Значение мониторинга правовой системы

Рассмотренные вопросы позволяют сказать, что правовой мониторинг является комплексным правовым институтом права по своему содержанию и назначению. Этот институт работает на систематическое отслеживание состояния нормативной системы права — на выявление ее эволюции, динамики и действенности при ориентации на принцип законности. Это как бы институт саморегуляции правовой системы. На основе выявленных показателей недействия принятого закона, его конфликтности с другими нормативными актами, его коррупциогенности и т. п. применяются меры по выходу из ситуации противоречия акта или его части с целью регулирования отношений субъектов — изменение, дополнение или отмена акта.

Мониторинг в смысле его этапов представляет собой систему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения (изменения и дополнения) и исполнения, отслеживания по установленным параметрам практики применения в процессе деятельности органов исполнительной власти, а также применения законодательства в деятельности правоохранительных органов РФ. В конечном счете мониторинг — средство укрепления целостности и разнообразия и действенности правовой системы России.

По методам осуществления мониторинг является постоянным институтом информационного права. Такая его роль предопределяется тем, что любое действие, процедура и результат всех операций основаны на сборе, анализе и оценке получаемой в итоге информации. Это цикл движения от имеющейся информационной оценки состояния правового объекта к новому информационному объекту — к новому состоянию закона или другого правового акта в системе права.

Для обеспечения такого значения мониторинга необходим анализ состояния нормативного регулирования в нескольких срезах:

• 1) полноты, согласованности, своевременности, стабильности и качества всего массива законодательства РФ;
• 2) получения информации для анализа и выводов о достаточности и непротиворечивости нормативной правовой основы для обеспечения функционирования органов государственной власти в соответствии с их компетенцией и назначением каждого органа;
• 3) получения информации о связи мониторинга правовой системы и мониторингов состояния различных областей социальной жизни страны.

Для такой увязки измерителей необходима сложная методическая основа проведения мониторинга и получения сравнимых показателей для осуществления анализа, обобщения и представления информации о результатах наблюдений в соответствующие органы для коррекции деятельности законодательных и исполнительных органов государства, а также совершенствования законотворческой работы и всей системы законодательства.

В связи с мониторингом более остро встают вопросы обеспечения единства и целостности системы законодательства РФ. Одновременно важно увидеть и разнообразие задач правового регулирования через призму правоприменительной практики, ибо решение практических проблем правоотношений людей и их организаций определяет динамику правовых регуляторов. В связи с этим предстоит обеспечить взаимодействие показателей результатов мониторинга относительно отраслей права в системе права Российской Федерации и относительно эффективности правовых актов и норм в процессе регулирования живых правовых отношений всего разнообразия субъектов права и их проблем. Иными словами, с одной стороны, мониторинг должен работать на совершенствование отраслей права как научно-практической структуры системы права, с другой — на повышение эффективности применения норм этих отраслей права в жизни. Результаты правоприменения являются основой коррекции действующей системы права, ее содержания и формы.

Это значит, что с результатами анализа мониторинга необходимо коррелировать состояние каждой отрасли законодательства (проверка на полноту, совместимость и т. п. характеристики норм) и одновременно осуществлять оценку направлений политики управления в различных сегментах социального развития. Эта вторая задача использования результатов мониторинга приведет к коррекции практики управления и деятельности в рамках имеющихся законов либо к коррекции самого законодательства.

Решение этих задач выводит на комплексный анализ разных видов мониторинга. Например, учет и мониторинг жалоб граждан в систему прокуратуры РФ или обращений граждан в систему Уполномоченного по правам человека. Результаты такого мониторинга реальной жизни граждан и их проблем могут стать источником коррекции правоприменения или нормотворчества. Также важно отслеживать состояние функциональной деятельности всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с позиций удовлетворения потребностей граждан и организаций государственного и негосударственного секторов. И не только с точки зрения их законности, но и с точки зрения возникающих конфликтов, новых потребностей субъектов и форм их удовлетворения. Это еще один аспект правового мониторинга, его связи с практикой.

Безусловно, в первую очередь необходимо ориентировать структуры, обеспечивающие мониторинг, на разработку и применение таких параметров анализа законодательства, которые позволят осуществить оценку состояния законов, законодательных и подзаконных нормативных правовых актов с учетом: 1) конституционно установленных предметов ведения; 2) места и правового статуса органа государственной власти, его полномочий; 3) соотнесения принимаемых и применяемых актов с основными направлениями социально-экономических задач общества.

