История развития законодательства о социальном обеспечении в России

История возникновения, становления и развития социального обеспечения уходит своими корнями в глубь веков. Социальное обеспечение имеет предпосылки возникновения в том, что существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых, в усилиях по разрешению личностных кризисов и конфликтов и др.

История свидетельствует, что в России существует почти тысячелетняя традиция социальной поддержки. Известный ученый С. М. Соловьев отмечая, что, в отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от «лишних, слабых и увечных» сородичей и истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по прошествии известного срока могли вернуться в родные места или «остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей». Они привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством^[1].

В основе модели отечественного социального обеспечения лежит идея соборности, которая в литературе трактуется как " социальность, как глубочайшее основание всей действительности, как глубочайшая и интимнейшая потребность каждой отдельной личности, как-то, в жертву чему должно быть принесено решительно все. Это общее животрепещущее социальное тело, в котором каждая личность не больше как один из бесчисленных органов или клеток, перешло из старого мировоззрения… в примат общественности и народности, в чувство бесконечной, напряженной ответственности перед народом…"^[2].

Социальное обеспечение в простейших формах благотворительности было известна уже древним славянам. Однако систематический характер благотворительность приобрела после крещения Руси.

Становление системы социального обеспечения в дореволюционной России

Начиная с князя Владимира Святого, т. е. с принятием в 988 г. христианства, на Руси было глубоко воспринято учение Христа, обращенное к душе человека и призывающее людей заботиться о ближнем, быть милосердными. В основе христианской идеи помощи лежит деятельная любовь к ближнему: «Возлюби ближнего твоего, как самого себя» (Мф. 22:39). Первоначально простейшие виды благотворительности сводились почти исключительно к кормлению нищих. Занимались этим «нищелюбцы», особенно князья, духовенство, лучшие люди земли под влиянием только что воспринятого христианского вероучения, к тому же отвечавшего, по-видимому, духу еще языческого славянства.

Владимир повелел, по свидетельству Начальной летописи, «всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны». Наряду с этим грузились телеги хлебом, мясом, рыбой, овощами, медом в бочках, квасом и все это развозилось по городу и раздавалось больным и нищим, тем, кто не в состоянии ходить.

В 996 г. князь Владимир издает Устав (закон), по которому общественное призрение поручалось попечению и надзору духовенства в лице патриарха и подчиненных ему церковных структур. Этот законодательный акт придал благотворительной деятельности сравнительно организованный характер. Основным источником финансирования церквей, монастырей и организуемых при них благотворительных учреждений была «десятина» — «десятая часть от всякого суда, из торгу десятая неделя по всем городам от всякого скота на каждый год десятая доля и от всякого хлеба на каждый год десятая доля» .

Кроме этого, князь Владимир учреждает училища для детей знатных, среднего состояния и убогих людей, создает богадельни, странноприимные дома, учреждает народные празднества, заботясь при этом прежде всего о «прокормлении» убогих, странных, сирот и вдовиц, раздавая им всякую милостыню. Есть косвенные свидетельства тому, что при Владимире Святом были учреждены первые на Руси больницы. Эта деятельность постепенно становилась постоянной для княжеской власти и духовенства и принимала все более целенаправленный и организованный характер.

Принятие Русью христианства, можно утверждать, благотворно повлияло на развитие родственных отношений, милосердия к неимущим и хворым и привело в X в. к возникновению института нищелюбия, отождествлявшегося с человеколюбием и довольно длительное время просуществовавшего. «Нищенство считалось в Древней Руси не экономическим бременем для народа, не язвой общественного порядка, а одним из главных средств нравственного воспитания народа, состоящим при церкви практическим институтом общественного благонравия. Как в клинике необходим больной, чтобы научиться лечить болезни, так в древнерусском обществе необходим был сирый и убогий, чтобы воспитать уменье и навык любить человека»^[3].

