Административное право. 
Основы права

Административное право России является самостоятельной отраслью публичного права, в рамках которой регулируются общественные отношения в сфере государственного управления и устанавливается ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением государственного управления. Под государственным управлением в широком смысле понимается деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, а в узком смысле — подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных на них полномочий. Задачами административного права как отрасти являются: создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти; обеспечение граждан, общественных объединений и предприятий возможностью реализации прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти; защита граждан и общества от административного произвола.

Различают следующие виды управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

По субъектному признаку.

• • между соподчиненными субъектами государственного управления (вертикальные отношения);
• • между субъектами исполнительной власти, не находящимися в состоянии соподчинения (горизонтальные отношения);
• • между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
• • между субъектами исиолнительной власти и общественными объединениями; государственными служащими; гражданами; иными субъектами.

По признаку государственно-территориального устройства:

• • между центральными органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ;
• • между органами исполнительной власти субъектов Федерации;
• • между органами исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительными органами местного самоуправления.

В зависимости от направления воздействия:

• • внешние отношения, отношения в связи с реализацией полномочий органов исполнительной власти вовне;
• • внутренние отношения, т. е. внутриорганизационные, внутрисистемные отношения.

Методы административного права — это совокупность правовых средств, способов, приемов регулирующего воздействия па управленческие отношения. Административное право — отрасль публичного права, регулирующая отношения неравноправных по правам и обязанностям участников, использует императивный метод регулирования. Императивный метод (его называют также методом власти и подчинения) используется в отраслях публичного права для регулирования отношений между государством с одной стороны и гражданами и их организациями — с другой. Регулируя такие отношения, государство наделяет одних субъектов (государственные органы, должностных лиц) властными полномочиями, на других же (граждан и их организации) государство возлагает соответствующие обязанности. В результате отношения между этими субъектами складываются как отношения власти и подчинения.

Метод административного права составляет совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения.

Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в определенных условиях, предписанных административно-правовой нормой. Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность. Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам управленческих отношений возможность самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права (т.е. юридическое разрешение совершать либо не совершать определенные действия по своему усмотрению). Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные.

Механизм административно-правового регулирования в большей мере использует предписания и запреты.

Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного управления. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административноправовые отношения^[1]. Существует точка зрения, согласно которой все субъекты административного права подразделяются на индивидуальных и коллективных^[2]. Другие авторы выделяют следующих субъектов административного права: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане, иностранцы и лица без гражданства^[3]. Приведенное деление субъектов административного права — наиболее распространенное. А. Б. Агапов подразделяет субъектов административного права на индивидуальных и корпоративных^[4].

Основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в механизме государственного управления. Поэтому полезнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных, т. е. первая группа субъектов — это властные (публичные) субъекты, а вторая группа — невластные (частные)^[5]. Права и обязанности субъектов административных правоотношений всегда связаны с административной деятельностью, направленной на осуществление конкретных функций публичного управления. Участниками отношений в сфере публичного управления являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой — физические и юридические лица как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере.

Орган публичного управления — обязательный участник всех этих отношений. В публично-правовом отношении первостепенное значение имеет обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей публичного (общественного и государственного) характера, определенных действующим законодательством, а также обязанность признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы частных лиц^[6].

Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений. В силу этого административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных и частных субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков: частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный; частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования); правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией.

В АПК РФ законодатель относит к публичным субъектам государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностных лиц (ст. 189, 192, 198). В ГПК РФ законодатель перечисляет такие публичные субъекты, как: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие (ст. 245, 249, 254).

А. Б. Зеленцов предлагает для целей законодательства об административных процедурах и административном судопроизводстве использовать понятие «орган публичной администрации» или «административный орган». В целях этого законодательства под " административным органом (органом публичного управления) можно понимать любую организационную единицу, которая официально выступает от имени государства или местного сообщества и по своему функциональному предназначению изначально может являться органом исполнительной власти или местного самоуправления либо иным лицом публичного или частного права, наделенным по закону для осуществления функций публичного управления административными полномочиями"^[7]. Именно властные административные полномочия в сфере публичного управления характеризуют управомоченное государством или местным сообществом лицо как субъекта публичного права и его публично-правовую природу, выражающуюся через компетенцию.

В России также много организаций, наделенных государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления, ни общественными организациями. К их числу относятся, например, государственные корпорации, Центральный банк РФ (Банк России), правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.

Итак, сфера государственного и муниципального управления представлена весьма значительным многообразием видов субъектов. В первую группу публичных субъектов административных правоотношений следует отнести органы государственной власти и муниципальные органы, осуществляющие властно-распорядительные функции, их должностных лиц. Во вторую группу частных субъектов — организации различных форм, граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан. Однако существуют особые частные субъекты, наделенные публичными полномочиями.

Субъекты административного права — это такие лица, которые по закону могут быть участниками административно-правовых отношений и носителями административных прав и обязанностей. Юридическая возможность вступать в административные правоотношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у них такого правового качества, как административная правосубъектность.

Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность — возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности административно-правового характера, т. е. быть участником административно-правовых отношений; она является частью общей правоспособности; административную дееспособность — практическую способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т. е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Частью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. В его юридическом оформлении значительную роль играют органы исполнительной власти, в правовых актах которых характеризуются права и обязанности, установленные в общем виде Конституцией и законами. Субъективные права и обязанности, определенные в законодательстве и составляющие основное содержание правового статуса, именуются статутными. Их не следует отождествлять с теми конкретными правами и обязанностями, которые составляют содержание отдельных правоотношений. Нестатутные права и обязанности представляют собой развитие, детализацию статутных прав и обязанностей. Каждый вид субъектов административного права обладает своим административно-правовым статусом. Так, основные полномочия, права и обязанности организаций закрепляются в соответствующих нормативных актах, уставах и положениях.

• [1] Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., 2004. С. 121.
• [2] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 3-е изд. М.: Эксмо, 2007. 528 с.; Бахрах Д. II., Российский Б. В., Старилов /О. II. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2005. 800 с.; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 242 с.
• [3] Административное право России: учебник / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011. 368 с.; Коренев А. II. Административное право России. М., 1996. С. 67−146; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 67.
• [4] Агапов А. Б. Административное право: учебник. М., 2004. С. 47−50.
• [5] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.: Форум; Инфра-М, 2012. 288 с.
• [6] Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. 2-е изд. М.: РУДН, 2009. 692 с.
• [7] Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. С. 318−319.