Первое направление анализа — по предметам ведения — предусматривает:

• а) систематизацию или соотнесение действующего нормативного массива федерального уровня с предметами ведения Российской Федерации;
• б) соотнесение актов федерального уровня и регионального уровня с предметами совместного ведения;
• в) соотнесение принимаемых актов органами субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ при учете разграничения их полномочий с органами местного самоуправления.

Второе направление анализа призвано обеспечить получение информации о полноте, законности и эффективности принимаемых нормативных правовых актов по кругу функциональной деятельности отдельных органов и их подсистем в системе исполнительной власти РФ, а также сопоставление результативности работы органов судебной власти по своим юрисдикционным полномочиям.

В методологической и технологической части мониторинга важно отразить, с одной стороны, модель мониторинга каждого отдельного нормативного правового акта, а с другой — мониторинга комплексного по составу отслеживаемых источников права в связи с их значением для решения той или иной проблемы государственного значения: выполнения государственных проектов социального плана, разграничения полномочий различных органов исполнительной власти и т. п. Как показывают материалы дискуссий, проблема мониторинга правовой информации в других странах также пока не получила должного развития. В условиях глобализации многих социальных процессов этот вопрос неминуемо встает и требует решения. Мониторинг является и инструментом в области гармонизации законодательства относительно международных норм права. В систему программ мониторинга необходимо включить вопросы технологий обеспечения гармонизации федерального законодательства с нормами международных актов, которые ратифицируются Российской Федерацией. Генеральный директорат по правовым вопросам и Европейская комиссия осуществляют большую работу по конвенциям, резолюциям, рекомендациям от имени ЕС, включая и рекомендации, но вопросам гармонизации национальных законов государств — членов ЕС.

В связи с этим важно обеспечить методологическую и методическую основу форм мониторинга нормативных правовых документов, требований к юридической технике. Обеспечить в более широком масштабе разработку стандартов: оформление их содержания, соблюдение условий перехода на электронную форму документирования и документооборота, прежде всего применительно к нормативным правовым актам. Данная проблема находится в поле зрения специалистов документоведения, но она важна и в первую очередь для грамотного оформления юридической документации, включая правовые акты. Эта задача входит в институт юридической техники, который, как и вся проблема закона о законах и других нормативных правовых актах, пока остается неурегулированным. Ни одна отрасль права этим практически не занимается. Можно сказать с уверенностью, что эта проблема ближе всего к праву информационному. Эталонные базы нормативных правовых актов, которые ведут в настоящее время соответствующие органы и организации, должны служить не только в качестве справочных и архивных фондов, но стать рабочими инструментами в правовой системе страны.

Мониторинг правовой системы (правового пространства) и правоприменения имеет большое значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и всей общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом.

Организация правовой системы является стимулом для повышения правовой и информационной грамотности всех категорий государственной службы. Эта задача потребует включения новых критериев в систему аттестации специалистов государственного управления, судебных работников и депутатов представительных и законодательных органов; уточнения программ обучения студентов по управленческим и информационным специальностям. Мониторинг в известном смысле является частью административной и правовой реформ в Российской Федерации, он входит и в структуру проблем формирования информационного общества, программ широкого применения информационных технологий. В этом контексте организация портала «Мониторинг права и правоприменения» в структуре Интернета в Российской Федерации имеет важное значение. Минюст России и администрации трех правовых порталов «объединили свои усилия в целях мониторинга правоприменения в сети Интернет и реализации комплекса мероприятий, направленных на содействие искоренению коррупционных проявлений и правового нигилизма в обществе». Соответствующие соглашения о сотрудничестве были подписаны между Минюстом России и правовыми интернет-ресурсами «Юридическая Россия» (law. edu.ru), «ЗАКОНИЯ» (zakonia.ru), «Закон.ру» (zakon.ru)"^[1].

• [1] См.: Минюст России подписал соглашения о сотрудничестве в сфере мониторинга правоприменения с тремя правовыми интернет-порталами // Министерство юстиции Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: minjust.ru/node/683 (дата обращения: 05.04.2012).