Становление государства на Руси сопровождалось и быстрым ростом нищенства — по причинам частых войн, набегов неспокойных кочевников, недородов, водных стихий и эпидемий. Люди бежали в крупные города, в монастыри, пополняя ряды «прошаков» и бездомных. «Возникали целые слободы и поселения нищенствующих — источники преступлений, болезней, распутства и тунеядства». Дело дошло до того, что «притворные нищие» и «ленивые прошаки» стали социальной проблемой — вполне способные работать, они превращали нищенский промысел в средство не только существования, но и наживы (чем-то прошлая ситуация с нищими напоминает нашу сегодняшнюю). Явление это приобретает такие масштабы, что государство и церковь начинают с ним бороться — в законодательстве, а также в церковных уставах XVI—XVII вв. появляются статьи, определявшие порядок «разбора» (классификации) нищих «по нуждам»: действительно нуждавшиеся в призрении и лечении подлежали отправке в монастырские богадельные заведения, а не желавшие работать тунеядцы подвергались различным наказаниям.

Князь Ярослав со своей Русской Правдой стал автором первого славянского закона, включавшего в себя подобие социальной программы. Русская Правда стала основой всех последующих сводов законов, что с самого начала утвердило в российской юридической практике начала социальной политики.

После Владимира Святого больше других нищелюбием прославился Владимир Мономах. В завещании, имевшем большое значение для многих поколений на Руси, он говорит своим детям: «Если поедете по землям своим, не давайте отрокам обижать народ ни в селах, ни на поле, чтобы вас потом нс кляли. Куда пойдете, где станете, напоите, накормите бедняка, больше чтите гостя, откуда бы он к вам ни пришел…» В этом напутствии были выражены заботы о нравственном состоянии детей, о необходимости быть внимательными к нуждам народа.

Надо отметить, что «никогда впоследствии, в течение всей остальной нашей истории, на дела благотворения не уделялось такой значительной части общих доходов, как в древнейший период княжеской власти»^[4].

Довольно активно развивавшаяся в Киевской Руси практика общественного призрения была прервана татаро-монгольским нашествием. И хотя в этот период удельное княжение вырабатывает свои виды помощи и поддержки^[5], в новых исторических условиях на первый план выдвигается Русская православная церковь, ставшая единственным прибежищем для нуждающихся в помощи людей — убогих, престарелых и нищих. С тех пор она сохраняет эти традиции и в разные периоды нашей истории оказывает социальную помощь обездоленным^[6]. В эти и последующие века формируются такие понятия, как «призрение», «милование», «милостыня», «милосердие». «Милость, — пишет Св. Тихон Задонский, — есть плод любви неотлучной и всегда с нею сопряженной, как теплота с огнем, и как огонь теплоту, так любовь милость издает». «Милостыня, — говорит Иоанн Златоуст, — есть мать любви, любви, отличающей христианство, превосходящей знамения, служащей признаком учеников Христовых». «Милосердие, — учит Св. Василий Великий, — есть болезнование об угнетаемых…» или «когда ты увидишь, что кто-либо нуждается в душевном и телесном врачевании, не говори сам себе: почему такой-то и такой не излечил его?» .

По мере укрепления государства в развитии общественного призрения стали определяться два взаимно дополняющих друг друга направления: 1) продолжение традиций Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих; 2) усиление организующего государственного начала, совершенствование форм и масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности церкви.

Благотворительность, всемерно поддерживаемая церковью и общественным мнением, укреплялась и развивалась в России на протяжении веков, приобретая широкий размах и многочисленных приверженцев среди людей разных сословий, чье материальное благополучие позволяло им личными средствами способствовать облегчению участи бедствующих, прежде всего убогих, больных и сирот, а также не имеющих приюта. Усложнение социальных проблем в стране способствовало осознанию необходимости новых способов борьбы с нищенством, показывало ограниченность и недостаточность лишь частной благотворительности и сложившихся форм церковного и монастырского призрения.

В царствование Ивана IV Грозного идея развитой государственной системы общественного призрения получила практическую реализацию: в Указе «О милостыне» ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них богадельни, обеспечить питанием и одеждой.

Борис Годунов поддерживал и расширял систему общественного призрения. Во время неурожая он повелел привезти много хлеба из сопредельных государств и окрестностей Волги, все архиереи, монастыри, бояре должны были продать царю излишки хлеба за полцены для раздачи бедным.

Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения Романовых в 1613 г. Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее Михайловиче (1645−1676) — Приказ строения богаделен. Впрочем, мера эта была, скорее, лишь благотворительным актом самого царя и ближайших к нему лиц.

Большой вклад в общественное призрение внес царь Федор Алексеевич. Именно в его царствование наметился определенный перелом в борьбе с нищенством — в нее включилось государство. По его Указу от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя, в Указе также обращалось внимание на то, что среди действительно нищенствующих и убогих много таких, которые могут работать, поэтому такие «нищие» должны будут хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу.

