Обеспечение законности в государственном управлении

Единообразное и неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и организациями представляет собой одну из основ демократического государственного строя, выражает равенство всех перед законом. Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Тем самым, соблюдение и исполнение Конституции РФ и законов и соответствующих им всех других нормативных актов составляют сущность законности^[1].

Важным средством обеспечения нрав и свобод граждан в сфере государственного управления, законности в деятельности государственных органов является развитая система государственного и общественного контроля.

Контроль в государственном управлении — системная деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств.

Государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц включает в себя несколько видов. Это президентский контроль, осуществляемый Президентом РФ и его представителями; парламентский контроль, осуществляемый Федеральным Собранием РФ и его палатами, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; а также региональными парламентами; контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти в отношении подведомственных им государственных органов и структурных подразделений; судебный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции, арбитражными судами; правозащитный контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ; прокурорский надзор, осуществляемый органами прокуратуры РФ; финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, Росфиннадзором и Федеральным казначейством.

Организация и порядок осуществления различных видов государственного контроля, а также его формы определены в законах и иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность перечисленных государственных органов, например в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и др.

Общественный контроль — это контроль институтов гражданского общества за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере государственного управления показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести Общественную палату РФ, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Основным направлением контрольной деятельности общественных структур является наблюдение и проверка соблюдения государственными органами прав, свобод и законных интересов граждан.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности (при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается).

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью деятельности государственных органов: судебный, прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуется право граждан на судебную защиту в формах: рассмотрения жалоб о признании неправомерными действий (решений) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих; рассмотрения жалоб о признании незаконными административных актов; проверки судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел и т. д. Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды в пределах своей компетенции: общие, арбитражные, конституционные (уставные). Конституционный надзор — особый вид правоохранительной деятельности судебных органов, заключающийся в проверке соответствия федеральных законов Конституции РФ. Его осуществляет Конституционный Суд РФ.

Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми органами исполнительной власти, должностными лицами и государственными служащими принадлежит органам прокуратуры (см. параграф 10.2 учебника).

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Для осуществления административного надзора в ходе административной реформы были созданы специальные федеральные органы исполнительной власти — федеральные службы, часть из которых осуществляет надзор и за деятельностью государственных органов и гражданских служащих (так, например, выше мы приводили пример органов, осуществляющих финансовый контроль).

В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры административного принуждения: чаще всего — пресекательные средства, реже — карательные, еще реже — правовосстановительные санкции.

Контроль как действенный способ обеспечения законности в системе государственного управления, без принятия соответствующих норм права, предусматривающих возможность принуждения и привлечения к ответственности правонарушителей, теряет свой смысл и эффективность.

Дисциплинарное принуждение в государственном управлении связано со служебными отношениями субъекта совершения дисциплинарного проступка (государственного служащего) и субъекта, полномочного применять меры дисциплинарного воздействия (руководителя государственного органа). Так, оно применяется в целях обеспечения надлежащего и своевременного выполнения подчиненным государственным органом, структурным подразделением или его работником (государственным служащим) распоряжений вышестоящего органа (должностного лица).

Административное принуждение применяется уполномоченными на то органами и должностными лицами. Его применение не связано с рамками служебных отношений, так как может применяться независимо от служебной подчиненности. Оно служит общим целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка. Административное принуждение включает в себя меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, административно-восстановительные меры и административные наказания.

• [1] Более подробно см.: Зубарев С. М. Обеспечение законности в деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2008.