцип политической независимости прокуроров;
• 6) нашли отражение социальные и иные гарантии прокурорским работникам;
• 7) обозначены формы участия Генерального прокурора РФ в рамках международного сотрудничества;
• 8) уделено особое внимание защите прав, свобод человека и гражданина посредством включения в Закон о прокуратуре соответствующей самостоятельной главы, в которой определен предмет надзора и полномочия прокурора.

На момент принятия изменений в Закон о прокуратуре в 1999 г. в системе государственного механизма России отсутствовал орган, осуществляющий повседневный надзор за исполнением Конституции РФ. По замыслу разработчиков законопроекта, именно прокуратура должна была обеспечить устранение нарушений Конституции РФ и имела для этого все необходимые правовые средства воздействия.

Суть изменений, внесенных Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-?3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О прокуратуре в Российской Федерации“», заключалась в следующих принципиальных моментах:

1) прокуратура стала органом, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции РФ, поскольку отсутствие законодательно закрепленного прямого указания на такую обязанность вызывало на практике разногласия по этому поводу в отношениях различных государственных структур с должностными лицами;

• 2) были исключены положения, определяющие назначение прокуроров на определенный срок, что, однако, не свидетельствует о том, что благодаря данной поправке прокуроры стали несменяемыми;
• 3) с принятием Закона о судебных приставах, созданием службы судебных приставов и активной реализации ею своих полномочий возникла необходимость включить эту службу в число государственных структур, на которые распространяется надзорная деятельность органов прокуратуры. Однако изменения, внесенные в Закон о прокуратуре в 1999 г., предоставив прокурорам возможность осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами, не наделил их конкретными полномочиями, строго определенными правовыми средствами воздействия, т. е. не установил: предмет надзора; надзорные полномочия; перечень актов реагирования, которые прокурор вправе (обязан) применять, выявив нарушение закона поднадзорным субъектом;
• 4) был введен новый акт реагирования прокурора — предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). Данным шагом законодатель попытался усилить авторитет профилактической деятельности органов прокуратуры, тем самым обозначив широту их компетенции, направленной на обеспечение режима законности и поддержания правопорядка.

После февраля 1999 г. в Закон о прокуратуре продолжали и продолжают вноситься изменения и дополнения, наиболее существенными из которых являются следующие:

• 1) введение присяги Генерального прокурора РФ (Федеральный закон от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“»);
• 2) образование в качестве самостоятельного элемента прокурорской системы CKП России (Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“»). Создание данного органа позволило четко отграничить друг от друга две основные, долгое время «конкурирующие» между собой функции прокуратуры: уголовного преследования и надзора, повысить эффективность осуществления полномочий в обоих направлениях деятельности, сосредоточив деятельность прокуратуры преимущественно на осуществлении надзора.

Вместе с тем законодатель обозначил причастность СКП России к системе прокуратуры, употребив предлог «при» затем, чтобы впоследствии окончательно вывести его за рамки прокурорской системы и создать СК России (Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»). По мнению законодателя, функционирование СК России вне системы прокуратуры РФ создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства;

• 3) расширение содержания п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающей обязательный характер исполнения требований прокурора (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171 «О внесении изменений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с принятием Федерального закона „Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов“»);
• 4) предоставление прокурорам полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с последующим вынесением требования в качестве акта прокурорского реагирования (ст. 9.1. Закона о прокуратуре добавлена Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ);
• 5) увеличение на пять лет предельного возраста нахождения на службе в органах прокуратуры прокурорских работников (с 60 до 65 лет) (Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № 303-?3 «О внесении изменений в статью 43 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“»);
• 6) дополнение содержания ст. 40.2 Закона о прокуратуре нормой о возложении на прокуроров и прокурорских работников обязанности по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (данная обязанность возложена на прокуроров и прокурорских работников Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 и согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ сведения о доходах, предоставление которых предусмотрено ст. 40.2 Закона о прокуратуре, впервые были поданы прокурорами и прокурорскими работниками в первом квартале 2010 г.);
• 7) расширение количества поднадзорных прокуратуре объектов: полномочия прокуроров распространены на деятельность по соблюдению Конституции РФ, исполнению законов, а также за законностью издаваемых правовых актов субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 132-?3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания“»).

В действующей редакции (от 21 июля 2014 г.) Закона о прокуратуре отражены изменения, коснувшиеся структурных компонентов прокурорской системы: учреждения прокуратуры переименованы в научные и образовательные организации.

На сегодняшний день, безусловно, Закон о прокуратуре не отвечает в полной мере потребностям и реалиям общественной жизни. Его изучение и применение позволяет установить пробелы и коллизии, требующие своего устранения и служащие предпосылками для продолжения процесса реформирования.

Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности, представлены в большой группе законов, причем наблюдается тенденция к их дальнейшему расширению. Среди нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры РФ, немаловажное значение имеют Федеральные конституционные законы от: 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; Закон об ОРД, Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» и др. В указанных нормативных актах, в частности, закрепляется право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров выполнять возложенные на них законом полномочия по надзору за исполнением федерального законодательства соответствующими органами, устанавливается обязанность прокурора осуществлять надзор за законностью деятельности соответствующих органов и лиц. Кроме того, в них установлены полномочия прокурора, определяющие основания, формы работы органов прокуратуры по надзору, а также фиксируется возложение на прокуратуру осуществления надзора за законностью деятельности соответствующих органов и служб.

Среди федеральных законов РФ, регулирующих особенности осуществления прокурорской деятельности в соответствующих сферах общественных отношений, особо следует выделить кодифицированные законодательные акты. Например, КоАП РФ определяет права и обязанности прокурора в сфере надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Отдельные юридические нормы, определяющие задачи прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ. Так, в нем установлено, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законодательством (ч. 4 ст. 353).

Процессуальное законодательство в качестве правовой основы деятельности органов прокуратуры РФ также оказывает влияние на характер взаимоотношений суда и прокуратуры, статус прокурора в судебном процессе. Иными словами, им регулируются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлениями и процедура вступления его в дело, основные полномочия прокурора в процессе (ст. 45 ГПК РФ, ст. 37 УПК РФ, ст. 52 АПК РФ и др.).

Особое место в системе нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов российской прокуратуры занимают международные правовые акты. В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре «…организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются… международными договорами» .

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Указанная конституционная норма воспроизведена в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» .

Российская прокуратура как один из правоохранительных органов (системы органов) государства уполномочена применять различные международно-правовые акты, например договоры в сфере международного гуманитарного права, многосторонние и двусторонние конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам.

Международные договоры РФ составляют правовую основу организации и порядка деятельности органов прокуратуры РФ лишь в части ее международного сотрудничества. В данном случае либо нормы договоров прямо указывают на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это следует из общих положений договоров. Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры РФ в обозначенной сфере является заключение и исполнение договоров об оказании правовой помощи. Россия в настоящее время является участницей более 30 международных договоров об оказании правовой помощи, связывающих ее международными обязательствами со 100 государствами, однако большинство из них были заключены еще Советским Союзом.

К числу основных договоров об оказании правовой помощи относятся: Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г.; Европейская конвенция «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 20 апреля 1959 г. В соответствии с последним документом стороны обязуются оказывать друг другу помощь на взаимной основе в части сбора доказательств, допроса свидетелей и обвиняемых и т. д. Среди данной категории международных правовых актов наибольшее значение имеет Минская конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 февраля 1993 г. Предпосылкой к принятию Договора между Россией и США «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 17 июня 1999 г. послужило стремление его сторон-участников расширить и углубить российско-американское сотрудничество по предупреждению преступности и борьбе с ней. Вместе с тем аналогичные договоры заключены Россией с другими государствами ближнего и дальнего зарубежья.

К подзаконным актам, распространяющим свое действие на определение порядка деятельности органов прокуратуры РФ, традиционно относят указы Президента РФ и акты Генерального прокурора РФ: приказы, указания и распоряжения, положения и инструкции. При этом большое значение для формирования надзорной практики прокуроров имеют приказы Генерального прокурора РФ.

Важнейшее место среди актов Президента РФ о регулировании деятельности прокуратуры занимает Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. О необходимости принятия названного Положения непосредственно говорится в ст. 8 Закона о прокуратуре. Данным Положением определяются цели и задачи координационной деятельности, ее основные направления, полномочия ее участников.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре решен вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в его ст. 41 определено, что прокурорам, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы органов российской прокуратуры присваиваются классные чины в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы. Также в Законе о прокуратуре установлено, что порядок присвоения классных чинов регламентируется Положением о классных чинах прокурорских работников, утвержденным Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации» .

Приказы Генерального прокурора РФ направлены на регулирование ключевых, основополагающих вопросов организации деятельности системы прокуратуры РФ, и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. Например, разграничение компетенции между различными прокуратурами установлено приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Оно проводится по видам поднадзорных субъектов, при этом территория значения не имеет.

Указания Генеральной прокуратуры РФ регулируют, как правило, более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Например, согласно указанию Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прокурорам предлагается использовать данное правовое средство реагирования как важнейшую меру предупреждения правонарушений.

Распоряжения Генерального прокурора РФ связаны с реализацией мер разового или краткосрочного характера.

• [1] Регулирование организации и прокурорской деятельности осуществляется также с помощью норм следующих конституционных статей: п. «о» ст. 71, п. «л» ч. 1 ст. 72, п. «е» ст. 83, ч. 2 ст. 98, п. «з» ч. 1 ст. 102.