По-своему стремился искоренить нищенство Петр I — прежде всего прямо запретив подавать милостыню просящим подаяние. Петр небезосновательно считал нищенство и нищелюбие одной из причин роста тунеядства и паразитизма в стране и потому энергично и последовательно боролся с ними. В Указе от 30 ноября 1691 г. «О забирании нищих, притворяющихся увечными, и о наказании их» сказано, что «известно им Великим Государям, что на Москве гулящие люди, подвязав руки, также и ноги, а иные глаза завеся и зажмуря, будто слепы и хромы, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы». Таких людей Указ требовал ловить и расспрашивать. А в случае обмана — посадских людей отсылать по месту их жительства, дворцовых крестьян — в дворцовые волости и т. д. При повторной поимке «за притворное лукавство» этим людям полагалось жестокое наказание — битье батогами и кнутом и ссылка «в дальние Сибирские города». Здоровых мужчин, кроме того, определяли для работы в «смирительные» дома, а женщин в «шпингаузы» (прядильни). И весьма любопытный историко-юридический факт — нищелюбы за подачу милостыни штрафовались на 5−10 рублей! Петр Великий, видя в призрении бедных обязанность общества, в то же время относился резко отрицательно к древнейшей форме благотворительности — к безразборчивой милостыне. В ней он видел зло, с которым нужно бороться. Говоря о том, что здравые и ленивые «прошаки Богу противны суть», император добавляет: «…аще кто снабдевает оных, и той есть яко помощник, тако и участник оных же греха, и что-либо на такую щетную милостыни издерживает, все то вотще ему, а не в пользу духовную. Но из такой дурной милостыни еще и отечеству… великий вред деется, от сего бо в первых скудость и дорог бывает хлеба» .

Эти и другие меры Петра I в области призрения носили в основном характер «вразумляющего принуждения», но была и позитивная программа в социальной сфере, которая претворялась в жизнь. В первой четверти XVIII в. значительно расширилось так называемое закрытое призрение (т.е. содержание в различных учреждениях и заведениях благотворительного толка) новых для России категорий населения: незаконнорожденных, или «зазорных», младенцев, «неспособных вовсе к продолжению службы из престарелых, раненых и увечных офицеров, урядников и солдат», инвалидов из матросов и солдат, душевнобольных и «дураков» (безумных от рождения) и др.

Святейшему Синоду, Камер-Конторе, Главному магистрату и воеводам приказано было «приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающихся и им подобных». Появились и новые типы заведений: «гошпитали» для сирот, инвалидные дома, поселки для пленных «немцев» .

По Указу Петра I от 3 мая 1720 г. все офицеры и нижние чины, по удостоверению Военной коллегии оказавшиеся неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определялись на жительство в монастыри и богадельни, им выдавалось пожизненное содержание. Впрочем, через 4 года, вследствие многочисленности инвалидов, Указом от 6 февраля 1724 г. из этого перечня были изъяты женатые инвалиды (их уже не могли поселять в монастыри).

При Петре I введены были пенсии, кормовые деньги, обеспечение землей и промыслами — так называемое «открытое призрение». Главное же начинание Петра Алексеевича — и здесь строитель Российской империи был верен себе — ограничение роли церкви в социальной политике России и, соответственно, устройство призрения на новых государственных началах — с помощью светских структур (городские и губернские магистраты, финансовые ведомства, старосты и сотские).

Итак, императору Петру Великому удалось в известной мере создать систему общественного призрения. Им были затронуты все важнейшие вопросы призрения; необходимость различать нуждающихся по причинам их нужды и определять помощь в соответствии с этой нуждой; предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней, для чего из нуждающихся выделяются работоспособные, профессиональные нищие и другие их категории. Император принимает решительные меры к урегулированию частной благотворительности, определяет организованную помощь общества, создает органы призрения и выделяет необходимые для развития дела средства. Таким образом, предпринятые им меры представляли собой уже последовательную целостную систему.

Однако и тогда, и особенно в постпетровскую эпоху достаточно действенной государственной системы социального обеспечения создано не было.

История социальной помощи в России показывает, что в ней сосуществовали и в известной мере конкурировали две тенденции: государственная система призрения и благотворительность. «Идея общественного призрения, как отрасли государственного управления, едва зародившаяся в начале царского периода нашей истории, назрела к концу его и требовала по условиям времени практического применения». Важно выяснить, в каком отношении находилась она к благотворительности, этой древнейшей форме общественного попечения.

В России общественное призрение — отрасль государственного управления — не отрицало благотворительность как проявление известного религиозного или морального настроения. Больше того, государство признавало ее законность и видело в ней важнейший источник финансирования призрения. Новая политика в общественном попечении о бедных стремилась регулировать и направлять благотворительность, упорядочивать ее и в определенной степени подчинять государственным интересам пока еще без какого-либо ограничения и насилия нал благотворителями. Государство еще не налагало обязанностей на общество, не обязывало его различать нищенствующих, выделять из них порочных ленивцев и принимать по отношению к каждой отдельной категории нуждающихся определенные меры попечения. Эти обязанности оно готово было взять на себя и свои органы и позаботиться об устранении злоупотреблений нищенством. Частные же благотворители должны были по-прежнему подавать милостыню по своему усмотрению, правда, тем, кому правительство разрешит нищенствовать. Но помощь в закрытых заведениях, очевидно, предпочиталась обязательной раздаче пособий, и благотворителям рекомендовалось направлять свои пожертвования в богадельни, госпитали, школы. Конец царского периода нашей истории завершился новой (государственной) мыслью, что помощь общества в деле призрения — не только добровольна, но и обязательна. Уже по указу Федора Алексеевича монастыри, помещики, крестьяне и т. п. обязаны были участвовать в призрении.

Разрешение этих вопросов, прежде всего правовое, происходит, однако, уже в следующем историческом периоде, когда идея общественного призрения как дела государственного получает крайнее развитие и подавляет частную благотворительность.

Во второй половине XVIII в. в России складываются условия для реорганизации всей социальной сферы. «Коронованный философ» Екатерина II, увлеченная идеями французских философов, стремилась превратить империю в великую и передовую страну, в том числе и в культурном развитии. В 60−70-е гг. XVIII в. с помощью личного секретаря Екатерины И. И. Бецкого создаются специализированные учреждения для воспитания и образования детей: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей, оставляемых родителями по бедности»; Училище для девиц благородного происхождения и мещанского звания (будущий Смольный институт); Шляхетский кадетский корпус; Воспитательное коммерческое училище для купецких детей; родовспомогательное училище; педагогическое и художественное училища и др. Все они были благотворительными и существовали на средства государства (для благородных сословий) и, главным образом, благотворителей, среди которых не последнюю роль играли сама Екатерина и ее окружение.

В Манифесте Екатерины II от 1 сентября 1763 г. «Об учреждении Воспитательных домов» подчеркивалось, что призрение бедных — это главное для верховной власти, что по представленному проекту в Москве будет выстроен Воспитательный дом для приносимых детей, с особым госпиталем для неимущих родительниц, и определяется он как государственное учреждение.

Идеям И. И. Бецкого, однако, не суждено было осуществиться — обитатели воспитательных домов гибли тысячами, воспитатели формально относились к питомцам, процветало лихоимство. Но зерно, брошенное Бецким в российскую почву, его теория и практика дали добрые всходы в Царскосельском лицее, в российской системе русского женского образования, а также в профессионально-технической подготовке детей.

Социально-экономическая ситуация в стране вынуждала императрицу создавать госпитали для бедных рожениц с анонимным отделением (где можно было рожать в масках), ссудных и вдовьих касс, пунктов для оспопрививания, домов для «пристройства безумных» в каждой из епархий.

Екатерина II облегчила участь арестантов и каторжников, подтвердила отмену смертной казни в России, провозглашенную еще императрицей Елизаветой.

При участии Екатерины II в 1765 г. в России была создана первая общественная организация — Вольное экономическое общество, проводившее большую благотворительную работу.

• [1] Соловьев С. М. Соч.: в 18 кн. М., 1988. Кн. 1. С. 91−97.
• [2] Лосев А. Ф. Философия, мифология, культура. М., 1991. С. 509.
• [3] Ключевский В. О. Исторические портреты: Деятель исторической мысли. М., 1990. С. 78−79.
• [4] Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. С. 33.
• [5] Иловайский Д. История Рязанского княжества. М., 1958.
• [6] Формирование системы социального обеспечения в России и Свердловской области / сост. В. И. Лемищенко. Екатеринбург, 1998. С. 14−15.